Outro assunto de extrema importância analisado pelos órgãos de auditoria é a matéria relacionada ao parcelamento do objeto em licitações autônomas, o que demanda análise acurada da inter-relação das prestações, objeto de contratação.
Tal circunstância poderá gerar restrição da competitividade, ou mesmo ausência de nexo entre as prestações, que, em princípio, salvo fundamentação técnica da indispensabilidade de unidade e sistematização dos objetos, fere a regra da autonomia da licitação.
O art. 2º da Lei nº 8.666/93 elenca, de forma não taxativa, alguns objetos que poderão ser contratados via licitação: obras, serviços, serviços de publicidade, alienações, concessões, permissões, locações, etc.
O art. 14 da mesma lei determina que nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. Ato contínuo, o inciso I do art. 40 determina que o Edital indicará obrigatoriamente o objeto da licitação em descrição sucinta e clara. A descrição sucinta e clara delimita o objeto e
O art. 3º da Lei nº 10.520/00 assenta que a fase preparatória do pregão observará o seguinte: I - a autoridade competente justificará a necessidade de contratação e definirá o objeto do certame, as exigências de habilitação, os critérios de aceitação das propostas, as sanções por inadimplemento e as cláusulas do contrato, inclusive com fixação dos prazos para fornecimento; II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição (...). Consequentemente, a fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras: (...) I - a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação de aviso em diário oficial do respectivo ente federado ou, não existindo, em jornal de circulação local, e facultativamente, por meios eletrônicos e conforme o vulto da licitação, em jornal de grande circulação, nos termos do regulamento de que trata o art. 2º; II - do aviso constarão a definição do objeto da licitação, a indicação do local, dias e horários em que poderá ser lida ou obtida a íntegra do edital; (...).
O Decreto nº 5450/04 – Pregão Eletrônico – corrobora que o Termo de Referência deverá conter a indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização (...) (inciso I do art. 9º).
O § 2º do art. 6º da Instrução Normativa nº 02/08 (serviços continuados ou não) determina que o objeto da contratação será definido de forma expressa no edital de licitação e no contrato, exclusivamente como prestação de serviços, sendo vedada a utilização da contratação de serviços para a contratação de mão de obra, conforme dispõe o art. 37, inciso II, da Constituição da República Federativa do Brasil. Em relação aos objetos corriqueiros alvos da terceirização o art. 7º dispõe que as atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta. § 1º Na contratação das atividades descritas no caput, não se admite a previsão de funções que lhes sejam incompatíveis ou impertinentes. § 2º A Administração poderá contratar, mediante terceirização, as atividades dos cargos extintos ou em extinção, tais como os elencados na Lei nº 9.632/98. § 3º As funções elencadas nas contratações de prestação de serviços deverão observar a nomenclatura estabelecida no Código Brasileiro de Ocupações – CBO, do Ministério do Trabalho e Emprego.
A Instrução nº 05/2017 determina, art. 3º, que o objeto da licitação será definido como prestação de serviços, sendo vedada a caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de obra. Na seção referente aos Estudos Preliminares, § 1º do art. 24, assenta que o documento que materializa os Estudos Preliminares deve conter, quando couber, o seguinte conteúdo: I - necessidade da contratação; II - referência a outros instrumentos de planejamento do órgão ou entidade, se houver; III - requisitos da contratação; IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte; V - levantamento de mercado e justificativa da escolha do tipo de solução a contratar; VI - estimativas de preços ou preços referenciais; VII - descrição da solução como um todo; VIII - justificativas para o parcelamento ou não da solução, quando necessária para individualização do objeto; (...).
Extrai-se que os órgãos e as entidades públicas devem, obrigatoriamente, analisar, de forma detida, a necessidade de se destrinchar o objeto a ser contratado quando se verificar a autonomia de suas partes. A Lei Geral dispõe, inclusive, que as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade (§ 1º do art. 23 da Lei nº 8.666/93).
A definição do objeto é de fundamental importância para a delimitação da prestação, bem como dos direitos e obrigações das partes signatárias. Assim, o agente público competente para a delimitação do objeto da contratação deverá observar de forma pormenorizada as determinações dos Arts. 38, “caput”, 40, I, da Lei nº 8.666/93; art. 3º, II, da Lei nº 10.520/02; art. 8º, I, do Decreto nº 3.555/00 e art. 9º, I, do Decreto nº 5.450/05. Não se pode olvidar que presume-se conhecimentos específicos por parte do agente quando delineia o objeto da contratação.
Nos termos do art. 3º da Lei nº 10.520/02, a fase preparatória do pregão observará o seguinte: (…) II - a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição. Significa que a delimitação deverá ser ideal, precisa, razoável, que não deixe dúvidas quanto à prestação ou aquisição que se pretende. O art. 8º do Decreto nº 3.555/00 possui o mesmo teor.
O Decreto 5.450/05 dispõe, art. 9º, que, na fase preparatória do pregão, na forma eletrônica, será observado o seguinte: I - elaboração de termo de referência pelo órgão requisitante, com indicação do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou sua realização.
Assim, para a identificação precisa do objeto da contratação, deve haver identificação das necessidades da Administração e a delimitação do objeto do contrato. Conforme a lei geral, poderá ser objetos da licitação: bens, serviços, obras, alienações, locações, permissões e concessões.
Dessa forma, na execução de obras e serviços e nas compras de bens, onde haja viabilidade de parcelamento, a cada etapa ou conjunto de etapas da obra, serviço ou compra, corresponderá a licitação distinta, preservada a modalidade pertinente para a execução do objeto em licitação.
Deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de limpeza, copeiragem, garçom, sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática; (Acórdão nº 1214/2013 – Plenário).
O Tribunal de Contas é assente, no sentido e em conformidade com a Lei nº 8.666/1993, ser obrigatório o parcelamento quando o objeto da contratação tiver natureza divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Para esse, parcelamento é a divisão do objeto em partes menores e independentes e cada parte, item, etapa ou parcela deverá, em princípio, representar uma licitação isolada ou em separado.
Súmula 247 do TCU determina que é obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisiçãõ o da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.
Nesse último caso, ainda que haja relação entre os itens e esses façam parte de uma mesma licitação, haverá a necessidade de se adjudicar o objeto por item e não por preço global. A visão é de que são itens distintos que podem ser adjudicados por fornecedores diversos e com especialidades, ainda que, no todo, haja necessidade de integração desses itens para a sistematização e unidade finalística do objeto.
Assim, somente pela inviabilidade técnica e econômica da pulverização que se fundamentará o prejuízo que o parcelamento poderá ocasionar. Logo, se possível a inclusão dos itens por adjudicação integral ou global. Por fim, e conforme o TCU, a regra é de imposição do parcelamento, principalmente quando existir parcela de natureza específica que possa ser executada por empresas com especialidades próprias ou diversas e for viável técnica e economicamente. E, em qualquer caso deverá ser vantajoso para a Administração.
