Este trabalho tem o objetivo de abordar a improbidade administrativa a partir dos princípios que regem a atividade dos agentes públicos. Não obstante, mister se faz tecer alguns comentários, de forma mais genérica, a respeito do tema improbidade.
Muito se tem falado em improbidade administrativa, que leva, normalmente, à lembrança de termos muito utilizados entre leigos. Diante disto, é importante, antes de adentrar no tema propriamente dito, conceituar algumas palavras, segundo o Dicionário da Língua Portuguesa. Vejamos:
1º HONESTIDADE: qualidade daquele ou daquilo que é honesto; honradez; probidade; decência; decoro; compostura.
2º MORALIDADE: qualidade do que é moral; doutrina ou reflexão moral.
Moral: Parte da Filosofia que trata dos costumes ou dos deveres do homem; conjunto das nossas faculdades morais; relativo aos bons costume; que tem bons costumes.
3º PROBIDADE: qualidade de probo; honradez; integridade de caráter.
4º CORRUPÇÃO: corrução – ato de corromper, depravação; suborno.
São termos importantes e, certamente, todos, em algum momento, estarão ligados à improbidade administrativa em seu sentido mais amplo. Todavia, há de se ressaltar, que não necessariamente haverá de estar presente, na prática, todos os conceitos supramencionados, para se caracterizar um ato como ímprobo. Conforme ensinamento do eminente Promotor de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, Emerson Garcia, em curso ministrado em Juiz de Fora, improbidade é diferente de desonestidade. Segundo ele, improbidade é igual a injuridicidade, esclarecendo que nem todo ato ímprobo é imoral. Desta forma, para se caracterizar um ato ímprobo é fundamental verificar a adequação do mesmo à Lei básica da Probidade Administrativa (Lei 8.429/92). Orienta, ainda, que inexiste improbidade sem que haja Agente Público.
Outrossim, importa verificar que os princípios norteadores do Estado Social de Direito devem ser observados por todo o Agente Público. Insta lembrar o disposto no artigo 37 da CF/88:
“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e, também, ao seguinte”.
Trata-se de norma de observância obrigatória por todos os agentes públicos, podendo configurar ato de improbidade o seu descumprimento. Neste trabalho serão realçados os princípios da legalidade e da moralidade, visto traçarem a atuação estatal, formando o alicerce da probidade, relegando aos demais princípios um caráter complementar. Vejamos alguns comentários:
1º - PRINCÍPIO DA LEGALIDADE: partindo-se do pressuposto de que a existência do Estado se destina à consecução do bem-estar geral, torna-se incontroverso que o princípio da autonomia da vontade é inaplicável aos atos dos agentes públicos. A liberdade da Administração Pública é tão somente a que a lei lhe concede, quer seja na Administração Pública sob o regime de Direito Público, quer seja na de Direito Privado ou de Direito Privado Administrativo. O Estado deve se submeter à ordem jurídica. Todos os atos administrativos devem ser praticados com absoluta observância dos pressupostos legais.
2º - PRINCÍPIO DA MORALIDADE: o conceito de moralidade é norteado por critérios de ordem sociológica, estando sujeito a variações, segundo os costumes e os padrões de conduta, de um determinado grupo e em um determinado momento. O ilustre Emerson Garcia leciona:
“... entende-se por moral o conjunto de valores comuns entre os membros da coletividade em determinada época; ou, sob uma ótica restritiva, o manancial de valores que informam o atuar do indivíduo, estabelecendo os deveres deste para consigo.”.
Cumpre ressaltar que a moral administrativa é distinta da moral comum. A moralidade administrativa é uma moral jurídica. Além de agir dentro da legalidade, o agente tem que obedecer a ética administrativa, adequando seus atos sempre ao interesse público. A moral comum dita a conduta externa do homem, enquanto que a moral administrativa dita a conduta interna, em conformidade com os princípios que regem a atividade administrativa.
Interessante observar que todos os atos ilegais vão configurar uma violação à moralidade administrativa, tomando esta como o regramento extraído da disciplina interna da administração. Todavia, pode ocorrer, não raras vezes, de o ato ser intrinsecamente conforme a lei, mas apresentar-se contaminado por caracteres contrários à moralidade administrativa, a honestidade, a lealdade e a boa-fé, inafastáveis da atividade estatal.
Há de se incluir neste estudo um princípio de ampla utilidade na análise da improbidade administrativa, qual seja, o princípio da proporcionalidade.
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE: tem como objetivo estabelecer um critério de razoabilidade entre o ato do agente público e as consequências daí advindas, ou seja, uma adequação entre o ilícito e os efeitos gerados com a aplicação da Lei 8.429/92. Há atos que importam uma lesão tão pequena, que chega a ser insignificante, para fins de considerar o agente ímprobo. Isso se justifica porque, nestes casos, a aplicação da Lei 8.429/92 ao agente poderia acarretar uma lesão maior ao ente estatal do que a efetivamente causada pelo agente.
Neste sentido ministrou Emerson Garcia, em curso na cidade de Juiz de Fora: “Improbidade formal pode se caracterizar, sem contudo caracterizar a improbidade material, em razão do princípio da proporcionalidade. O ato tem que possuir potencialidade lesiva.”.
Ainda no curso, exemplificou:
- Um dado agente público, ao se dirigir para sua residência, juntou papéis pessoais e os prendeu com um clipes do seu setor de trabalho. Formalmente houve um ato de improbidade, pois levou consigo um objeto pertencente ao ente estatal. Entretanto, em nome do princípio da proporcionalidade, materialmente não estará caracterizada a improbidade, visto o valor irrisório do objeto.
- Em um segundo exemplo, citou o caso de um agente público contratar os serviços de uma prostituta, utilizando-se do dinheiro público, pagando pelo mesmo a quantia de vinte reais, bem como utilizando-se de seu local de trabalho. Neste caso, estará configurada tanto a improbidade formal quanto a material, pois, embora o valor monetário seja pequeno, o grau de lesividade é grande.
Importa transcrever ensinamento em artigo publicado via internet:
“Constatado que a aplicação da Lei 8.429/92 apresenta nítida desproporção com o ato praticado, restará a incidência das sanções de ordem administrativa, de natureza e grau compatíveis com a reprovabilidade da conduta. Por outro lado, identificada a “tipicidade” do ato – a qual, repita-se, somente dever ser excluída em situações excepcionais – iniciar-se-á o processo de identificação das sanções cabíveis, o qual será oportunamente analisado. Tal linha de raciocínio permite estabelecer uma relação de adequação entre a conduta do agente, a Lei 8.429/92 e a Constituição da República, evitando-se o estabelecimento de reprimendas desarrazoadas.” Emerson Garcia – publicado em 04/09/2005 – Mundo Jurídico.
Feitas estas rápidas e simples considerações, verifica-se que a visão popular de improbidade reserva algumas diferenças da improbidade estabelecida pela Lei 8.429/92, muito embora, em sentido amplo, normalmente, todos os conceitos dados pelo nosso dicionário da Língua Portuguesa estejam embutidos nos atos dos nossos agentes ímprobos.
Conclui-se, acima de tudo, que os princípios basilares do nosso Estado de Direito também orientam a aplicabilidade da Lei de Probidade, o que não poderia deixar de ser, já que são a base da conduta de qualquer agente público. É fácil notar que o agente cumpridor dos princípios constitucionais, elencados no artigo 37, jamais incorrerá em um ato de improbidade. Muito menos, será desonesto, imoral ou corrupto. Esta é, sem margem de dúvidas, a ideologia de todo cidadão que vive em um Estado Democrático de Direito.
Referências bibliográficas:
- Pequeno Dicionário Brasileiro da Língua Portuguesa.
- A Improbidade Administrativa e sua sistematização. Emerson Garcia – publicado em 04/09/2005 – Mundo jurídico – www.mundojuridico.adv.br
- Conteúdo do Curso sobre improbidade Administrativa ministrado em 20 e 21 de setembro de 2012, em Juiz de Fora-MG, pelo Doutor Emerson Garcia – Promotor de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
