Os conceitos de nação, Estado e Administração Pública têm como ponto de encontro o objetivo fundamental de promover o bem de todos.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho se propõe a apresentar, de maneira sintética e concisa, conceitos doutrinários de institutos de grande relevância para a Teoria Geral do Estado, para a Teoria do Direito e para o Direito Administrativo, quais sejam: nação, Estado e Administração Pública.

Inicialmente, através de breve contextualização histórica, que possibilitará a distinção entre os conceitos nação e Estado, serão apresentadas as definições utilizadas por eminentes autores, levando-se em conta os diferentes critérios, fatores e elementos constitutivos utilizados.

Em seguida, à luz de definições doutrinárias e de disposições legais constantes da Constituição da Republica Federativa do Brasil e do Código Civil, serão enumerados os entes políticos que compõem a organização político-administrativa brasileira.

Também serão abordados diversos conceitos de Administração Pública, de acordo com o sentido a ser adotado, bem como a indissociável sujeição ao princípio da legalidade por parte do Estado Democrático de Direito.

Por fim, será apontado o elemento comum aos conceitos de nação, Estado e Administração Pública e a sua relação com um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.


1. DIFERENÇA ENTRE NAÇÃO E ESTADO

Desde a Antiguidade, a humanidade convive com diferentes formas de organização política. Contudo, variadas foram as razões que justificaram a existência dessas ordens políticas e as respectivas nomenclaturas adotadas.

Segundo Paulo Bonavides (2008, pp. 65-66), na Grécia Antiga (polis) e em Roma (civitas e res pública), inegavelmente, estavam presentes elementos identificadores de organização estatal, principalmente no que se refere ao aspecto de “personificação do vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política e de cidadania”.

No período em que o Império Romano expandia ao máximo as suas fronteiras e, posteriormente, com a chegada dos invasores germânicos, as palavras Imperium e Regnum eram usualmente utilizadas para designar Estado, prevalecendo, pois, a ideia de “organização de domínio e poder” (BONAVIDES, 2008, pp. 65-66).

Durante a Idade Média, naturalmente em razão das características do modo de vida baseado na economia feudal, o território representava o critério de maior importância para a delimitação conceitual do Estado, que passou a ser relacionado ao termo Laender (BONAVIDES, 2008, p. 66).

Entretanto, desde o século XVI, o mundo moderno passou a conhecer esta organização pelo vocábulo “Estado”, que continua sendo usado de maneira corrente até os dias contemporâneos, graças à influência de Maquiavel, que o utilizou no Capítulo I da obra O Príncipe (2014, p. 55):

Todos os Estados e todos os governos que tiveram e têm autoridade sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou principados.

Porém, deve-se ter cuidado para não confundir Estado e nação. O conceito de nação liga-se primordialmente ao campo da sociologia e possui uma essência subjetiva, ao passo que o conceito de Estado refere-se a uma realidade jurídica, de essência objetiva.

De acordo com Sahid Maluf (1995, p. 17):

Nação é uma entidade de direito natural e histórico. Conceitua-se como um conjunto homogêneo de pessoas ligadas entre si por vínculos permanentes de sangue, idioma, religião, cultura e ideais.

[...] A Nação é anterior ao Estado. Aliás, pode ser definida como a substância humana do Estado. Como afirmou Clovis Beviláqua, o agrupamento social precedeu aos primeiros rudimentos do Estado, sendo resultante da ação combinada de certos institutos naturais. Pode-se dizer, como Miguel Reale, que a nação “é um Estado em potência”.

A partir dessa definição, podem ser identificados os seguintes elementos formadores de uma nação: 1) fatores naturais - territórios, unidade étnica e idioma comum; 2) fatores históricos - tradições, costumes, religião e leis; 3) fatores psicológicos - aspirações comuns, consciência nacional, etc.

O Estado, por sua vez, pode ser definido de acordo com diversas acepções, por exemplo: filosófica, jurídica, ou sociológica.

Na primeira metade do século XX, Hans Kelsen, ao compor a sua Teoria Geral do Direito e do Estado (1998, pp. 272-273), enfatizou o Estado sob a perspectiva de “ordem jurídica”:

O Estado é aquela ordem da conduta humana que chamamos de ordem jurídica, a ordem à qual se ajustam as ações humanas, a ideia à qual os indivíduos adaptam sua conduta. [...] Existe apenas um conceito jurídico de Estado: o Estado como ordem jurídica, centralizada.

[...] Mas se o Estado é um sistema de normas, então a vontade e a conduta do indivíduo tendem a entrar em conflito com essas normas, e só pode surgir o antagonismo entre o “ser” e o “dever ser” que é um problema fundamental de toda a teoria e prática social.

[...] O Estado é uma sociedade politicamente organizada porque é uma comunidade constituída por uma ordem coercitiva, e essa ordem coercitiva é o Direito.

Entretanto, a definição de Estado preconizada por Georg Jellinek, no início século XX, se mostra mais completa, pois prestigia outros elementos constitutivos através da conceituação do Estado como “a corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando” (BONAVIDES, 2008, p. 70).

Nesse mesmo sentido, situa-se o conceito de Clóvis Beviláqua, para quem o Estado é “um agrupamento humano, estabelecido em determinado território e submetido a um poder soberano que lhe dá unidade orgânica” (MALUF, 1995, p. 21).

Mais além foi Dalmo de Abreu Dallari (2003, p. 118), que aponta o “bem comum”, ou seja, a “finalidade” como mais um elemento constitutivo do Estado. Segundo o autor, para que não percamos de vista os elementos não-jurídicos, o Estado deve ser definido como:

[...] a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõe o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania, que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.

Para simplificar a diferença central entre os conceitos de nação e Estado, mostra-se de grande valia o pensamento de Sahid Maluf (1995, p. 22):

[...] considerando que só a nação é de direito natural, enquanto o estado é criação da vontade humana, e levando em conta que o Estado não tem autoridade nem finalidade próprias, mas é uma síntese dos ideais da comunhão que ele representa, preferimos formular o seguinte conceito simples: o Estado é o órgão executor da soberania nacional.


2. ENTES POLÍTICOS DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA

No campo do direito positivo brasileiro, Silvio de Salvo Venosa (2004, p. 266) apresenta a seguinte conceituação: “Estado é a pessoa jurídica de direito público interno por excelência; é a nação politicamente organizada”.

A Constituição de 1988 estabelece em seu artigo 1º que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal[1]. Dessa forma, surgiram os níveis de poder político público e de Administração, todos dotados de estrutura e atividade administrativa, próprias e independentes entre si.

Nesse sentido, Odete Medauar (2003, p. 52) traz as seguintes definições a respeito dos entes políticos:

Assim, à União – ente político – corresponde a Administração Federal – organização administrativa. A União e a Administração Federal são encabeçadas pelo Presidente da República, Chefe do Executivo, que é, ao mesmo tempo, autoridade política e autoridade administrativa.

A cada Estado da Federação – ente político – corresponde uma Administração Estadual – organização administrativa. O estado-membro e a Administração Estadual são encabeçadas pelo Governador do Estado, Chefe do Executivo, que é, ao mesmo tempo, autoridade política e autoridade administrativa.

Distrito Federal – ente político – é dotado de uma organização administrativa própria, a Administração do Distrito Federal. O Distrito Federal e sua Administração são encabeçadas pelo Governador do Distrito Federal, ao mesmo tempo autoridade política e administrativa.

Em cada Município – ente político – há uma estrutura administrativa própria, por menor que seja, a Administração municipal. O Prefeito, Chefe do Executivo, comanda a estrutura administrativa e fixa as diretrizes políticas.

Ao comentar o artigo 41 do Código Civil[2] (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002), Regina Beatriz Tavares da Silva (2008, pp. 48-49) transcreve a preciosa lição de Maria Helena Diniz sobre os entes políticos, indicando as respectivas definições, características e competências:

a) a União, que designa a nação brasileira, nas suas relações com os Estados federados que a compõe e com os cidadãos que se encontram em seu território; logo, indica a organização política dos poderes nacionais considerada em seu conjunto. Assim, o Estado Federal (União) seria ao mesmo tempo Estado e Federação (bemdestaat); b) os Estados federados, que se regem pela Constituição e pelas leis que adotarem. Cada Estado federado possui autonomia administrativa, competência e autoridade na seara legislativa, executiva e judiciária, decidindo sobre negócios locais; c)Distrito Federal, que é a capital da União. É um município equiparado ao Estado federado por ser a sede da União, tendo administração, autoridades próprias e leis atinentes aos serviços locais. Possui personalidade jurídica por ser um organismo político administrativo, constituído para a consecução de fins comuns; d) os Territórios, autarquias territoriais (Hely Lopes Meirelles), ou melhor, pessoas jurídicas de direito público interno, com capacidade administrativa e de nível constitucional, ligadas à União, tendo nesta a fonte de seu regime jurídico infraconstitucional (Michel Temer) e criadas mediante lei complementar; e) os Municípios legalmente constituídos, por terem interesses peculiares e economia própria. A Constituição Federal assegura sua autonomia política, ou seja, a capacidade para legislar relativamente a seus negócios e por meio de suas próprias autoridades.


3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A doutrina costuma conceituar Administração Pública a depender do critérioutilizado para o seu enfoque. Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008, p. 18), em sentido amplo, a Administração Pública abrange: a) os órgãos de governo – aqueles que exercem função política, isto é, fixam as políticas públicas, estabelecendo as diretrizes e programas de ação governamental e o os planos de atuação do Governo; e b) órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa – aqueles destinados a executar as políticas públicas concebidas através do exercício da função política.

Considerada em sentido estrito, conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2006, pp. 72-73), a Administração Pública engloba: a) o sentido subjetivo – referente às pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa; e b) o sentido objetivo – que abrange a atividade administrativa, exercida pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de satisfazer concretamente as necessidades coletivas.

Contudo, como bem leciona Reinaldo Moreira Bruno (2008, p. 32), não se deve perder de vista a ideia de que, independentemente do critério de definição utilizado, a Administração Pública sempre estará relacionada com o “dever de atuar na defesa, na manutenção, na conservação e no aprimoramento dos bens e interesses da sociedade”.

De acordo com Hely Lopes Meirelles (2008, p. 84), a tentativa de definir a expressão Administração Pública revela-se como uma difícil tarefa, em razão de o seu conceito não oferecer contornos bem definidos, “quer pela diversidade de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos em que se desenvolve a atividade administrativa”.

Para o eminente autor, Administração Pública pode designar as pessoas e órgãos governamentais, bem como a própria atividade administrativa:

No Direito Público – do qual o Direito Administrativo é um dos ramos – a locução Administração Pública tanto designa pessoas e órgãos governamentais como a atividade administrativa em si mesma. Assim sendo, pode-se falar em administração pública aludindo-se aos instrumentos de governo como à gestão mesma dos interesses da coletividade (MEIRELLES, 2008, p. 84).

Diferente do que ocorre com o proprietário, que possui liberdade para dispor do seu bem ou interesse (podendo aliená-lo ou até destruí-lo), ao administrador cabem os deveres de zelo e conservação do bem ou interesse colocado sob sua guarda. Isto é: o administrador tem por função gerir interesses alheios segundo o Direito, a moral e a finalidade intrínseca do bem.

Portanto, levando-se em conta um largo campo de abrangência, a Administração Pública pode ser conceituada como “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum” (MEIRELLES, 2008 p. 84).

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p. 91), o Estado de Direito tem relação direta e específica com princípio da legalidade, sendo por ele qualificado, já que a expressão Estado de Direito pode ser entendida como “Estado sujeito a um ordenamento jurídico” – sujeito à lei. Ao discorrer sobre a referida relação, o autor explica que:

[...] o Direito Administrativo (pelo menos aquilo que como tal se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma consequência dele. É o fruto da submissão do Estado à lei. É, em suma: a consagração da ideia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei.

Por isso, o princípio da legalidade é considerado o mais importante para a Administração Pública, vinculando-a de forma absoluta, de maneira que todo e qualquer ato administrativo praticado sem lei anterior que o preveja, ou o permita, será considerado ilegal.

Em outras palavras, a Administração Pública, além de não poder atuar contra a lei (contra-legem), ou além da lei (extra-legem), deverá sempre agir estritamente (ou restritivamente) de acordo com as previsões legais (secundum legem).

Isto ocorre porque o Poder Legislativo, ao desempenhar a sua função típica – a edição de normas gerais e abstratas –, deve funcionar como o “colégio representativo de todas as tendências (inclusive as minoritárias) do corpo social”; enquanto o Executivo, ao exercer a atividade administrativa, deve buscar a concretização da vontade geral, ou da finalidade contida na norma, desconsiderando fatores pessoais, como perseguições ou favoritismos (BANDEIRA DE MELLO, 2004, p. 91).

A atividade administrativa, na maioria das vezes desempenhada pelo Poder Executivo – responsável por organizar a estrutura administrativa dos órgãos e entidades de natureza pública, bem como as atividades prestacionais de interesses da sociedade –, deve refletir os mandamentos constitucionais que legitimam a sua existência, para que seja possível alcançar de maneira efetiva o interesse da sociedade ou, eventualmente, promover a responsabilização do agente público que não agiu em conformidade com a lei.


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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

OLIVEIRA, João Daniel Correia de. Os conceitos de nação, Estado e Administração Pública. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 23, n. 5426, 10 maio 2018. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/60854>. Acesso em: 15 nov. 2018.

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