IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO COMO INSTRUMENTO DA GARANTIA DO PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Antônia Maria da Silva¹
RESUMO: O IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) progressivo no tempo é um instrumento que o Estado pode utilizar para atingir a função social da propriedade territorial urbana. Consiste na progressividade nas alíquotas do imposto, onerando a manutenção de propriedade em desacordo com as diretrizes do Plano Diretor Municipal. É instrumento de gestão como meio a onerar a manutenção de propriedades urbanas, não edificadas ou não afetadas à função social. O artigo aborda o IPTU progressivo no tempo, sua extrafiscalidade, e como pode ser utilizado como instrumento de gestão pelo gestor municipal, como meio de forçar o contribuinte a cumprir o princípio da função social da propriedade, nos moldes das políticas públicas implementadas na municipalidade, e permitir que ocorra o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garanta o bem-estar de seus habitantes.
PALAVRAS-CHAVE: IPTU Progressivo no Tempo; Função Social da Propriedade;
ABSTRACT: The progressive urban property tax (IPTU) is an instrument that the State can use to achieve the social function of urban territorial property. It consists of the progressivity in the tax rates, burdening the maintenance of property in disagreement with the guidelines of the Municipal Master Plan. It is an instrument of management as a means to burden the maintenance of urban properties, not built or unaffected to the social function. The article discusses the progressive IPTU over time, its extrafiscality, and how it can be used as a management tool by the municipal manager, as a means of forcing the taxpayer to comply with the Principle of the Social Function of Property, according to the public policy implemented in the municipality, And allow the full development of the city's social functions to take place and guarantee the well-being of its inhabitants.
KEY WORDS: Progressive IPTU in Time; Social Function of Property;
1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS NA FORMATAÇÃO CONSTITUCIONAL DO IPTU
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU é um tributo que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, cuja competência tributária foi atribuída ao Distrito Federal, por força do art. 147 do texto constitucional, e aos Municípios, na dicção do art. 156:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
O IPTU é um tributo não vinculado, ou seja, independe de qualquer atividade estatal em relação ao contribuinte, nominalmente chamado de imposto, tendo em vista que o artigo 16 do Código Tributário Nacional-CTN, Lei 5.172, de 18 de outubro d 1966, conceitua essa espécie de tributo como sendo:
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independentemente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
Como a Carta Magna delega competência tributária aos entes federativos e tendo em vista que todo tributo só pode nascer de lei, em atenção ao princípio da legalidade tributária estrita, previsto no inciso I, do artigo 150, da Constituição Federal Brasileira, a lei de criação do IPTU será da competência do ente federativo expressamente autorizada na Carta Magna.
Assim, cabe ao Município e ao Distrito Federal a edição de Lei Ordinária instituindo o tributo supracitado, exceto na criação de territórios federais que não estejam divididos em Municípios, cuja competência foi dada à União para editar a lei ordinária para a instituição de tributo pertencente ao ente municipal, conforme previsto no art. 147 da Constituição Federal.
Atendendo ao mando constitucional previsto no art. 146, inciso III, alínea “a”, o Código Tributário Nacional define o fato gerador, a base de cálculo e o contribuinte, nos artigos 32 a 34:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.
Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.
Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.
Ao tratar da política urbana no artigo 182, assim dispõe a Constituição:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
...
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
...
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
Por sua vez, a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como o Estatuto das Cidades, regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, ao estabelecer as diretrizes gerais para as políticas urbanas, determinou como será o tratamento do caráter progressivo do IPTU nos casos de descumprimento do Plano Diretor:
Art. 7º. Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no parágrafo 5º desta Lei, o Município procederá aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU – progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1º - O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do artigo 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2º - Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no artigo 8º.
§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativa à tributação progressiva de que trata este artigo.
Art. 8º. Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
§ 1º - Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.
§ 2º - O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2º do artigo 5º desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. § 3º os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
§ 4º - O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
§ 5º - O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.
§ 6º - Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5º as mesmas obrigações de parcelamento, edificações ou utilização previstas no artigo 5º desta Lei.
O IPTU, como todos os tributos, se sujeita às limitações do poder de tributar, notadamente o da legalidade, da anterioridade, do não confisco, da igualdade e da capacidade contributiva previstos no Sistema Tributário Nacional.
Para compreender a progressividade do IPTU, denota-se a sua subsunção ao princípio da igualdade ou isonomia tributária, o qual encontra guarida no art. 5º da Constituição Federal “Todos são iguais perante a lei, (...)”, e especificamente para a tributação, no artigo 150, II da CF:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
...
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por ele exercida.
O Princípio da Isonomia tem como subprincípio a Capacidade Contributiva, disposto no artigo 145, § 1º da CF, in verbis:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Afirma Sabbag (2008) que essa capacidade contributiva se expressa através de três meios de exteriorização ou concretização: progressividade, proporcionalidade e seletividade. Destas, a progressividade está diretamente relacionada ao objeto de discussão desse trabalho, o IPTU Progressivo no Tempo.
O autor supracitado conceitua a progressividade como sendo a técnica de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a base de cálculo do gravame. Desta forma, na progressividade pode haver aplicação de alíquota maior, proporcionalmente à majoração da base de cálculo. Conforme o autor, pode ser dividir a progressividade em fiscal e extrafiscal. (2008, p. 39).
2 PROGRESSIVIDADE FISCAL E EXTRAFISCAL DO IPTU NO CUMPRIMENTO DA GARANTIA DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Majoritariamente, os tributaristas classificam a progressividade tributária em fiscal e extrafiscal.
A fiscalidade tributária consiste no caráter puramente arrecadatório de receitas públicas derivadas para os cofres estatais.
A extrafiscalidade, no conceito de Geraldo Ataliba consiste no tributo ser um instrumento tributário utilizado para a obtenção de finalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras ou inibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realização de outros valores constitucionalmente consagrados. (1991, p. 75).
A progressividade fiscal tem o intuito meramente arrecadatório, com o objetivo de aumentar os recursos financeiros para o Estado. Está diretamente ligada à capacidade econômica do contribuinte.
Já a progressividade extrafiscal tem como finalidade a regulação de condutas do contribuinte, ora estimulando, ora desestimulando comportamentos que contrariem os valores constitucionais e políticas públicas adotadas pelo Estado. (MAINENTI, 2015, p. 2).
A Emenda Constitucional 29/2000 confere ao IPTU uma progressividade fiscal, conforme disposto no art. 156, §1º, I e II, CF, que dá um caráter progressivo a este imposto, em razão do valor do imóvel, e permite a instituição de alíquotas diferenciadas em razão da localização e uso do imóvel.
Assim, a progressividade nas alíquotas do imposto, propiciou aos municípios um papel importante na gestão das políticas de desenvolvimento urbano, pois tem um papel primordial na execução de medidas que protegeriam a função social da propriedade urbana.
Quando se trata de IPTU e sua progressividade, pode-se definir que o caráter fiscal é definido pelo valor venal do imóvel.
Por outro lado, a progressividade no tempo do IPTU, refere-se à sua extrafiscalidade, pois pode ser considerada uma punição imposta pela gestão pública ao contribuinte que, sendo proprietário do imóvel urbano, não o adequa às diretrizes do plano diretor.
Apesar da fiscalidade do IPTU, o seu caráter extrafiscal lhe dá contorno de instrumento de gestão pública, no intuito de tornar insustentável a manutenção de solo urbano não edificado, não utilizado ou subutilizado, dentro do plano diretor do município, conforme previsto no art. 182, § 4º, CF e na Lei 10.257/2001, de diretrizes gerais da política urbana.
Na progressividade temporal do IPTU, a alíquota é majorada à medida que a base de cálculo aumenta, sendo instrumento estatal para garantir o cumprimento do Princípio da Função Social da Propriedade, induzindo o contribuinte a tomar determinadas posturas para surgir a propriedade funcionalizada.
Segundo Sabbag (2008), a Carta Magna sempre admitiu ao IPTU a progressividade no tempo com fins extrafiscais:
Historicamente, à luz dos artigos 156, §1º e 182, § 4º, ambos da CF, sempre se admitiu ao IPTU a progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de pressão ao proprietário do bem imóvel que, devendo dá ao bem o adequado aproveitamento da propriedade, matem-se recalcitrante à necessária função social do imóvel.
É notório o desafio no fomento de políticas públicas urbanas de preservação do meio ambiente urbano e de melhores adequações dos espaços físicos para melhoria da qualidade de vida da população.
A Constituição Federal, ao tratar da política urbana no Título VII - Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo II – Da Política Urbana, traçou alicerces voltados à função social da cidade, atribuindo à regulamentação infraconstitucional da matéria em defesa do papel social que a propriedade urbana deve cumprir.
Tal desiderato foi cumprido com a edição do Estatuto das Cidades, instrumento que visa adequar, dentre outras coisas, a propriedade territorial urbana à função social fixada pelo Plano Diretor, cabendo aos Municípios a concretização dessas diretrizes através da edição de leis específicas e da execução destas no cotidiano munícipe.
Portanto, a formatação constitucional do IPTU atende aos pressupostos fundantes do direito e garantia fundamental de propriedade funcionalizada, de acordo com a Constituição:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
...
XXII - é garantido o direito de propriedade;
XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
...
III – função social da propriedade.
Na previsão constitucional, a função social da propriedade integra o rol pétreo dos direitos fundamentais, disposto no art. 5º, XXIII, da CF, permitindo a instrumentalização e ordenação adequada da cidade e viabilizando a intervenção direta e legal do Estado na propriedade privada, conhecida como supremacia do interesse público sobre o particular.
Desse modo, o princípio da função social da propriedade permite ao gestor público utilizar de institutos de intervenção sobre a propriedade privada, como o parcelamento, a utilização e edificação compulsórios, como também, agravar a tributação sobre a propriedade, de modo a direcionar o comportamento desejável do proprietário do solo urbano, para fins de atingir os objetivos traçados no plano diretor da cidade.
Não obstante, a função social da propriedade urbana não pode ser limitada apenas à conformidade de uma postura do possuidor de bem imóvel com o Plano Diretor Municipal, indo além de uma ação compulsória ao proprietário em relação à propriedade.
3 IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
A Constituição de 1988 prevê a aplicação da progressividade do IPTU sempre que possível, de acordo com o art. 145, §1º, respeitando ao princípio da capacidade contributiva, visando dá eficácia ao Princípio da Função Social da Propriedade, conforme regência expressa dos artigos 156, §1º e 182, §4º.
Com base nos artigos supracitados, percebe-se que a progressividade do IPTU pode ser uma simples adoção de alíquotas variáveis, vinculadas à base de cálculo, como também pode ser adotada em seu caráter temporal, na utilização de alíquotas crescentes no decorrer de determinado período de tempo, conforme disposto os dispositivos expressos em lei municipal.
O Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001, em seu artigo 7º, regulamenta essa progressividade do IPTU, atribuindo ao ente municipal a tarefa de aumentar, de forma progressiva, o valor da alíquota do imposto em um imóvel, cujo seu proprietário não o esteja utilizando acordo com as diretrizes do Plano Diretor.
Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º.§
§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Com essa medida, o Estado torna onerosa a manutenção de propriedades inúteis nos espaços urbanos. Consiste tal exigência em uma forma eficaz de se combater a especulação imobiliária, permitindo que haja uma ocupação racional e coordenada das áreas urbanas que já contam com infraestrutura. O que diminui a ocupação de regiões mais periféricas do perímetro urbano, que geralmente formam um processo de favelização urbana, por não contar com toda a estrutura básica e atuação estatal.
A lei específica do município que tratar do Plano Diretor determinará quais as áreas do perímetro urbano ou de expansão urbana que estarão sujeitas à implantação do IPTU progressivo no tempo.
O Plano Diretor também instituirá os critérios que definam, no que consiste a não utilização ou subutilização da propriedade, consoante o art. 5º do Estatuto das Cidades, de modo a se identificar que imóveis não estão cumprindo com sua função social e iniciar a intervenção da gestão pública municipal na cobrança de edificações ou parcelamentos compulsórios.
Portanto, por meio da regulamentação propiciada pela Lei 10.257/2001, em cumprimento a comando do texto constitucional, a lei municipal impõe ao IPTU um papel relevante na materialização das políticas de gestão urbana, fazendo com que a propriedade privada se adeque a atender os interesses da coletividade, garantindo-se o cumprimento da garantia da função social da propriedade urbana.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU é um imposto que recai sobre a propriedade predial e territorial urbana, cuja competência tributária foi atribuída ao Distrito Federal, por força do art. 147 do texto constitucional, e aos Municípios, na dicção do art. 156 da CF.
Como todos os tributos, o IPTU se sujeita às limitações do poder de tributar, notadamente o da legalidade, da anterioridade, do não confisco, da igualdade e da capacidade contributiva previstos no Sistema Tributário Nacional.
Contudo, na previsão constitucional, o IPTU foi alçado à condição de instrumento de gestão para fins de garantir o cumprimento da função social da propriedade, como meio de permitir a instrumentalização e ordenação adequada da cidade e viabilizar a intervenção direta e legal do Estado na propriedade privada, conhecida como supremacia do interesse público sobre o particular.
Para tanto, deu ao IPTU caráter fiscal e extrafiscal.
A extrafiscalidade é revelada pelo IPTU progressivo no tempo, tendo em vista que quando adotado pelos entes municipais em seu caráter extrafiscal, pode contribuir na gestão de políticas de desenvolvimento urbano, conforme estabelecido em nossa Carta Magna, quando no caput de seu artigo 182, atribui a essas políticas ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Desse modo, a extrafiscalidade assegura a supremacia dos interesses da coletividade, pois ao proteger a função social da propriedade em detrimento da propriedade individual, possibilita ao gestor municipal adequar a política urbana aos objetivos consignados no plano diretor da municipalidade.
Assim, o ordenamento jurídico pátrio dotou o município, por meio do IPTU progressivo no tempo, de ferramenta normativa capaz de promover e proteger a utilização dos espaços urbanos para fins de garantir o cumprimento do princípio da função social da propriedade.
Isso porque o poder estatal tem um papel imperativo no desenvolvimento de políticas que determinem a utilização adequada dos bens imóveis em proveito dos interesses da sociedade como um todo, sendo o IPTU em sua forma progressiva no tempo, um desses meios de concretização.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
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PETRUCCI, Jivago. A função social da propriedade como princípio jurídico. Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 229, 22 fev. 2004. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/4868>. Acesso em: 1 dez. 2016.
SABBAG, Eduardo de Moraes. Direito tributário. 9ª ed. Premier Máxima. São Paulo. 2008.
