RESUMO: Este trabalho faz um estudo sobre a possibilidade ou não de acumular proventos e vencimentos de cargos de professor fazendo uma análise de dois requisitos adicionais: a compatibilidade de horários e o regime de dedicação exclusiva. Este artigo visa tratar sobre aspectos muito comuns no âmbito da docência em Instituições Públicas de Ensino em que a maioria dos professores se submetem ao Regime de Dedicação Exclusiva, sendo que aparentemente parece ser um tema simples, contudo permite um aprofundamento maior diante da atual sistemática jurídica. Este artigo visa esclarecer as posições já exaradas sobre o tema, tanto no aspecto jurisprudencial, quanto por pareceres e notas técnicas de órgãos públicos.
Palavras-chave: Acumulação de proventos e vencimentos. Regime de Dedicação Exclusiva. Compatibilidade de horários.
1.INTRODUÇÃO
A regra do ordenamento jurídico atual é de que não há possibilidade de acumulação de cargos públicos. Tal regra é relativizada pela Constituição Federal de 1988 que possibilita em algumas hipóteses a acumulação de cargos públicos. O objeto deste artigo é tratar da divergência de entendimentos que ocorre quando o determinado agente público passa a receber proventos advindos de cargo de professor sob o regime de dedicação exclusiva, e posteriormente possuindo aprovação em outro cargo de professor pretende se submeter ao referido cargo, de modo que acumulará proventos do cargo anterior e a remuneração do cargo em que possuiu a aprovação em concurso público.
2.DESENVOLVIMENTO
O tema em questão é de grande relevância, pois, envolve pontos específicos e posições bem fundamentadas por alguns órgãos que possuem entendimentos diversos de modo a gerar insegurança jurídica no âmbito da Administração Pública, órgãos estes como: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Advocacia Geral da União, Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e Tribunal de Contas da União. Este tema surge da necessidade de esclarecer pontos específicos e que ocorrem diariamente em casos envolvendo servidores que exercem a docência e muitas das vezes pretendem exercer após a aposentadoria outro cargo público também no âmbito da docência, bem como pretendem se submeter a um regime de trabalho diferenciado, como o da Dedicação Exclusiva, daí acaba se esbarrando em alguns impasses de entendimentos jurídicos, o que pode, inclusive, impossibilitar determinada pretensão de aposentadoria.
O artigo visa tratar sobre dois requisitos adicionais importantes para a possível acumulabilidade de cargos professor, sendo o primeiro deles a aferição da compatibilidade de horários e o segundo o Regime de Dedicação Exclusiva. Sem delongas, passemos então à análise de ambos os requisitos mencionados:
2.1.DA COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS
Inicialmente convém frisar a posição que possui a Suprema Corte no que diz respeito ao referente tema. Para o Supremo o agente público somente poderá acumular cargo público, quando houver compatibilidade de horários, nos seguintes termos: dois cargos de professor; um cargo de professor com outro técnico ou científico; e dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas. Observa-se que este inclusive é o texto do art. 37, XVI da Constituição Federal[1] e do art. 118, caput, §§1º e 2º da Lei 8.112/90[2].
Partindo para uma visão mais aprofundada do tema o Supremo Tribunal Federal diz que é possível receber proventos e remuneração de outro cargo, porém, desde que estes cargos sejam acumuláveis se o servidor em exercício estivesse de ambos os cargos, vale enfatizar que neste caso faz-se uma aferição abstrata de compatibilidade. Observa-se que é necessário analisar se seria possível o servidor acumular ambos os cargos para o recebimento de proventos e de vencimentos, sendo que essa visão à luz da interpretação do Supremo não é a do simples acúmulo de dois cargos de professor, veja que a interpretação é extensiva de modo que também inclui na vedação para recebimento de proventos a (in) compatibilidade de horários e o regime de trabalho de dedicação exclusiva. Assim, se o professor aposentado se submetia à carga horária de 40 (quarenta) horas semanais com dedicação exclusiva e se aposenta passando a receber parcela dos proventos de tal regime e posteriormente pretenda ingressar em determinado cargo de professor sob qualquer que seja o regime, neste caso, estaria impedido, pois, segundo a Suprema Corte deve-se analisar inicialmente se a carga horária, em análise abstrata, seria possível caso o professor estivesse em atividade em ambos os cargos e em segunda análise caberia a verificação de que se o regime a que se submete tornaria possível a acumulação. Caso o agente esteja em uma dessas condições sob objeto de análise haverá uma proibição de acumular ambos os proventos e vencimentos, respectivamente. Senão vejamos o entendimento deste Tribunal em seus julgados:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROVENTOS E VENCIMENTOS: ACUMULAÇÃO. C.F., art. 37, XVI, XVII.
I. - A acumulação de proventos e vencimentos somente é permitida quando se tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma permitida pela Constituição. C.F., art. 37, XVI, XVII; art. 95, parágrafo único, I. Na vigência da Constitui ção de 1946, art. 185, que continha norma igual a que está inscrita no art. 37, XVI, CF/88, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal era no sentido da impossibilidade da acumulação de proventos com vencimentos, salvo se os cargos de que decorrem essas remunerações fossem acumuláveis.
II. - Precedentes do STF: RE-81729-SP, ERE-68480, MS-19902, RE-77237-SP, RE-76241-RJ. III. - R.E. conhecido e provido.
( RE 163.204/SP , STF, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 31.03.95)
No mesmo sentido:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ILEGALIDADE DA APOSENTAÇÃO. 1. DESNECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. SÚMULA VINCULANTE 3 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 2. ACUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS. NECESSIDADE DE COMPROVAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. 3. DEVOLUÇÃO DE VALORES RECEBIDOS. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA BOA-FÉ. PRECEDENTES. SEGURANÇA DENEGADA. (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 18/06/2004).
Verifica-se que o entendimento do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido da vedação da acumulação de proventos e vencimentos se não estiverem em conformidade com o dispositivo constitucional. Ocorre que a interpretação da Suprema Corte é rechaçada pela Advocacia Geral da União, tendo em vista que para este órgão há uma interpretação extensiva por parte do Supremo Tribunal Federal do referido dispositivo constitucional, de modo que as decisões recentes não observaram o precedente original, pois neste precedente não houve discussão alguma sobre a questão da compatibilidade de horários para que se possa verificar a possibilidade de acumulação dos cargos. Deste modo, para a Advocacia Geral da União, se o professor que se aposenta no seu cargo recebendo seus proventos e posteriormente ingresse em outro cargo público de professor poderá ele acumular os proventos e os vencimentos, respectivamente, tendo em vista que por estar aposentado em um dos cargos há disponibilidade de tempo, ou seja, compatibilidade de horários, podendo, portanto, acumular vencimentos e proventos.
Veja que o Supremo em seus julgados têm uma visão limitadora de direito, ou seja, analisa apenas a acumulabilidade genérica, sem a análise de requisitos adicionais, como a compatibilidade de horários e o regime de contratação.
Partindo do pressuposto de que o Supremo não fez análise aprofundada em seus julgados a Advocacia Geral da União, bem como outros órgãos da Administração Pública decidiram por meio de pareceres e notas técnicas analisar os referidos requisitos adicionais citados acima. Assim, sendo vale destacar a posição de cada um deles.
Inicialmente a posição da Advocacia Geral da União se baseava no Parecer nº AGU/GQ 145[3], que desde 1º de abril de 1998 vinculou a Administração Pública. Ocorre que após diversas discussões sobre o tema o referido órgão elaborou um novo parecer, sendo este o válido e vinculante atualmente no âmbito da Administração Pública, que é o Parecer AGU nº AC-54/2006[4]. Em suma, este parecer traz dois aspectos importantes, determinando que: I- a acumulação de proventos e de vencimento somente é permitida quando se tratar de cargos, empregos ou funções acumuláveis na atividade conforme disposto na Constituição Federal; e II- em se tratando de acumulação de proventos e vencimento, não incidirá o requisito da compatibilidade de horários.[5]
Destaca-se que para a Advocacia Geral da União não há incompatibilidade de horários quando o agente recebe proventos e vencimentos, pois, quando o professor se aposenta em um dos cargos perde o sentido a compatibilidade de horários, porquanto se faz uma análise concreta do caso, e não abstrata como faz o Supremo, ou seja, a interpretação da AGU tem por objetivo garantir o interesse da Administração pelos serviços que são prestados pelo Estado e seus respectivos agentes.
Nesse sentido também é a posição do Tribunal de Contas da União proferida na Decisão 322/2001, 2ª Câmara, através do voto do Ministro Benjamin Zymler[6]:
4.Em estando aposentado do primeiro cargo de professor, o interessado pôde exercer o segundo cargo de professor sob qualquer regime previsto no Decreto nº 94.664/87 (20 ou 40 horas semanais ou dedicação exclusiva), sem que com isso tenha incorrido em qualquer incompatibilidade de horários, sendo portanto lícita a opção do interessado pelo regime de dedicação exclusiva. A Segunda Câmara desta Corte, mediante o Acórdão nº 138/2000, por mim relatado, apresentou entendimento semelhante.
Concluindo a análise da compatibilidade de horários percebe-se nitidamente que há posições contrárias entre o Supremo Tribunal Federal, a Advocacia Geral da União e o Tribunal de Contas da União. Deste modo, vale partir para a divergência no que tange ao regime de Dedicação Exclusiva, que é ainda mais polêmica.
2.2.DA DEDICAÇÃO EXCLUSIVA
Para iniciar a discussão da possibilidade de acumulação de proventos e vencimentos do professor que se submete ao Regime de Dedicação Exclusiva, é imprescindível apontar quais são os regimes de trabalhos que existem no atual ordenamento, sendo que para tratar disso o Decreto nº 94.664/87[7] em seu art. 14. diz quais são os regimes de trabalho possíveis, trazendo especificamente o que se entende por Regime de Dedicação Exclusiva:
Art. 14. O Professor da carreira do Magistério Superior será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:
I - dedicação exclusiva, com obrigação de prestar quarenta horas semanais de trabalho em dois turnos diários completos e impedimento do exercício de outra atividade remunerada, pública ou privada;
Vale frisar que o conceito de Regime de Dedicação Exclusiva aplicado ao magistério superior é o mesmo adotado para o professor de carreira do Magistério de 1º e 2º graus, conforme previsão no art. 15, I do referido Decreto.
Assim sendo, o regime de dedicação exclusiva impede o exercício de outra atividade remunerada pública ou privada, segundo este Decreto.
Veja que com base neste Decreto o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão possuía a Nota Técnica nº 83/2014, mediante Parecer/nº 1508-3.17/2013/PPL/CONJUR-MP/CGU/AGU, de 13 de novembro de 2013, que vedava o acúmulo de proventos e de vencimentos caso o professor tenha se aposentado sob o regime de dedicação exclusiva, pois considerava um regime de trabalho mesmo após a aposentadoria e somente quando efetivamente deixasse de receber proventos provenientes da dedicação exclusiva, é que poderia o servidor, em atividade, acumular os respectivos cargos de professor, e, via de conseqüência, se beneficiar, da dupla aposentação.[8]
Inclusive o próprio Tribunal de Contas da União, no que tange ao regime de dedicação exclusiva, já se posicionou e se posiciona até o presente momento no sentido de que seria inadmissível acumular proventos e vencimentos quando um deles se submete a tal regime. Veja-se o acórdão[9]:
PESSOAL. APOSENTADORIA. PROFESSOR ADJUNTO. VANTAGEM DO ART. 192, I, DA LEI 8.112/1990. IRREGULARIDADE NO CÁLCULO DA VANTAGEM APÓS ALTERAÇÕES NA CARREIRA. ACUMULAÇÃO DE DUAS APOSENTADORIAS DE PROFESSOR SOB REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA. INVIABILIDADE. POSSIBILIDADE DE OPÇÃO POR UM DOS BENEFÍCIOS EM REGIME DE DEDICAÇÃO EXCLUSIVA OU DE ACUMULÁ-LOS, DESDE QUE NO REGIME 20 HORAS SEMANAIS. ILEGALIDADE DO ATO. NEGATIVA DE REGISTRO (Acórdão TCU 6620/2013, TCU, 2ª Câmara, 14/11/2013).
Ocorre que o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão reviu o seu posicionamento e trouxe novo regramento para o assunto. Segundo a nova Nota Técnica nº 12968-MP no Parecer nº 01119/2016/LFL/CJJRH/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho de Aprovação n. 2792/2016/CONJUR-MP/CGU/AGU de 06 de setembro de 2016 é possível a acumulação de remuneração com proventos decorrentes de cargos submetidos ao regime de Dedicação Exclusiva, tendo em vista que quando o servidor que se submete a este Regime se aposenta, ou seja, passa à inatividade, não há dedicação de regime de trabalho, pois recebe apenas parcela dos proventos, logo não se submete a uma carga horária específica e não há incompatibilidade, em uma aferição concreta, de que possa exercer outro cargo público sob o regime de Dedicação Exclusiva. Diz o Parecer que se passa a adotar o seguinte entendimento, em relação à acumulação de proventos de Professor submetido ao regime de Dedicação Exclusiva, enquanto na ativa:
I – a dedicação exclusiva deixa de ser um regime de trabalho a partir da aposentadoria do servidor, inexistindo, assim, a incidência do requisito de compatibilidade de horários após a aposentação;
II – é possível a acumulação de proventos de aposentadoria decorrentes de um cargo de professor em regime de dedicação exclusiva com a remuneração: a) de outro cargo público efetivo, desde que observado o art. 37 da Constituição Federal de 1988; b) de outro cargo efetivo de professor em qualquer regime laboral, inclusive de dedicação exclusiva; c) de cargo técnico ou científico; d) de cargos eletivos; e) de cargos comissionados declarados em lei de livre nomeação e exoneração; f) com a remuneração por exercício de função em entidade privada, entendida como a atividade profissional desempenhada fora da Administração Pública, direta ou indireta, da União, dos Estados, do Distrito Federal e do Município; g) decorrente de contrato por tempo determinado, na função de professor substituto das instituições federais de ensino, na forma do art. 6º, § 1º, inciso I, da Lei nº 8.745/93, caso de acumulação que se fundamenta, também, no art. 37, inciso XVI, alínea "a", e § 10, da Constituição Federal.
III – é possível a percepção de dupla aposentadoria decorrente de cargo em regime de dedicação exclusiva, quando: a) o exercício dos cargos tenham ocorrido em períodos distintos e tenham sido observados, em atividade, a vedação do exercício de atividade remunerada paralela e o requisito da compatibilidade de horários. (itens 35 e 36 do Parecer).
Neste sentido, é possível verificar que a referida Nota Técnica que foi disponibilizada em 15 de setembro de 2016 está em dissonância com o entendimento do Supremo Tribunal Federal em todos os seus aspectos, seja sob a análise da compatibilidade de horários, seja pelo Regime de Dedicação Exclusiva. O Parecer da Advocacia Geral da União emitido pela CONJUR/MP deu interpretação extensiva ao Parecer nº AC-54/2006 no que tange à situação de acumulação de proventos com vencimentos ou de proventos com proventos, ambos sendo decorrentes de cargos de professor que se submetem ao regime de Dedicação Exclusiva.
Vale fazer ressalva deste Parecer no que tange à possibilidade acumulação apenas no que tange ao item II, g, da referida Nota Técnica do Ministério do Planejamento, que é o que permite que o professor receba parcela dos proventos do regime de Dedicação Exclusiva caso exerça função de professor substituto decorrente de contrato determinado, tendo em vista que segundo os Tribunais Superiores, especificamente o Superior Tribunal de Justiça há argumento de que por não se tratar de cargo público efetivo não entraria na vedação da acumulabilidade, podendo, portanto, tal possibilidade de acumulação. O Superior Tribunal de Justiça confirmou esta posição em sede de REsp 1.298.503-DF, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 07/04/2015 (Informativo 559).[10]
3.CONCLUSÃO
Diante do exposto, resta saber se a recente Nota Técnica nº 12968/2016/MP baseada no Parecer n. 1119/2016/LFL/CGJRH/CONJUR-MP/CGU/AGU terá sustentáculo no atual ordenamento jurídico diante da posição conservacionista do Supremo Tribunal Federal e do Tribunal de Contas da União, órgãos estes que possuem posições completamente opostas diante do parecer exarado pela Advocacia Geral da União. O entendimento da Advocacia Geral da União é inovador e visa exaurir todo o tema da acumulabilidade de cargos de professor, tanto no aspecto da compatibilidade de horários, quanto no regime de dedicação exclusiva, de modo que foi devidamente fundamento, tanto no art. 37 da Carta Magna, quanto na Lei 8.112/90 que rege os servidores públicos federais, podendo, inclusive trazer uma possível mudança de entendimento no âmbito do Tribunal de Contas da União e do Supremo Tribunal Federal em análises posteriores acerca do tema.
[1] BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Texto constitucional promulgado em 05 de Outubro de 1988. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm> Acesso em: 17 de outubro de 2016.
[2] Lei. 8.112, de 11 de Dezembro de 1990. Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm> Acesso em: 17 de outubro de 2016.
[3] Advocacia Geral da União. Parecer. <http://www.agu.gov.br/atos/detalhe/8324> Acesso em: 17 de outubro de 2016.
[4] Advocacia Geral da União. Parecer<http://www.agu.gov.br/atos/detalhe/8458> Acesso em: 17 de outubro de 2016.
[5] Advocacia Geral da União. Parecer.<http://www.agu.gov.br/atos/detalhe/8458> Acesso em: 18 de outubro de 2016.
[6](Processo TC nº 000341/2004-2, Acórdão nº 155/2005, TCU, 1ª Câmara, rel. Min. Guilherme Palmeira). <http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:zyT1IqJN3-EJ:sinpesq.mpa.gov.br/preps_cms/download/legislacao_preps/2006-10-23-IN22.pdf+&cd=5&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br> Acesso em 18 de outubro de 2016.
[7]Decreto nº 94664, de 23 de Julho de 1987. Aprova o Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos de que trata a Lei nº 7596, de 10 de abril de 1987. <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/antigos/D94664.htm> Acesso em: 18 de outubro de 2016.
[8] Conlegis. Nota Técnica 83/2014 do Ministério do Planejamento. <https://conlegis.planejamento.gov.br/conlegis/legislacao/atoNormativoDetalhesPub.htm?id=9944&tipoUrl=link> Acesso em: 19 de outubro de 2016.
[9] Tribunal de Contas da União. Acórdãos. <http://www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:tribunal.contas.uniao;camara.2:acordao:2013-11-14;6620> Acesso em: 19 de outubro de 2016.
[10] Superior Tribunal de Justiça. Informativo 559. <https://ww2.stj.jus.br/jurisprudencia/externo/informativo/> Acesso em: 19 de outubro de 2016.
