- Introdução
A escola do serviço público considera o Direito Administrativo simplesmente como o ramo que tem por objeto exclusivamente a disciplinados serviços públicos.
A censura a este critério de conceituação se impõe espontaneamente, uma vez que o regime jurídico-administrativo compreende outros institutos que não apenas o serviço público, tais como desapropriação, licitação, poder de polícia, fomento etc. Segundo o critério do Poder Executivo, o Direito Administrativo seria o ramo do Direito que rege as atividades do Poder Executivo, o que absolutamente também não corresponde à verdade.
As atividades administrativas executadas no âmbito dos demais Poderes submetem-se ao regime de Direito Administrativo, como, por exemplo, sucede com as licitações promovidas por órgão do Poder Judiciário ou do Poder Legislativo.
O processo administrativo tem sua fonte no Direito Administrativo, o qual possui princípios norteadores e que compõem a sua essência, assim como o princípio do contraditório é fundamental constitucionalmente
Quando se fala em processo administrativo disciplinar, está se reportando ao Direito Administrativo, e tal como esse, é dotado de princípios constitutivos.
A designação processo administrativo é geral, compreendendo no seu conteúdo todos os procedimentos que se destinam a embasar a concretização do ato administrativo, ao
passo que a denominação processo disciplinar alude aos atos procedimentais que são realizados com o propósito de propiciar a lavratura do ato disciplinar.
- PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
O processo administrativo disciplinar constitui-se em processo administrativo stricto sensu, espécie do gênero referido, que tem como objetivo propiciar à Administração a apuração de fatos tidos como supostamente ilícitos praticados pelo servidor público, bem como, sendo constatada a falta disciplinar, aplicar a sanção pertinente, tudo se valendo de atos administrativos.
Não obstante, também tem como finalidade constituir fase em que o servidor acusado possa exercer o contraditório e a ampla defesa, refutando as alegações da Administração Pública, propiciando, destarte, “paridade de armas”. [1]
“O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido”. [2]
Pode receber várias denominações, como, processo administrativo, inquérito administrativo, procedimento administrativo. Neste trabalho, será nominado de processo administrativo disciplinar ou simplesmente processo disciplinar, por ser mais apropriado e específico.
Conforme analisado quando do trato das diversas espécies de sindicância administrativa, o processo disciplinar poder ser iniciado de forma autônoma ou com informações trazidas de uma sindicância prévia (conhecida em doutrina como sindicância conectiva), que, após constatar (i) a suposta autoria e ou materialidade ilícita ou (ii) que a sanção a ser aplicada ao servidor faltoso é de suspensão superior a trinta dias, proporciona a apuração em contraditório, o processo disciplinar. Nestes dois últimos casos há sindicância prévia a subsidiar a instauração de processo disciplinar. [3]
Por outro lado, se conhecida a autoria e a materialidade, a Administração pode, desde o início da apuração (sem embargo da possibilidade de levar a efeito procedimento contraditorial em sede de sindicância, nos casos previstos em lei ou ato administrativo normativo), instaurar o processo autônomo, que, nesse caso, dará azo às distintas fases aptas ao atendimento do princípio da eficiência da Administração e ao atendimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados aos acusados. [4]
Todas essas fases do processo disciplinar estão definidas nos ordenamentos jurídicos a que se sujeita o servidor acusado, e, de praxe, classificam-se em instauração, instrução, defesa, relatório e julgamento.
Com efeito, a Lei 8.112/90 preceitua em seu art. 151, I, II e III, in verbis: “Art. 151. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases: I – instauração, com a publicação do ato que constituir a comissão; II – inquérito administrativo, que compreende a instrução, defesa e relatório; III – julgamento”. [5]
Tomando como exemplo o dispositivo de lei acima transcrito, tem-se que a primeira fase do processo é a instauração, que ocorre com a publicação do ato que constitui o colegiado disciplinar, no caso, para persecução processual, uma comissão de processo administrativo disciplinar.
Confeccionado o ato de constituição do colegiado (de praxe uma portaria da autoridade administrativa competente), este é encaminhado ao serviço ou setor de comunicação social do órgão ou ente, onde será publicado em boletim de serviço ou aditamento semanal, veiculado em folhetins e também pelo sistema de rede de computadores (internet), acessível aos servidores do órgão ou ente público, constituindo-se em ato de efeitos jurídicos internos na Administração.
Com essa publicação, mesmo virtual, em internet –, rede de computadores interna do órgão, o colegiado é constituído e, automaticamente, forma-se uma relação jurídica de direito processual entre a Administração Pública e o servidor acusado. [6]
Com efeito, sujeitam-se ambos ao sistema jurídico regente, trazendo implicações processuais diversas para as partes, com deveres, ônus e faculdades.
A segunda fase é a do inquérito administrativo que se subdivide em fase instrutória, fase de defesa e fase de relatório. A primeira, propicia à Administração a coleta de provas com vista ao atendimento do princípio da verdade real, ouvindo testemunha da própria administração e também do acusado, bem como realizando exames técnico-periciais e interrogatório do servidor, facultando-lhe a produção, com esse ato, de defesa pessoal.
A instrução finda com o ato de indiciamento do servidor acusado, onde, fundamentadamente, o Colegiado constituído declina os móveis de fato e de direito e o embasaram para a conclusão de indiciamento ou não, do servidor. Neste ato, declinam-se os tipos disciplinares em que entendem estar incurso o servidor. É ato necessariamente motivado, sob pena de nulidade por cerceamento de defesa. [7]
A segunda, fase denominada de defesa, é iniciada, após o indiciamento do acusado, com a citação deste para que apresente defesa técnica, geralmente no prazo de dez dias. Note-se que a defesa pessoa aloca-se fora da fase de defesa, constituindo ato a ser realizado na instrução, como precedente do ato de indiciamento. Recebida a defesa, tempestiva ou não, inicia-se a fase de relatório, onde a comissão processante analisará as fases anteriores, contrapondo de forma detalhada os fundamentos do ato de indiciamento com a defesa técnica. [8]
Mister ressaltar que o ato de indiciamento já deve ser um resumo detalhado e fundamentado das conclusões das análises dos depoimentos das testemunhas, dos exames periciais e da defesa pessoal do acusado e que, na fase de relatório basta a análise do ato de indiciamento à luz da defesa técnica produzida, fazendo-se as remissões analíticas às etapas anteriores, acaso necessário.
No relatório, deve o colegiado fundamentar a constatação ou não, dos fatos imputados ao servidor, indicando os artigos que entendem infringidos, as sanções a eles vinculadas e as agravantes e atenuantes apuradas. Não deve como fazer essa dosagem, mas, apenas, apontar a existência dessas circunstâncias e deixar a critério da autoridade julgadora a sua aplicação sobre a sanção, quando possível.
Normalmente, nos diplomas disciplinares na esfera federal, o prazo para a conclusão das fases acima mencionadas, com a apresentação do relatório final do colegiado disciplinar, é de sessenta dias, prorrogáveis por igual período, ou seja, cento e vinte dias, para que se opere a apuração disciplinar.
É interessante ressaltar que o relatório nem sempre é conclusivo, sugerindo, em determinados casos de maior complexidade a nova designação do colegiado ou nomeação de nova comissão, para continuidade dos trabalhos. Isso pode ocorrer, por exemplo, em casos em que, pelo número de acusados e de diligências a serem efetivadas, torna-se impossível o término dos trabalhos no prazo estipulado ou quando há de se aguardar perícia que dependa de tempo superior ao estipulado pela lei, para sua conclusão.
Não obstante, a interrupção do prazo prescricional ocorre somente uma vez e com a publicação do ato de instauração do processo ou da sindicância contraditorial. [9]
O ato de julgamento constitui a última fase do processo e é a em que a autoridade julgadora, externa ao colegiado e geralmente, mas não sempre, quem confeccionou o ato de instauração, profere decisão acercada responsabilidade ou não, do servidor acuado, valendo-se dos atos praticados no processo e eventual sindicância apensada.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O princípio do devido processo legal substantivo, como acima aventado, constitui-se em cláusula geral de abertura do Texto Maior, permitindo a interpretação construtiva de seus preceitos, a ponto de, por sua força normativa, determinar a aplicação de garantias de direito material aos diversos ramos do Direito, inclusive com as transposições necessárias de institutos de direito público e privado, constituindo um Estado da Legalidade Razoável.
O processo administrativo disciplinar representou, na evolução do Direito Público Brasileiro, o resgate, ao menos que gradual, da ideia, cediça entre os doutrinadores do Império, de que o processo administrativo deve funcionar como garantia que reduz o arbítrio da autoridade.
A natureza jurídica de o processo disciplinar varia de acordo com o sistema de repressão disciplinar adotado por cada país. Neste país, a repressão disciplinar é de cunho semijurisdicionalizado, sendo que as punições leves são aplicadas pela autoridade hierárquica e as reprimendas mais graves carecem de processo que corre diante do Conselho de Disciplina.
Concluída em julgamento, ato de motivação de aplicação da sanção ou de absolvição, a responsabilidade do servidor, deve a autoridade administrativa confeccionar e fazer publicar, pelas mesmas vias do ato de instauração, uma portaria punitiva, que pode aplicar, conforme o regime jurídico a que estiver sujeito o servidor, uma sanção de advertência, de repreensão, de suspensão de um a cento e oitenta dias, sem percepção de subsídios ou vencimentos, de demissão, de cassação da aposentadoria e de cassação da disponibilidade.
REFERÊNCIAS
DEZAN, Sandro Lucio. Ilícito Administrativo Disciplinar - Da Atipicidade ao Devido Processo Legal Substantivo. Curitiba: Juruá, 2014.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. 3 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MORAES, Isaias Fonseca. Manual de Direito Administrativo - Teoria e Prática - Incluindo Questões de Concursos - Prefácio do Ministro José Augusto Delgado. 3 ed. Curitiba: Juruá, 2014.
Constituição Federal de 1988.
Lei 8.112/90.
