A funcionalidade da operação carro-pipa no período de abril de 2016 a março de 2017 à luz do princípio da eficiência.

5 MODALIDADE DE CONTRATAÇÃO DA OPERAÇÃO CARRO PIPA

Como se discute contratação pública em busca da proposta mais vantajosa para Administração, no entendimento de Justen Filho (2016) a melhor proposta nem sempre é a de menor valor. Presume-se haver concorrência, se o objeto for comum no mercado em virtude da natureza do bem ou serviço, sendo necessário licitar. Todavia existe uma divergência no entendimento entre as Consultorias Jurídicas da União - CJU, de acordo com o parecer jurídico nº 019/2012/DECOR/CGU/AGU, as CJU/AL, CJU/BA, CJU/CE, CJU/PB, CJU/RN e CJU/SE entendem que a contratação deve ser antecedida por procedimento licitatório, nos termos da lei nº 10.520 de 17 de julho de 2002 a qual institui o pregão e do decreto nº 5.450 de 31 de maio de 2005 que regulamenta o pregão na forma eletrônica. Em entendimento contrário, a CJU/PE argumenta que há, na espécie, inviabilidade de competição, a acarretar inexigibilidade de licitação por meio do credenciamento.

Jacoby Fernandes (2011) conceitua pregão como um procedimento para prestação de um serviço comum no mercado e uma das características de maior relevância para o bojo do trabalho em estudo é a inversão das fases de julgamento da habilitação e da proposta, ou seja, no pregão exige-se a documentação somente do vencedor agilizando o processo e sendo mais eficiente.

Jacoby Fernandes (2011, p. 478) reforça a importância do pregão eletrônico.

O Decreto nº 5.450, de 31 de maio de 2005, apresentou as seguintes principais inovações a partir de 1º de junho do mesmo ano:

a) tornou obrigatório, para bens e serviços comuns, o pregão;

b) a forma preferencial passou a ser eletrônica;

c) não vedou o uso da forma eletrônica para serviços de engenharia comum; [...]

Pode-se dizer que nessa situação, restou evidente a necessidade de licitar, por ser um serviço comum. E por se tratar deste serviço, torna-se obrigatório a modalidade pregão, preferencialmente, eletrônico. O mais preocupante, é constatar que o credenciamento por inexigibilidade é menos célere e com disfunções burocráticas, haja vista as formalidades exageradas nos procedimentos, enquanto que no pregão é mais eficiente devido a inversão da fase de habilitação. Conforme citado acima, o autor ressalta que as inovações vieram para tornar o procedimento mais célere, eficiente e com resultados efetivos.

A contratação da Operação Carro-Pipa por inexigibilidade na forma credenciamento exige a inviabilidade de competição entre os prestadores de serviço e que em cada trimestre seja feito novos contratos com remessa dos autos à CJU e posteriormente à autoridade ratificadora. Diante disso, como a inexigibilidade vale por um ano, serão necessários 4 contratos e 4 remessas para CJU, além de convocar os pipeiros para credenciamentos e sorteios das rotas, como o agendamento com prazos para habilitação de todos os concorrentes, portanto deixando o procedimento mais duradouro. Já no pregão é mais célere, conforme Bortoleto (2013, p. 431):

O pregão é a modalidade de licitação usada para a aquisição de bens e serviços comuns [...] o que são bens e serviços comuns?

São aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado [...]

São aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado [...]

Como foi verificado, a maior parte das CJU entendem a aplicabilidade da modalidade pregão. Trata-se inegavelmente da decisão mais adequada na medida em que não haveria obstáculo algum, ao contrário do que foi alegado pela CJU/PE. Seria um erro, porém, atribuir essa característica ao pregão. Além do mais, esta licitação seria dividida por itens dentro dos municípios, ou seja, cada rota dentro do município seria um item, como por exemplo no município de Petrolina-PE existem as localidades A, B, C e D, logo, a união dessas localidades forma um percurso que seria um item, caracterizando a distribuição de água para essas localidades.

A prestação do serviço será remunerada pela quantidade de volume transportado relativo à distância percorrida e o índice multiplicador. Assim, reveste-se de particular importância que se houvesse a necessidade de alteração de localidades, não haveria impedimento algum, pois a lei 8.666/93 autoriza a alteração contratual pela quantidade. Outra alegação, que não justifica a inviabilidade, é o baixo nível de escolaridade das pessoas a serem contratadas, uma vez que os pipeiros terão condições de contratar profissionais com conhecimentos técnicos em pregão.

Sob essa ótima, ganha particular relevância que o parecer supramencionado, decidiu pela inexigibilidade por credenciamento, fundamentado em Jacoby Fernandes (2011), o qual doutrina que acumulando os seguintes requisitos é possível o credenciamento: a) possibilidade de contratação de todos os que satisfaçam às condições exigidas; b) que a definição da demanda por contratado não seja feita pela Administração; c) que o objeto satisfaça à Administração, desde que executado na forma definida no edital; d) que o preço de mercado seja razoavelmente uniforme e que a fixação prévia de valores seja mais vantajosa para a Administração.

Pode-se dizer que Bortoleto ao afirmar que a aquisição de bens e serviços comuns oportuna o pregão, cria a possibilidade e impõe a obrigação de utilizar essa modalidade para o Estado. Nesta conjuntura, conclui-se que a Advocacia Geral da União por meio do parecer supracitado se mostrou a favor do credenciamento com base nos requisitos para o credenciamento. O mais preocupante, contudo, é verificar que um dos requisitos não está sendo atendido, ademais, a proposta mais vantajosa nem sempre é a de menor valor, neste sentido, a tabela que se baseia para pagamento dos pipeiros não é alterada há anos, colaborando para diminuição do serviço, fazendo com que ele seja executado de maneira má remunerada, não compensando os gastos dos pipeiros com compra de peças, pneus, combustíveis e revisões, restando não atendido o quarto requisito para o credenciamento.

Não é demasia alegar que os pipeiros ficam desmotivados pelo fato de ser contratados por três meses e pela insegurança jurídica por não ter a certeza de quando será contratado novamente dentro desse ano. Isso se dá uma vez que a seleção é por sorteio, enquanto que no pregão eletrônico seria um contrato anual. Assim, a execução do serviço será prejudicada à medida que os pipeiros estiverem desestimulados, por exemplo, por não quererem, por vezes, viajar para longas distâncias, isso porque o preço não é o praticável no mercado.

A operação paga somente a ida do manancial ao ponto de abastecimento – PA, sendo desprezível a quilometragem da cidade até o manancial e a volta do PA para cidade. Assim, extrai-se da tabela 1, conforme o exemplo dado, que o caminhão percorre 1.200 km para receber R$ 3.200,00, se um caminhão desenvolve fazendo 3,9 km/l, sabendo que o diesel S-10 tem o preço médio no Brasil de R$ 3,156, consulta realizada no site da Agência Nacional de Petróleo – ANP. Logo, gatará uma média de R$ 971,00 com combustível, sem acrescentar as revisões e demais despesas pessoais.

Desta forma, como não foram atendidos todos os requisitos para o credenciamento relativos à proposta mais vantajosa, resta acertada, como a modalidade mais adequada o pregão eletrônico.

Parece óbvio que a modalidade correta a ser aplicada é o pregão eletrônico em decorrência da facilidade de operação e eficiência, mas não foi bem o que a AGU entendeu. Sob o ponto de vista dela e pelos argumentos já mencionados, foi definido que o credenciamento é o ideal, porém percebe-se que há disfunções burocráticas na execução do serviço pelos pipeiros, e no procedimento, desde o início até o final.

Essas disfunções poderiam ser evitadas se a modalidade pregão eletrônico fosse aplicada, haja vista ser suficiente, apenas, um contrato anual. Todos os pipeiros contratados poderiam escolher a rota e município, com garantia e segurança jurídica, com prazo contratual de 12 meses, sendo desnecessário a montagem e remessa de 4 processos por ano com mais de 2 mil folhas. Por fim, a determinação da melhor modalidade refletirá na economicidade, haja vista que será necessário publicar 4 vezes no Diário Oficial da União e no Jornal de Grande Circulação, sendo que se fosse o pregão seria necessário apenas uma publicação.

6 RESULTADOS E DISCUSSÃO

O presente trabalho tem como objetivo geral abordar o funcionamento da Operação Carro-Pipa dentro da legalidade, demonstrando os gastos mensais por município o qual auxilia na transparência e na eficiência da Administração Pública, contribuindo, desta forma, para o benefício de uma melhor gestão da coisa pública, na contratação dos serviços de coleta, transporte e distribuição de água potável no âmbito do semiárido nordestino. A teoria é que a necessidade de lisura, transparência, eficiência na Administração Pública, voltada para a Operação Carro-Pipa, pode ser resolvida com a aplicação da contratação por meio de um procedimento que garanta a ampla concorrência e participação isonômica nos termos da lei com uma proposta mais vantajosa.

As observações quanto aos resultados serão discutidas à luz do princípio da eficiência, esse princípio foi introduzido no ordenamento jurídico por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, alterando o artigo 37 da CRFB/88. Neste contexto, Bazilli (2003) fez alguns apontamentos quanto a reforma administrativa que introduziu o modelo gerencial o qual possibilita aferir a capacidade e competência dos gestores.

O autor afirma que este princípio é visível quando a atividade da Administração Pública alcança concretamente seus fins lícitos, obedecendo as leis e satisfazendo a sociedade no amparo a seus problemas. Essa emenda legitimou os administrados a participar da gestão dos serviços públicos a fim de fiscalizar, realizar reclamações, assegurar a manutenção dos serviços e avaliar, periodicamente, a qualidade dos serviços segundo o art. 37, § 3º, I da CRFB/88.

Outrossim, Meireles (2003, p. 102) expõe que a eficiência é um dos deveres da Administração Pública.

Impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultado positivo para o serviço público, e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

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O autor deixa claro que há uma preocupação com a prestação efetiva para sociedade, seguindo essa premissa, Di Pietro (2014) traz dois aspectos da eficiência um em relação ao modo de atuação do agente público e o outro no modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública.

A funcionalidade da Operação Carro-Pipa foi apresentada, e se verificou o quanto é complexa, envolvendo diversos órgãos com atribuições bem definidas. O procedimento de inexigibilidade por credenciamento é, atualmente, a forma de contratação mais adequada segundo entendimento da AGU, manifestado por meio de parecer que foi emitido após divergência das CJU em diversos estados.

Por essa razão, comparou-se o procedimento de inexigibilidade com o pregão e verificou-se que o pregão é mais vantajoso, uma vez que necessitará de menos formalidades e procedimentos para que se contrate o objeto desejado. Consequentemente, será mais eficiente e com menos disfunções burocráticas, haja vista que não necessitará de fazer a remessa de quatro processos para CJU, quatro contratos anuais, quatro ratificações e 4 publicações.

Como essa Operação envolve o interesse público, se mostrou oportuno mensurar a satisfação das famílias quanto à coordenação desta operação pelo Exército, bem como a prestação do serviço dos pipeiros. Desta forma, a pesquisa de opinião foi realizada nos 33 municípios envolvidos na operação. Participaram 100 beneficiários, cada pessoa representa uma localidade. Nesta pesquisa contém sete questões, as três primeiras poderiam ser respondidas com sim ou não, as próximas três com MB, B, R ou I, e a última não foi utilizada pelo estudo, as questões foram:

Na tabela 2, 87% responderam sim, logo foi satisfatório o resultado, todavia, no município de Bodocó-PE, a maioria respondeu que não, cogita-se que esse resultado negativo foi devido a problemas mecânicos com os carros-pipas, ou problemas pessoais, ou ter que comparecer ao Batalhão, ou por que não encontrou a localidade, para ter uma resposta mais exata, seria necessário que uma equipe fosse ao local para averiguação.

Já na tabela 3, 98% afirmaram que a água é de boa qualidade, resultado satisfatório, o percentual negativo pode ter sido devido as chuvas que deixaram as águas do Rio São Francisco com aparência de sujas, mas o tratamento é feito com pastilhas de cloro. Na seguinte, tabela 4, 61% responderam que a quantidade de água é suficiente, porém no Município de Exu-PE, das 29 pessoas entrevistadas, 26 responderam que não, a causa desse resultado pode ter sido a desatualização da população, tendo em vista que nos outros municípios estão satisfeitos.

Na tabela 5, o resultado é subjetivo, porém foi satisfatório, uma vez que depende do bom relacionamento entre a pessoa entrevistada e o pipeiro que por vezes não avaliam exatamente o serviço, mas a personalidade do pipeiro; na tabela 6, semelhante a tabela anterior, o julgamento é subjetivo, mas o índice de 88% MB mostra a seriedade dos militares e a credibilidade neles, os quais atuam para buscar a efetividade e eficiência. E, por fim, na tabela 7, 86% julgam muito boa a atuação do Exército Brasileiro na operação de modo que cumpre sua missão institucional que é contribuir para a garantia da lei e da ordem e o bem-estar social.

Os dados contidos na tabela 8 e na tabela 9 referem-se às despesas empenhadas, liquidadas e pagas por mês, detalhadas por município, também contém informações de créditos recebidos. De posse dessas informações, verifica-se o alto nível de comprometimento no emprego dos recursos financeiros, considerando-se que o menor percentual foi 92,91% de utilização dos créditos recebidos, e quanto ao valor total geral dos créditos recebidos foram utilizados 97,63%.

À vista disso, constata-se um alto nível de eficiência quanto a administração financeira e orçamentária. Partindo do princípio que esses municípios, para se inserirem na Operação Carro-Pipa, dependem da declaração de calamidade pública, ou situação de emergência, logo, se destacam, entre eles, como os mais carentes: Araripina-PE, Campo Alegre de Lourdes-BA, Casa Nova-BA, Parnamirim-PE, Pilão Arcado-BA e Santa Maria da Boa Vista-PE, estes municípios apresentam grande número de pessoas sem água potável, a maior concentração estar na zona rural.

No que toca a zona urbana, o município de Campo Alegre de Lourdes-BA recebe água da operação na sede do município. O governo disponibiliza um montante de mais de 4 milhões de reais, por mês, para os municípios mais carentes, o valor é considerável, sendo imprescindível o emprego de uma fiscalização rigorosa, meticulosa e preventiva pelo Exército Brasileiro por meio do controle interno, ou seja, pelos seus órgãos e agentes.

A tabela 10 faz um resumo do que é a Operação Carro-Pipa no âmbito do 72º BIMtz atualmente, são dados que podem ser comparados com a Operação no Brasil, pode-se ver a amplitude e a vasta área de responsabilidade do Batalhão, sendo encarregado pelos estágios da despesa: empenho, liquidação e pagamento de todos os recursos recebidos. Quando solicitado, presta conta aos órgãos de controle interno e externo.

No Brasil são 849 municípios atendidos, 6.798 pipeiros contratados, 78.716 localidades atendidas, 3,9 milhões de pessoas beneficiadas e 778,4 milhões por ano. No 72º BIMtz são 33 municípios atendidos, 844 pipeiros contratados, 8867 localidades atendidas, 375.020 mil pessoas beneficiadas e 106 milhões por ano. Extrai-se destas informações que cerca de 14% dos investimentos dos recursos financeiros são destinados a cargo do 72º BIMtz, percentual relevante quando se compara com os demais Batalhões envolvidos. Ademais, quanto ao volume transportado, percebe-se que em algumas cidades são mais carentes de água que outras, demonstrando a real necessidade de combater a seca com mais efetividade nesses municípios.