À vista de toda a experiência, a Convenção de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de 1972, que foi seguida, vinte anos depois, no Rio de Janeiro, pela Rio mais vinte, eventos realizados pela Nações Unidas, reafirmou o compromisso internacional por um desenvolvimento sustentável, delineando:
- o homem é, ao mesmo tempo, resultado e artífice do meio que o circunda, que lhe dá o sustentáculo físico e a possibilidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente;
- a proteção e a melhoria do ambiente humano representam o mais grave problema que afeta o bem-estar dos povos e do desenvolvimento econômico do mundo inteiro; representam, ademais, um anseio premente dos povos de todo o mundo e um dever de todos os governos;
- Deve o homem reexaminar constantemente a própria experiência e continuar a descobrir, a inventar, a criar e a progredir.
O principal documento produzido pela Rio-92, a Agenda 21, é um programa de ação que viabiliza o novo padrão de desenvolvimento ambientalmente racional. Concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica. Tal documento foi estruturado em quatro seções subdivididas num total de 40 capítulos temáticos, que tratam de temas como: dimensões econômicas e sociais; conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento; revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas e aceitação do formato e conteúdo da agenda. Foram desenvolvidos temas como: mudança de clima, temática já objeto de discussão na Conferência de Kyoto, em 1997, que deu origem ao protocolo de Kyoto; ar e água, Congresso da ONU, em Estocolmo, realizado em 1972, que adotou um tratado para controlar 12 substâncias químicas organocloradas, daí se tendo a Convenção sobre Poluentes Orgânicos Persistentes, onde se pede a eliminação de oito substâncias químicas como clordano, DDT e PCBs; transporte alternativo de automóveis híbridos, movidos a gasolina e a energia elétrica, que já reduzem as emissões de dióxido de carbono no Japão, na Europa e nos Estados Unidos.; ecoturismo, onde se incentiva a proteção de áreas naturais e culturas tradicionais; redução de desperdício, onde empresas adotam programas de reutilização e redução; redução da chuva ácida, onde se desenvolvem discussões para limitar as emissões de dióxido de enxofre, lançado por usinas movidas a carvão, anotando-se que a Alemanha adotou um sistema obrigatório de geração doméstica de energia através da célula fotoelétrica.
No Brasil, a Constituição de 1988, em seu artigo 225 prevê:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (Regulamento) (Regulamento)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade. (Regulamento)
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.¨.
Daí surgem princípios norteadores a serem seguidos em matéria ambiental:
O objetivo do Princípio da Prevenção é o de impedir que ocorram danos ao meio ambiente, concretizando-se, portanto, pela adoção de cautelas, antes da efetiva execução de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução, por seu turno, possui âmbito de aplicação diverso, embora o objetivo seja idêntico ao do Princípio da Prevenção, qual seja, antecipar-se à ocorrência das agressões ambientais.
Enquanto o Princípio da Prevenção impõe medidas acautelatórias para aquelas atividades cujos riscos são conhecidos e previsíveis, o Princípio da Precaução encontra terreno fértil nas hipóteses em que os riscos são desconhecidos e imprevisíveis, impondo à Administração Pública um comportamento muito mais restritivo quanto às atribuições de fiscalização e de licenciamento das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução (vorsorgeprinzip) surgiu no Direito Alemão, na década de 1970, mas somente foi consagrado internacionalmente na “Declaração do Rio Janeiro”, oriunda da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992, encontrando-se presente no Princípio 15 daquela, no sentido de que “de modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades” e que “quando houve ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
Também foi o Princípio da Precaução expressamente previsto na Convenção da Diversidade Biológica e na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática.
O Princípio da Precaução está claramente presente no art. 225, §1º, I, IV, V, resguardando o objetivo primordial do texto constitucional, qual seja, manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, salvaguardando a sadia qualidade de vida (ao Ser Humano). O fim maior da carta constitucional é preservar a dignidade humana, portanto, mantendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado isto se torna possível.
A Administração Pública Federal, personificada em sua Autarquia Ambiental mais conhecida, classifica as multas previstas no Decreto 6514/2008 em duas espécies assim definidas na Instrução Normativa 10/2012 da Presidência do IBAMA
“Art.2º[...]
X-Multa aberta: é a sanção pecuniária prevista em ato normativo em que se estabelece piso e teto para o seu valor, sem indicação de um valor fixo;
XI-Multa fechada: é a sanção pecuniária prevista em ato normativo com valor certo e determinado;[...]”
Assim, sob tal classificação, é multa aberta, v.g, a prevista no art.79 do Decreto 6514/2008: Multa de R$10.000,00 a R$1.000.000,00. Ainda de acordo com tal definição, é multa fechada, v.g, a multa prevista no art.48 do Decreto 6514/2008: R$5.000,00 por hectare ou fração.
De há algum tempo tem-se falado em redução de multa, pena, em casos de ilícitos ambientais cometidos.
Veja-se o Decreto 3.179/99.
A redução da multa de 90% nos casos de crime ambiental somente ocorria se houvesse comprovação inequívoca de que a autoridade competente verificou o cumprimento integral do Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD), não se aplicando o benefício se a reparação ambiental decorreu de outros fatores.
Não existe no Decreto n. 3.179/99 a previsão de que a simples apresentação do PRAD implique redução de multa. Até porque não se trata de direito subjetivo e sim de obrigação constitucionalmente imposta ao infrator.
A recuperação da área desmatada não significa, necessariamente, que o infrator cumpriu totalmente as suas obrigações.
A multa está ligada à reparação do dano.
A matéria está regrada no art. 60 do Decreto 3.179/99. As multas podem ter sua exigibilidade suspensa se o infrator obrigar-se a realizar medidas para fazer cessar ou corrigir a degradação do meio ambiente. Para isso, deverá ser assinado termo de compromisso perante a autoridade competente. Essa autoridade deverá decidir, de forma motivada(artigo 2º da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999), se o infrator deverá ou não apresentar projeto técnico. Diz o decreto que as multas “podem ter sua exigibilidade suspensa”, não sendo uma faculdade da administração conceder a suspensão do pagamento, mas um dever da mesma, desde que o projeto esteja adequado.
Cumpridas as obrigações assumidas pelo infrator, este pagará 10% da multa inicialmente cominada. Havendo interrupção do cumprimento das medidas reparatórias, a multa será paga em correspondência ao dano não reparado.
Esse Decreto 3.179/99 foi revogado pelo Decreto 6.514/2008.
O Decreto Federal 6.514, parcialmente alterado pelos Decretos 6.686 e 6.695, todos de 2008, nos trouxe a disposição sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelecendo sobre o processo administrativo para apuração das infrações e nos dá outras providências.
Uma dessas providências que antes era tratada por Instrução Normativa IBAMA (79/2005) e veio no corpo daquele Decreto é o procedimento para a conversão da multa administrativa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.
Pelos dispositivos trazidos na Seção VII de referido Decreto, a autoridade ambiental poderá converter a multa simples aplicada ao empreendedor em alguns tipos de projetos que visam a recuperação do meio ambiente que teria sido degradado pelo empreendimento.
Assim se via daquela regulamentação:
Do valor da multa aplicada, caberia ao interessado comprovar a existência de uma dessas situações, quais sejam:
a) a efetividade das medidas adotadas pelo infrator para a correção dos danos causados ao meio ambiente e recursos hídricos, incluídas medidas de reparação ou de limitação da degradação causada, se realizadas de modo imediato, hipóteses em que ocorrerá a redução da multa em trinta por cento;
b) comunicação imediata do dano ou perigo à autoridade ambiental hipótese em que ocorrerá a redução da multa quinze por cento;
c) menor gravidade dos fatos tendo em vista os motivos e suas conseqüências para a saúde pública e para o meio ambiente e recursos hídricos, hipótese em que ocorrerá a redução da multa em trinta por cento;
d) tratar-se o infrator de entidade sem fins lucrativos, micro-empresa, micro-produtor rural ou unidade produtiva em regime de agricultura familiar, mediante apresentação de documentos comprobatórios atualizados emitidos pelo órgão competente, ou ainda tratar-se de infrator de baixo nível socioeconômico com hipóteses em que ocorrerá a redução da multa em trinta por cento;
e) a colaboração do infrator com os órgãos ambientais na solução dos problemas advindos de sua conduta, hipótese em que ocorrerá a redução da multa em até trinta por cento;
f) tratar-se de infração cometida em por produtor rural em propriedade rural que possua reserva legal devidamente averbada e preservada hipótese em que ocorrerá a redução da multa em até trinta por cento;
g) tratar-se de utilização de recursos hídricos para fins exclusivos de consumo humano, hipótese em que ocorrerá redução de trinta por cento;
h) tratar-se de utilização de recursos hídricos para fins de dessedentação de animais em propriedades rurais de pequeno porte, hipótese em que ocorrerá redução de trinta por cento;
i) a existência de matas ciliares e nascentes preservadas, hipótese em que ocorrerá a redução da multa em trinta por cento;
j) tratar-se de infrator que detenha certificação ambiental válida, de adesão voluntária, devidamente aprovada pela instituição certificadora, hipótese em que ocorrerá redução de trinta por cento;
O presidente Michel Temer assinou um decreto que permite converter multas ambientais ainda não pagas em prestação de serviços, também na área ambiental. Quem aderir terá desconto de 60% nas multas.
O decreto regulamenta a conversão de multas emitidas por órgãos ambientais federais ainda não pagas e não judicializadas.
As conversões funcionarão de duas maneiras. De forma direta, o infrator opta por implementar algum projeto de preservação e terá o desconto de até 35%. Na conversão indireta o desconto será de até 60% e o dinheiro será aplicado em projetos de recuperação ambiental escolhidos por um comitê nacional. O comitê terá participação de públicos e da sociedade civil e definirá as áreas e temas prioritários à recuperação ambiental a serem atendidas a partir dos serviços ambientais incluídos na conversão. Segundo o decreto, as áreas degradadas a serem recuperadas deverão estar cadastradas no Cadastro Ambiental Rural (CAR).
Os serviços ambientais admitidos no programa de conversão de multas incluem recuperação de áreas degradadas, processos ecológicos essenciais, vegetação nativa para proteção e áreas de recarga de aquíferos, proteção e manejo de espécies da flora nativa e da fauna silvestre, monitoramento da qualidade do meio ambiente e desenvolvimento de indicadores ambientais, mitigação ou adaptação às mudanças do clima. Esses programas serão selecionados por edital.
A perda de receita chegará até R$ 2,76 bilhões.
Essa conversão é novidade e tornou-se possível com o decreto assinado pelo presidente. Pela regra nova, o infrator pode converter multas aplicadas pelo Ibama e pelo Instituto Chico Mendes de Conversação da Biodiversidade (ICMBio) que ainda se encontram na esfera administrativa em ações para preservação ambiental. Com a medida, o governo espera arrecadar R$ 4,6 bilhões. Entre os serviços ambientais, estão projetos de revitalização de nascentes, reflorestamento e recuperação de áreas degradadas.
O pré-projeto deve ser objeto de análise pelo órgão competente, que, em decisão motivada, deverá ou não aprova-lo, agindo de forma vinculada e não discricionária que fiquem à reboque de razões de conveniência e oportunidade da administração.
Já pelas normas anteriores, em caso de acatamento do pedido, a entidade administrativa intimava o empreendedor a assinar o "termo de compromisso", que deveria conter o prazo de vigência do compromisso, a descrição detalhada do objeto, apontando os valores a serem investidos, cronograma físico da execução e implantação das obras, bem como metas a serem atingidas.
Haverá necessidade de comprovação de que o autor do delito cumpriu o Plano de Recuperação da Área degradada para receber tal beneficio de imediato?
O temor é que eles acabem usando os recursos que terão que pagar em projetos do seu interesse ou que eles tenham mesmo que fazer para respeitar as leis ambientais. De novo, o governo estará premiando quem desrespeitou a lei.
Como bem narrou Mirian Leitão, em sua coluna no jornal O Globo, no dia 24 de outubro do corrente ano:
“Em artigo intitulado “Riqueza Ambiental”, publicado na “Folha de S.Paulo”, o presidente distorce o que acabou de acontecer e afirma que assinou “a maior e mais inovadora iniciativa ambiental do governo”. Desconto do valor de multas e dívidas de empresas sempre foi concedido. Entra governo e sai governo. A atual administração reduziu e parcelou dívidas previdenciárias do setor rural. Não há nada de inovador em dar um desconto de 60% em multa ambiental. Usar os restantes 40% em projetos ambientais também não é novo. “Tal volume de recursos, que não dependerá do Tesouro Nacional, é uma verdadeira revolução no setor”, escreveu Temer, em outro argumento sem sentido. Ora, se as multas fossem pagas, os recursos, 100% deles, iriam para o setor público, ou seja, para o Tesouro. Temer tenta dourar a pílula de mais uma concessão feita pelo seu governo.”
Os valores restantes devidos poderão ser pagos na forma de serviços como reflorestamento, recuperação de áreas degradadas e regularização fundiária de unidades de conservação, neste caso para a indenização de proprietários ou posseiros atingidos.
Os recursos arrecadados não estarão sujeitos a contingenciamento orçamentário, já que os devedores vão aplicar o valor das multas diretamente nos projetos.
A providência que foi aplicada se arroga de desproporcional e traz prejuízos ao meio ambiente, afrontando os termos da legislação ambiental.
Exige-se a adequação de meios aos fins a serem perseguidos com a medida. Por outro lado, a necessidade, menor ingerência possível, deve ser respeitada, na medida em que os meios utilizados para o atingimento dos fins sejam os menos onerosos para o cidadão. Proíbe-se o excesso. Uma medida estará confrontando a Constituição quando outras medidas menos lesivas puderem ser aplicadas.
A providência, que fere ao meio ambiente, foge ao razoável.
A razoabilidade é vista na seguinte tipologia:
a) Razoabilidade como equidade: exige-se a harmonização da norma geral com o caso individual;
b) Razoabilidade como congruência: exige-se a harmonização das normas com suas condições externas de aplicação;
c) Razoabilidade por equivalência: exige-se uma relação de equivalência entre a medida adotada e o critério que a dimensiona.
A razoabilidade, em tema de direito, consiste em agir com bom senso, prudência, moderação, tomar atitudes adequadas e coerentes, levando-se em conta a relação de proporcionalidade entre os meios empregados e a finalidade a ser alcançada, bem como as circunstâncias que envolvem a prática do ato.
A medida aplicada pelo Executivo foge ao razoável e a proporcionalidade demonstrando a falta de compromisso do governo com o meio ambiente.
“O atual governo não tem política ambiental, não se interessa pelo meio ambiente e pela conservação da natureza. Não tem compromisso ético ou moral com a dimensão pública. As decisões são tomadas em uma perspectiva oportunista de curto prazo que visa beneficiar poucos e não se importa com as consequências para a maior parte da sociedade brasileira”, afirma Luis Fernando Guedes Pinto, engenheiro agrônomo e gerente do Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola – Imaflora.
A União Federal renuncia a uma vultosa quantia que poderia servir para novos projetos ambientais em troca de uma prestação de serviços incerta por parte dos apenados. É um bom negócio para os infratores, mas que é de duvidosa eficácia para o controle ambiental.
O governo federal se afasta de compromissos ambientais assinados em troca de compromissos que permitam a sua sustentação.
