Inicialmente, é necessário fazer uma abordagem axiológica da norma constitucional, para, por fim, alcançar, com êxito, o objetivo visado, que é a análise referente à possibilidade ou não de usucapião em terras devolutas.
A Constituição, como norma suprema que é, deve sempre prevalecer sobre quaisquer outras espécies normativas. Isso porque, além de ser a Carta Magna considerada, sob o prisma positivo, como decisão política fundamental e decisão concreta de conjunto sobre o modo e forma de existência da unidade política, é, ainda, sob o prisma sociológico, em essência, a soma dos fatores reais do poder, que são a força ativa e eficaz que informam todas as leis e instituições jurídicas da sociedade que regem um país.
Destarte, diante de sua importância, seus dispositivos foram elaborados pelo constituinte originário, quando de sua promulgação em 1988, e devem ser sempre interpretados, no cotidiano, pelo Judiciário, mediante prévio sopesamento de princípios e valores. A justiça, como fim primeiro do direito, precisa emergir, indistintamente, na sociedade nacional.
E, por essa razão social, o legislador de 1988 estabeleceu, no art. 188, caput, da C.F., muito inteligentemente, o preceito que diz: "A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária".
Mas, poder-se-ia perguntar qual a relevância deste mencionado artigo no mundo jurídico. O cerne reside no fato de haver a referida redação abalado, indiretamente, um entendimento pacífico dos tribunais pátrios e da doutrina no tocante à possibilidade de alguns bens públicos serem usucapíveis. O entendimento clássico é trazido pela Súmula 340 da Suprema Corte, verbis:
"Súmula 340. Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião."
Importa ressaltar, ainda, que a própria Lei Fundamental reforça, em duas ocasiões, o entendimento do Pretório Excelso em seus arts. 183, § 3o e 191, parágrafo único, verbis:
"Art. 183. (...)
§3o . Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião."
"Art. 191. (...)
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos pó usucapião."
Sucede que cabe ao jurista analisar as normas recorrendo-se a todos os prismas interpretativos possíveis, essencialmente, o lógico, o teleológico, o sistêmico e o sociológico. Com efeito, sob o vislumbrar desses prismas, não há razões para imaginar que o constituinte originário tenha repetido os retromencionados dispositivos com o fim de dar ênfase à redação. A lógica jurídica deixa claro: a finalidade desejada, tão-somente, resumia-se a fazer ressalva às situações fáticas contempladas no artigo. Por consectário, as mencionadas regras relacionam-se, unicamente, às hipóteses trazidas no caput de ambos os artigos, quais sejam, usucapião pro moradia (art. 183) e usucapião pro labore (Art. 191). Nesse diapasão, há o ponto de vista de Sílvio Rodrigues, que escreve:
"Parece-me, contudo, que as duas regras se referem às hipóteses contempladas no caput de cada um dos dois artigos." (RJ JAN/1999 DOUTRINA)
Realmente, o óbvio está na já posta distinção expressa trazida pelo poema constitucional entre terras públicas e devolutas, sendo as suas destinações compatibilizadas com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária. Distinção essa fundamental, porquanto conduz o intérprete à idéia de criação de uma nova espécie de bens públicos, as terras devolutas, antigamente, inclusa entre os bens públicos dominiais.
Mas o que vêm a ser terras devolutas? São essas os bens imóveis públicos afetados por razão social, ou seja, os adquiridos pelo patrimônio privado em razão de pressupostas vantagens à economia social, como a colonização do solo, o povoamento dos sertões etc. Pertencem, destarte, ao domínio público, não se sujeitando, porém, às regras jurídicas a que estão, normalmente, submetidos os bens públicos.
Por conseguinte, mediante interpretação teleológica, conclui-se que o fim almejado pelo legislador constituinte era o de regularizar a situação de posseiros vivendo sobre terras devolutas, homens que trabalharam a terra para garantir a subsistência, homens que ergueram seus lares, para garantir seu abrigo.
Sucintamente, pois, o instituto de legitimação da posse dá-se com a transferência do domínio de terras devolutas, originariamente pertencentes ao Poder Público, ao particular, visando a atender ao interesse social da exploração econômica de terras. Representa, dessa maneira, forma autônoma de alienar bens públicos, independentemente da autorização concreta de lei específica.
Por fim, que relação há entre as terras devolutas e o usucapião? Bem, sendo tal instituto uma maneira de se adquirir a propriedade, relações diretas surgem com a legitimação de posse para o posseiro, porquanto, em ambas, o possuidor pacífico por período de tempo fixado em lei, poderá pleitear a terra.
Ante o exposto, não obstante um imóvel componha o domínio de uma pessoa de direito público, do ponto de vista de sua destinação ou utilização, poderá ele ser dominial, podendo, pois, ser usucapido.
