5 Empenho
A Lei n. 4.320/64 trata, nos arts. 58 a 70 das fases da despesa pública, entendida por José Lima Filho em seis estágios: programação, licitação, empenho, liquidação, suprimento e pagamento (LIMA FILHO, 2004).
O empenho é definido pelo art. 58 da Lei n. 4.320/64 como "o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição". O empenho, pois, vincula dotação de créditos orçamentários para o pagamento da referida despesa.
Da definição legal, extraem-se os seguintes requisitos do empenho:
- deve emanar de autoridade competente, que é o chefe do Poder Executivo – o Prefeito Municipal, em questão, ou de outro servidor a quem foi delegada a competência para emitir o empenho;
- gera a obrigação de pagamento ao ente do qual pertence a autoridade que emitiu o empenho;
- o pagamento pode estar ou não condicionado ao implemento de condição, que seria o cumprimento de determinada prática pelo credor, como a execução de obra ou a prestação de serviço.
O art. 59 determina que o empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos, vedando aos Municípios, como se verá em seção posterior, a assunção de obrigações sem disponibilidade suficiente com execução além do término do mandato do Prefeito, em consonância com o mandamento do art. 42 da LRF.
O art. 60 veda a realização de despesa sem prévio empenho, entendendo por "realização de despesa" não o efetivo pagamento, mas sim a assunção de obrigações que impliquem em gasto público.
Ou seja, pelo mandamento legal, o conceito de empenho pressupõe anterioridade (MACHADO JÚNIOR; REIS, 2003, p. 144). Diferentemente do que ocorre na prática da Administração Pública, o empenho deve anteceder a execução da despesa e seu efetivo pagamento.
A Nota de Empenho, formalmente descrita no art. 61, é instrumento que materializa a garantia de pagamento na relação entre o Poder Público e a outra parte contratual. Apesar do empenho dever preceder a despesa, a emissão da respectiva Nota pode ocorrer ou não, como determina o § 1° do art. 60, que permite a dispensa da emissão quando previsto em legislação específica.
Como exemplo de dispensa da emissão da Nota de Empenho, citam-se as transferências entre as entidades federativas, advindas de mandamento constitucional.
O § 2º do art. 60 dispõe que será feito por estimativa o empenho de despesa cujo montante não se possa verificar, ou seja, das despesas cujo exato valor é de difícil identificação ou devido a sua importância ou natureza. Como exemplo, há a despesa por manutenção de prédio público cujo valor só será apurado no próximo exercício, devendo, pois, proceder-se a um empenho por estimativa.
É possível, conforme § 3º, o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento, como uma obra pública que será paga por etapas – há o empenho do total contratado, e a parte não liquidada é inscrita como restos a pagar.
6 Fases posteriores
Realizado o empenho, passa-se à próxima fase da despesa, a liquidação, que consiste na verificação do implemento de condição, ou seja, do direito do credor com base nos documentos comprobatórios de seu crédito (art. 63). A verificação busca apurar se o objeto da despesa foi realmente alcançado, por qual valor exato, e a quem se paga este numerário.
O último estágio da despesa é o pagamento, cuja ordem consiste no despacho de autoridade competente, determinando que a despesa seja paga (art. 64). O Prefeito, originariamente, é esta autoridade, que poderá delegar a competência aos seus secretários ou a outros servidores. Como forma de fiscalização prévia, o parágrafo único dispõe que a ordem de pagamento será emitida apenas em documentos processados por órgão contábil do ente público.
O pagamento da despesa, segundo art. 65, efetua-se pela tesouraria, por serviço instituído, por estabelecimento bancário e, excepcionalmente, por adiantamento.
O art. 66 estabelece o manejo das dotações atribuídas às diversas unidades orçamentárias por órgãos centrais de administração, quando expressamente autorizado pela lei orçamentária.
O art. 67 da Lei n. 4.320/64 dispõe o previsto no art. 100 da Constituição Federal, o qual determina que, com exceção dos créditos alimentícios, os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judicial fazem-se por ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibindo-se a designação de caso ou pessoa na dotação orçamentária ou no crédito adicional aberto para este fim.
O adiantamento ou suprimento, quando previsto em lei, consiste na entrega de numerário ao credor precedido de empenho, conforme determinação do art. 68.
O princípio da concorrência empregado na aquisição de material ou no fornecimento ou adjudicação de obras e serviços, como ordena o art. 70, é regulado hoje pela Lei de Licitações, de n. 8.666/93.
7 Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito das inúmeras críticas que vêm sofrendo desde sua criação, atinge o principal objetivo de sua edificação, que é o do controle do gasto público.
Ainda que se aponte certa rigidez em inúmeros de seus dispositivos, a exemplo do controle dos arts. 19 a 23 com o gasto de pessoal, é louvável sua atitude, até certo ponto pioneira, de criar uma sistemática controladora do Erário.
Outras normas também já se lançaram com mesmo impulso na empreitada do controle do gasto público, a exemplo da Lei n. 4.320/64; todavia a LRF demonstra, sem dúvida, possuir maior completude no alcance deste objetivo, respaldada por todo o conjunto de normas que vão desde definições precisas de vários elementos legais, passando por disposições sobre estes mesmos elementos, e findando por referir-se a vários diplomas contendo sanções às atitudes públicas ímprobas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é, pois, norma que deve ser preservada como requisito fundamental no tratamento sério da coisa pública e, conseqüentemente, no objetivo de uma nação estável e desenvolvida; ainda que sejam necessários ajustes na própria lei, sua meta de racionalizar a despesa pública não deve ser deixada a segundo plano, mas sim entendida como razão da lei e do esforço daqueles que a cumprem.
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