Esta monografia teve o intuito de exercitar o tema PPP, considerado como um modelo viabilizador do sonho da restauração e melhoria da infra-estrutura nacional, condição para alcançar os níveis de desenvolvimento econômico adequado para o país. Neste sentido, foram visitados o cenário de demandas sociais e de limitações do Estado para atendê-las, as raízes e motivações para a adoção da solução de atração de capitais via cooperação iniciativa privada - setor público, o sonho que a política PPP representa e as realidades que o afrontam.
Aspectos importantes como a questão ético-ideológica da liberdade exigida pelo empreendimento capitalista e as iniciativas de cunho intervencionistas do governo federal (questão do marco regulatório), os problemas de definição de agendas públicas, os níveis de corrupção empresarial e governamental, as dissintonias da agenda pública, as incompatibilidades na convivência de modelos administrativos diversos, as garantias para empreendimentos de longo prazo e a situação de credores já constituídos, o empobrecimento e a inadimplência do Estado bancando estímulos de parcerias (efeito placebo), a insegurança da permanência de investimentos estrangeiros, as contradições dos valores sigilo de projetos tecnologicamente sofisticados (Non-Disclosure Agreements - NDA da iniciativa privada) e a obrigatória publicidade e igualdade de acesso que condicionam a Administração, a flexibilidade de contratos e os critérios de legalidade, transparência e prevalência do interesse público são algumas das realidades que não podem ser desconsideradas, e sim enfrentadas, caso haja sérios propósitos de conferir eficácia à estratégia da PPP no Brasil.
Conclui este exercício monográfico - embora demandante de aprofundamentos sistematizados de diversos pontos aqui abordados ou não (para o que fica a sugestão de futuros trabalhos em nível de mestrado e doutorado) - que as perspectivas de sucesso global da política PPP, em curso no Brasil, são bastantes estreitas, o que, frente a premência de solução dos imensos problemas nacionais, configura-se num quadro futuro de frustrações. Há uma séria ausência de virtuosismo político adequado, de condições ético-culturais e de excelência administrativa, que contribuam para composições positivas generalizadas e que enfrentem os desafios exigidos pela produção econômica e social de bens e serviços públicos para atender carências sociais. Na palavra de LESSA (2003) o sonho tem que apresentar "bancabilidade" (não apenas disponibilidade de capitais, mas sua perenidade), o que parece não ser uma condição orgânica do ambiente da PPP no Brasil. Não obstante, não se deva considerar que todo projeto PPP estará fadado ao insucesso, mas depositar nesta política toda a esperança de redenção econômica da nação brasileira é sonhar demais, pois as realidades visitadas nesta monografia apontam para uma alta complexidade de arranjos e condicionantes, que apenas por um acaso ou por obra da sorte poderiam encetar o movimento de um ciclo virtuoso de crescimento econômico.
Assim, outros modos de atração de "empreendimentos" para a realização de recuperação e desenvolvimento da infra-estrutura nacional deveriam ser estimulados em paralelo com os – eventuais e possíveis - projetos bem sucedidos via PPP. Não deveriam ser descartados quaisquer modos lícitos de atração de capitais e recursos para a infra-estrutura do Brasil. Onde possível, respeitando a responsabilidade fiscal, deveriam ser estimuladas pelos atuais governos as composições acionárias, pois associando, numa empresa ou numa estrutura multiempresarial, o Estado (orientado para os interesses públicos) e o capital privado (orientado para a gestão eficiente de recursos para garantia de retornos de investimentos e lucros), pois há interessantes casos de sucesso no setor petroquímico, onde de modo versátil e inteligente (pois acompanhando há décadas os movimentos de mudanças das economias mundiais e local) o Estado estruturou um setor de competitivo em escala global. A complexidade ambiental deste modelo é menor que num ambiente PPP. Assim, a composição de capitais públicos e privados, mesclando gestões com competências definidas, numa organização de direito privado, numa sociedade de economia mista, organizada em cluster (conglomerado) de empresas (holdings), Organizações Não-Governamentais – fundações e universidades, observada uma agenda pública democraticamente definida, poderia viabilizar o alcance dos propósitos de oferta de bens e serviços públicos de qualidade, sem o comprometimento das finanças públicas, com a atração de capitais privados, numa dinâmica cultural de negócios mais consentânea com a realidade política, administrativa e social brasileira.
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Notas
1
Neste sentido, BOVO (1999, p. 65) comentando a situação crítica brasileira, nesse período, afirma que: "Os anos 80 assistem à plenitude da crise do setor público, cuja origem relaciona-se à incapacidade de mobilizar recursos para financiar o desenvolvimento. Foi nesse contexto de exacerbação dos conflitos políticos que a asfixia financeira imposta aos Estados e Municípios pela concentração e centralização dos recursos financeiros na esfera da União, deu início a um movimento que pretendia restaurar o regime democrático e a descentralização fiscal."2
Nota do autor: Consenso de Washington, termo assim cunhado por John Williamson, em 1990, quando levantou o rol de políticas semelhantes, comuns ou coincidentes, ou seja o "denominador comum" que as instituições baseadas em Washington, aconselharam para os países da América Latina em 1989. Acabou por transformar-se no sinônimo de "neoliberalismo" e de "globalização". As recomendações ou conselhos dessas instituições eram no sentido dos países buscarem: a disciplina fiscal; o redirecinamento dos gastos públicos para áreas que oferececem maior retorno econômico conjuntamente a uma potencial melhoria nas condições de distribuição de rendas, assim, gastar com saúde pública, educação básica e infra-estrutura; reformar o sistema tributário, para otimizá-lo, diminuindo alíquotas e ampliando a base; liberar a taxa de juros; estabelecer taxas de câmbio competitivas; liberar o comércio; liberar o influxo de investimentos externos diretos; privatizar empresas; eliminar barreiras alfandegárias; garantir o direito à propriedade.Por tais abordagens, o termo e as recomendações foram etiquetados como políticas neo-liberais, compatíveis com o movimento de globalização comercial em curso, de interesse americano, europeu e asiático. De fato, o conceito "Consenso de Washington" provou ser útil a defensores e detratores, sendo ampliado em sua extensão e profundidade, incorporando: a governança corporativa; práticas anti-corrupção; flexibilidade nas leis trabalhistas; acordos na Organização Mundial do Comércio – OMC; harmonização de regras e procedimentos financeiros; abertura prudente da conta-capital; política de câmbio definida; Banco Central independente, gerenciando metas de inflação; aparelhar a segurança social; estabelecer metas para a redução da pobreza. Disponível em: http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/issues/washington.html> Acesso em: 17 de janeiro de 2004
3
No Brasil a experiência é antiga, como conta Carlos Lessa: "O imperador Pedro II implantou a maior parte das ferrovias brasileiras no século XIX, lançando mão de um dispositivo contratual que, na época, se chamava cláusula ouro, pelo qual o Tesouro assumiu o compromisso com o concessionário de cada ferrovia de lhe gerar uma rentabilidade anual de pelo menos 7% ao ano em ouro. O que alguns especialistas mostram que teve conseqüências muito curiosas, uma das quais é produzir uma série de ferrovias que não respeitavam o espaço euclidiano. Tendiam a se mover com a maior sinuosidade possível multiplicando estações, porque não eram apenas elementos formadores de patrimônio, mas também eram elementos que ampliavam a base a ter garantia firme de 7% de ouro." [Seminário Internacional Parceria Publico-Privada (PPP) na Prestação de Serviços de Infra-Estrutura MRE – BID – BNDES, 13 e 14 de novembro de 2003, Brasília, DF]4
The Government’s objective is to deliver world class public services. To achieve this, sustained increases in investment and matching reforms are needed to deliver efficient and responsive services, which meet public expectations throughout the country. Strong and dependable public services lay the foundations for a flexible and productive economy. They also promote opportunity and security for all, helping to tackle poverty and social exclusion and improving the quality of life. PFI: meeting the investment challenge, HM Treasury Public Enquiry Unit Report, julho de 2003.5
This investment programme is beginning to deliver extensive new and modernized infrastructure to public services. PFI investment has now delivered over 600 operational new public facilities, including 34 hospitals and over 200 new and refurbished schools. The decision to undertake PFI investment is taken on value for money grounds alone, and whether it is on or off balance sheet is a subsequent decision taken by independent auditors and is not relevant to the choice of procurement route. Almost 60 per cent of PFI projects by value are on balance sheet..(Ibid..)6
"Perspectivas dos Projetos PPP no Brasil", Sebastião Soares – Secretário de Planejamento Estratégico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, in Seminário Internacional Parceria Publico-Privada (PPP) na Prestação de Serviços de Infra-Estrutura MRE – BID – BNDES, 13 e 14 de novembro de 2003, Brasília, DF7
FONTE: Alexandre Meira da Rosa, Assessor Econômico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.8
FONTE: Dados de estudo do jornal Valor Econômico, publicados no artigo "Obras prioritárias de infra-estrutura exigirão R$ 116 bi", de 04 de fevereiro de 2004.9
Disponível em:
10
Disponível em: Carga Fiscal 1997 - Receitas Tributárias dos Estados e Municípios. Acesso em: 12 de janeiro de 2004.11
Fonte citada na Nota 912 "O presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Maurício Corrêa, afirmou hoje que a proposta de reforma tributária que tramita no Senado vai aumentar a carga tributária do país: "Toda vez em que se fala em qualquer alteração no sistema tributário nacional é para aumentar tributo, para dar mais ônus ao empresário, portanto, ao contribuintes", afirmou Corrêa sem dizer como se daria esse aumento. O ministro disse ainda que acredita que o Senado fará modificações profundas para evitar que esse aumento seja exagerado. "Deve haver um meio termo capaz de atender as necessidades do Estado, sem fazer esse sacrifício exagerado", disse. Disponível em http://noticias.terra.com.br/brasil/interna/0,,OI163429-EI1483,00.html> Acesso em: 17 de outubro de 2003." E mais,
"Empresários vão lutar por redução de alíquota (Ivo Ribeiro e Francisco Góes): A Ação Empresarial, movimento que reúne seis confederações nacionais do setor privado, trabalha a todo vapor nos bastidores do Executivo e do Congresso para reverter o aumento da carga tributária representada pelas mudanças nas alíquotas do PIS e da Cofins (...) O coordenador-executivo da Ação Empresarial, Marco Polo de Mello Lopes, lembrou que em setembro deste ano o presidente Lula afirmou que "aumentar a carga tributária seria uma insanidade". Formam parte da Ação Empresarial a CNI, CNC, CACB (confederação das associações comerciais), CNT (dos transportes), CNA e CNF (das entidades financeiras), além de outras 20 entidades. Jornal Valor Econômico - 5 de novembro de 2003 - Ano 4 - Nº 881 - 1º Caderno"
13 Fonte: BACEN - "Brasil: Panorama Econômico Recente", Afonso Bevilaqua, setembro de 2003.
14 "Lula baixou MP na madrugada: O presidente Lula
baixou às 23h de sexta-feira (quando se comemorava o Dia Internacional da
Cerveja) uma medida provisória que é uma paulada nas empresas prestadoras de
serviço. Com 69 artigos, a MP determina que a retenção do Imposto de Renda
passará de 1,5% para 6,15% sobre a nota fiscal. E a alíquota do Cofins subiu
153% (pulou de 3% para 7,6%) para as prestadoras de serviço. MP de madrugada,
nem a turma da Arena fez igual." Disponível em:
15
Disponível em:16
Disponível em: Acesso de: 05 de fevereiro de 2004.17
Fonte: United Nations Development Programme, Nota 1618
Em recente investida do governo para a composição de uma estrutura de apoio financeiro para os investimentos em PPP, o jornal Folha de São Paulo, na edição de 01 de fev. de 2004, p. B5, apresenta um quadro indicando as ligações políticas dos presidentes dos fundos de pensão Previ (Banco do Brasil), Petros (Petrobrás) e Funcef (Caixa Econômica Federal) com o governo Lula. A idéia do governo é envolver os fundos de pensão nos projetos PPP numa dimensão de R$ 4 milhões. Nota do autor.19
Nota do autor: O que no mercado significa repúdio a contratos e decisões judiciais, nome inspirado no atual governador do Paraná, Roberto Requião (PMDB), que, ao final, reduz-se a um risco político, com sérias conseqüências econômicas.20
"Por que um governo garantiria um projeto com um parceiro privado com a mesma ênfase que garante suas dívidas?" Esta questão remete à seriedade administrativa no cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e dos acordos internacionais.21
Banco Mundial aprova empréstimo de US$ 505 milhões ao Brasil. O Banco Mundial aprovou a concessão de um empréstimo de US$ 505 milhões ao Brasil. Os recursos estão ligados ao financiamento de projetos que impulsionem o crescimento do país e possam ser viabilizados, entre outras alternativas, por meio das Parcerias Público-Privadas (PPP).O empréstimo tem vencimento em 14 anos, com cinco de carência. [Valor Online - 19/02/2004 - 17:47:33]
22
Disponível em:23
Disponível em:24
Disponível em:25
"Porque existe no agente público decisório a capacidade de superar a visão imediatista de mercado. Ele pode pensar a longo prazo, ele pode expressar a vontade de uma nação por ser algo maior, diferente, mais justa do que é no presente - ou seja, só além do mercado é que está o sonho. (...) Quais os projetos que vão ser financiados, é uma experiência que nós vamos ter que desenvolver. Porém eu diria que, no universo dos investimentos, dos projetos identificados como prioritários pela decisão de integrar o sonho ao planejamento, nós - empresários privados, protagonistas da sociedade civil, gestores do aparelho de Estado - saberemos identificar projetos que podem ser, "PPP-izáveis"." LESSA (2003)26
Interessante conhecer os problemas ao PPP encontrados nas experiências de outros países, como a Unison - o maior sindicato público do Reino Unido – que tem se oposto fortemente contra projetos de PPP.27
In Valor Econômico, 17/12/2003.28
Entrevista concedida ao jornal Folha de São Paulo, 01 fev. 2004, B7.29
Disponível em:30
Segundo Guido Mantega, "se for uma auto-estrada, o poder público vai complementar o pedágio inexistente naquele momento. Se for um projeto de saneamento numa comunidade que não tem como pagar uma tarifa cheia, o poder público vai complementar.. Cada caso é um caso." Gazeta Mercantil - Nacional - 20/11/200331
Vide repúdio público da Ordem dos Advogados do Brasil – São Paulo, em 10/02/2004, que alerta para "os riscos de parceria com patrão que se recusa a pagar seus empregados e outros credores, nem mesmo diante de ordem judicial."32
Citado no jornal Folha de São Paulo, de 01 fev. 2004, B4.NOTA DE ATUALIZAÇÃO (do Editor)
O projeto de lei das Parcerias Público-Privadas tramitou no Senado Federal sob o nome de Projeto de Lei da Câmara nº 10/2004, tendo sido aprovado o substitutivo do Senado em 22/12/2004.
Na mesma data, os destaques do Senado foram aprovados em votação simbólica pela Câmara, na qual tramitou sob o nome de Projeto de Lei nº 2.546/2003, devendo em seguida ser encaminhado à sanção presidencial.
