3. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO CONSEQUÊNCIA DO EPIA-RIMA E INSTRUMENTO DE EFICÁCIA DOS PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E DA PREVENÇÃO.
No Brasil, diversos são os instrumento de proteção ao meio ambiente, seja por disposições legais ou por políticas públicas implementadas pelo Estado. É nesse contexto, pois, que o EPIA-RIMA surge de modo a assegurar a observância aos princípios norteadores da proteção ambiental, mormente os da precaução e da prevenção.
Mais conhecidos por suas siglas EIA-RIMA, neste trabalho acrescentamos a inicial “P” (EPIA-RIMA) para indicar a necessidade de que o estudo seja PRÉVIO, o que, na atual conjuntura das instituições, merece especial relevo.
De início, cabe mencionar que o EPIA-RIMA já fora dispostos na Declaração do Rio/92, em seu Princípio 17:
Princípio 17: A avaliação do impacto ambiental, como instrumento nacional, será efetuada para as atividades planejadas que possam vir a ter um impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional competente.
Também o texto constitucional traz a previsão/necessidade de se realizar estudo prévio para avaliação dos riscos decorrentes do início de determinada atividade agressora ao meio ambiente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
Intrinsecamente relacionado, pois, ao Princípio da Precaução, com o Estudo Prévio de Impacto Ambiental pretende-se conhecer antecipadamente os riscos, ponderando-se os meios para evitar ao máximo os prejuízos ambientais.
Os EPIA’s produzem informações sobre os efeitos ambientais a serem causados por empreendimentos e atividades econômicas, antes de serem implantados. Devem os estudos: i) descrever o empreendimentos e a situação do meio ambiente na área que estará sob sua influência; ii) apontar as consequências negativas e positivas, seus custos e quem será atingido/beneficiados por elas, e iii) Devem dar uma opinião clara sobre a gravidade daqueles efeitos ambientais, dizer se o empreendimento pode ser implantado ou não e, em caso positivo, quais as medidas que o Poder Público deve exigir ao empreendedor para controlar os impactos previstos, distribuir custos e benefícios.
Os relatórios de impacto sobre meio ambiente – RIMA, por sua vez, devem sintetizar os resultados dos estudos feitos nos EIA (sempre longos, escritos em linguagem técnica), em linguagem clara e acessível aos que não são especialistas. Não só a linguagem deverá ser adequada, mas também os documentos deverão estar acessíveis à consulta pelos Interessados. Se o público pedir, também tem o direito de acesso aos EIA.5
Conforme exposto por Paulo Affonso Leme Machado6, temos que o EPIA compreende o levantamento da literatura científica e legal pertinente, trabalhos de campo, análises de laboratórios e a própria confecção do relatório. O RIMA, por sua vez, "refletirá as conclusões do Estudo de Impacto Ambiental" (art. 9º da Resolução 001/86 do Conama). O EIA é realizado previamente ao RIMA, sendo a base para elaboração do relatório.
Paulo Affonso, releva, ainda, que o Relatório de Impactos Ambientais "transmite - por escrito - as atividades totais do estudo de impacto ambiental, importando acentuar que não se pode criar uma parte transparente das atividades (o RIMA) e uma parte não transparente das atividades (o EIA). Dissociado do EIA, o RIMA perde validade"7.
Os EIA-RIMA são os primeiros instrumentos criados no Brasil para informar com antecedência ao Poder Público e à própria sociedade quais os custos e benefícios ambientais de atividades econômicas e obras, e sobre quem eles vão recair. Portanto, eles tornam possível a discussão e obras pela sociedade antes que elas se tornem um fato consumado. São documentos obrigatórios para muitos empreendimentos, exemplificados na lista da resolução n° 001/86 do CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente). Mas, a rigor, o Poder Público pode pedir um EPIA-RIMA para todo e qualquer empreendimento não listado.
Importa destacar que, ainda que financiado com dinheiro do empreendedor, o EPIA-RIMA não é um documento de sua propriedade, mas sim um documento público, uma peça fundamental para o licenciamento ambiental. Tem que ser feito com rigor técnico e científico, isenção em relação aos interesses particulares, compromisso integral com o interesse público. Ele é o documento técnico que fundamenta da decisão do Poder Público sobre o licenciamento, e determina os custos ambientais que serão pagos pelo empreendedor.
Tratam-se de análises feitas por equipes de especialistas sobre obras e atividades que podem modificar o meio ambiente. Tais estudos são peças obrigatórias para o licenciamento das obras, pois, a falta de um laudo positivo, o empreendedor não ganha a licença ambiental, que é condição necessária para implantar sua obra ou atividade8.
Na prática, todas as obras e atividades econômicas capazes de interferir no ambiente devem se licenciar junto ao órgão de controle ambiental de cada Estado, para poder se implantar. Este licenciamento ambiental é composto por três licenças: licença prévia, licença de construção e licença de operação.
Nos termos da Resolução 237 do CONAMA, pois, em seu artigo 1º, Licenciamento Ambiental é o
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
O artigo 3º da mesma resolução dispõe sobre a necessidade de prévio estudo ambiental para que efetivado o licenciamento:
A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
O mesmo do que previsto no artigo 10, da Lei 6.938/81, que estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
Nesse contexto, desde logo percebemos a intrínseca relação existente entre o EPIA-RIMA e o licenciamento ambiental, sendo aquele requisito para que este possa ser analisado, o que não quer dizer liberado, autorizado, posto que para que o empreendimento conquiste as licenças necessárias para que inicie sua operação outra série de pressupostos devem ser cumpridos.
Iniciemos, pois, a expor quais licenças são necessárias à operação de determinado empreendimento.
A primeira delas é a Licença Prévia (LP). Para que seja concedida é necessária a aprovação do local do empreendimento e sua concepção, bem como atestada a viabilidade ambiental, bem como sejam estabelecidos requisitos básicos e condicionantes que devem ser atendidos para as próximas fases.
Importa salientar, porém, que mesmo para a concessão da licença prévia condicionantes podem ser fixadas, de modo que, não cumpridas, obstam o prosseguimento do processo de licenciamento.
Tal procedimento pode ser vivenciado no mundo jurídico com o Acórdão referente ao julgamento da Apelação nº 0025999-75.2010.4.01.3900 / PA, do Tribunal Federal da 1ª Região, de relatoria do D. Desembargador Souza Prudente, que vale ser transcrito parcialmente, ao analisar o procedimento para licenciamento da Usina hidrelétrica de Belo Monte, no estado do Pará9:
CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. EXPLORAÇÃO DE RECURSOS ENERGÉTICOS. UHE BELO MONTE. COMPROMETIMENTO DO DIAGNÓSTICO DE VIABILIDADE AMBIENTAL. DESCONSIDERAÇÃO DAS CONCLUSÕES DA PARTICIPAÇÃO POPULAR (AUDIÊNCIAS PÚBLICAS). POSTERGAÇÃO INDEVIDA DO PROGNÓSTICO DA QUALIDADE DA ÁGUA. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO INDIVIDUALIZADA DA EFICIÊNCIA DAS MEDIDAS MITIGADORAS DE IMPACTOS NEGATIVOS. INVALIDADE DA DECLARAÇÃO DE RESERVA DE DISPONIBILIDADE HÍDRICA - DRDH. NULIDADE DA LICENÇA PRÉVIA N° 342/2010. AGRESSÃO AOS PRINCÍPIOS DE ORDEM PÚBLICA DA PRECAUÇÃO, DA PREVENÇÃO, DA PROIBIÇÃO DO RETROCESSO ECOLÓGICO E DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL (CF, ARTS. 170, INCISOS I E VI, E 225, CAPUT). I - Na visão hermenêutica do Supremo Tribunal Federal, "a suspensão de liminar é medida gravíssima, de profunda invasividade, na medida em que dispensa ampla cognição, bem como contraditório completo. Ademais, as contracautelas extraordinárias estão disponíveis apenas ao poder público, que não as pode utilizar como sucedâneo recursal nem como imunização à observância de decisões judiciais proferidas segundo o devido processo judicial regular." (SL 712/MG - DJ-e de 28/8/2013).
(...)
VI - A tutela constitucional, que impõe ao Poder Público e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e futuras gerações, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida, como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), já instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da precaução (quando houver dúvida sobre o potencial deletério de uma determinada ação sobre o ambiente, toma-se a decisão mais conservadora, evitando-se a ação) e a conseqüente prevenção (pois uma vez que se possa prever que uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada). No caso concreto, impõe-se com maior rigor a observância desses princípios, por se tratar de tutela jurisdicional em que se busca, também, salvaguardar a proteção da posse e do uso de terras indígenas, com suas crenças e tradições culturais, aos quais o Texto Constitucional confere especial proteção (CF, art. 231, §§ 1º a 7º), na linha determinante de que os Estados devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a identidade, cultura e interesses das populações e comunidades indígenas, bem como habilitá-las a participar da promoção do desenvolvimento sustentável (Princípio 22 da ECO-92, reafirmado na Rio + 20). VII - Nesse contexto, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos, com base no Parecer técnico 21/2009 da FUNAI, outorgou a Medida Cautelar 382/10, revisada em 29 de julho de 2011, determinando ao Estado brasileiro que adote urgentes providências para "1) proteger a vida, a saúde e integridade pessoal dos membros das comunidades indígenas em situação de isolamento voluntário da bacia do Xingu, e da integridade cultural das mencionadas comunidades, que incluam ações efetivas de implementação e execução das medidas jurídico-formais já existentes, assim como o desenho e implementação de medidas especificas de mitigação dos efeitos que terá a construção da represa Belo Monte sobre o território e a vida destas comunidades em isolamento; 2) adote medidas para proteger a saúde dos membros das comunidades indígenas da bacia do Xingu afetadas pelo projeto Belo Monte, que incluam (a) a finalização e implementação aceleradas do Programa Integrado de Saúde Indígena para a região da UHE Belo Monte, e (b) o desenho e implementação efetivos dos planos e programas especificamente requeridos pela FUNAI no Parecer Técnico 21/09, recém enunciados; e 3) garanta a rápida finalização dos processos de regularização das terras ancestrais dos povos indígenas na bacia do Xingu que estão pendentes, e adote medidas efetivas para a proteção dos mencionados territórios ancestrais ante a apropriação ilegítima e ocupação por não-indígenas, e frente a exploração ou o deterioramento de seus recursos naturais". VIII - No caso concreto, subsistindo sérias dúvidas acerca da viabilidade ambiental do empreendimento hidrelétrico em questão, mormente em face do conjunto fático-probatório carreado para os autos, impõe-se a realização de estudos complementares, antes da sua implementação, sob pena de violação aos princípios da precaução, da prevenção, da proibição do retrocesso ecológico e do desenvolvimento sustentável (CF, arts. 170, incisos I e VI, e 225 caput).
(...)
XII - Nos termos do art. 2º da Resolução CONAMA nº 1/1986, o licenciamento ambiental de empreendimento hidrelétrico dependerá de prévio Estudo de Impacto Ambiental e de Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), devendo constar, no primeiro, necessariamente, além de outros requisitos, a "definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas" (art. 6º, inciso III), hipótese não ocorrida, na espécie dos autos. XIII - Em face do que dispõe o art. 8º, inciso I, da Resolução CONAMA nº 237/1997, a emissão da Licença Prévia atesta a viabilidade ambiental do empreendimento, razão por que, em se tratando de aproveitamento de recursos hídricos, como na espécie, deve ser precedida, dentre outras medidas, de competente prognóstico da qualidade da água, como suporte do exame da viabilidade ambiental, não se admitindo a sua inclusão como condicionante da Licença Prévia, conforme assim o fez o órgão ambiental na hipótese em comento. XIV - Dispõe o art. 7º, caput, da Lei nº 9.984/2000, que "para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial de energia hidráulica em corpo de água de domínio da União, a Agência Nacional de Energia Elétrica - ANEEL deverá promover, junto à ANA, a prévia obtenção de declaração de reserva de disponibilidade hídrica", sendo que a referida declaração será automaticamente transformada, pelo poder outorgante, em outorga de direito de uso de recursos hídricos ao empreendedor (§ 2º). No caso em exame, uma vez emitida a Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica - DRDH, por intermédio da Resolução ANA nº 240/2009, sobrevindo a alteração dos pressupostos fáticos que fundamentaram a sua emissão - no caso, a alteração do Hidrograma de Consenso que lhe serviu de base - impõe-se a emissão de nova Declaração, pelo órgão administrativo competente (Agência Nacional de Águas - ANA) ante a manifesta invalidade daquela anteriormente expedida. XV - Há de se destacar, na espécie, a inteligência revelada pelo colendo Tribunal de Contas da União, firme no entendimento de que o órgão ambiental não poderá admitir a postergação de estudos de diagnóstico próprios da fase prévia para as fases posteriores sob a forma de condicionantes do licenciamento (Acórdão 1.869/2006-Plenário-TCU, item 2.2.2). XVI - "O Direito Ambiental contém uma substância estreitamente vinculada ao mais intangível dos direitos humanos: o direito à vida, compreendido como um direito de sobrevivência em face das ameaças que pesam sobre o Planeta, pelas degradações múltiplas do meio onde estão os seres vivos. Essa substância, entretanto, é um conjunto completo, cujos elementos são interdependentes. Daí, uma regressão local, mesmo que limitada, pode ensejar outros efeitos, noutros setores do ambiente. Tocar numa das pedras do edifício pode levar ao seu desabamento. É por isso que os juízes que terão o trabalho de mensurar até onde se poderá regredir sem que isso implique condenar o edifício, deverão ir além da jurisprudência antiga, relativa à intangibilidade dos direitos tradicionais, imaginando uma nova escala de valores, para melhor garantir a sobrevivência do frágil equilíbrio homem-natureza, considerando a globalização do ambiente" (Michel Prieur, in "o Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental" - Ed. Do Senado Federal - 2011, pags. 19/20 e 48). "Também os juízes devem ter em mente que os instrumentos do Direito Ambiental não corroem, nem ameaçam a vitalidade produtiva do Brasil e a velocidade de sua inclusão entre as grandes economias do Planeta; tampouco pesam na capacidade financeira do Estado ou se apresentam como contrabando legislativo, devaneio imotivado de um legislador desavisado ou irresponsável. Ao contrário, se inserem no âmbito da função social e da função ecológica da propriedade, previstas na Constituição de 1988 (arts. 5º XXIII, e 186, II, respectivamente). Conseqüentemente, reduzir, inviabilizar ou revogar leis, dispositivos legais e políticas de implementação de proteção da natureza nada mais significa, na esteira da violação ao princípio da proibição do retrocesso ambiental, que conceder colossal incentivo econômico a quem não podia explorar (e desmatar) partes de sua propriedade e, em seguida, com a regressão, passar a podê-lo. Tudo às custas do esvaziamento da densificação do mínimo ecológico constitucional. Retroceder agora, quando mal acordamos do pesadelo da destruição ensandecida dos processos ecológicos essenciais nos últimos 500 anos, haverá de ser visto, por juízes, como privatização de inestimável externalidade positiva (= os serviços ecológicos do patrimônio natural intergeracional), que se agrega à também incalculável externalidade negativa (= a destruição de biomas inteiros), que acaba socializada com toda a coletividade e seus descendentes" (Herman Benjamin, in "o Princípio da Proibição do Retrocesso Ambiental" - Ed. Do Senado Federal - 2011, pags. 70/72). XVII - Apelação parcialmente provida. Sentença reformada, em parte, para julgar parcialmente procedentes os pedidos e declarar: (a) a nulidade da Licença Prévia nº 342/2010, outorgada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em favor da UHE Belo Monte, devendo a referida autarquia se abster de emitir nova licença enquanto não integralmente sanadas as irregularidades apontadas; (b) a invalidade da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica - DRDH, a que se reporta a Resolução/ANA n.° 740/2009, devendo a emissão de outra declaração ser precedida de análise, pela Agência Nacional de Águas - ANA, da nova situação surgida com a alteração do hidrograma apresentado no EIA/RIMA; e (c) a inviabilidade ambiental do projeto UHE Belo Monte e do Hidrograma proposto pelo órgão licenciador do Trecho da Vazão Reduzida - TVR, no contexto aqui exposto. XVIII - Diante do estágio atual em que se encontram as obras do empreendimento hidrelétrico descrito nos autos e com vistas na eficácia plena do julgado, em face do seu caráter mandamental-inibitório, determina-se, nos termos do art. 11. da Lei nº 7.347/85 e do art. 461, § 5º, do CPC, que sejam sanadas as irregularidades aqui apontadas, no prazo de 90 (noventa) dias, devendo as promovidas, no raio de suas respectivas competências institucionais, iniciar as medidas necessárias ao efetivo cumprimento desta ordem mandamental, no prazo de 10 (dez) dias, a contar da intimação deste julgado, sob pena de multa pecuniária, no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), por dia de atraso (CPC, art. 461, § 5º), que deverá ser revertida ao fundo a que alude o art. 13. da Lei nº. 7.347/85, sem prejuízo das sanções criminais, cabíveis na espécie (CPC, art. 14, inciso V e respectivo parágrafo único) e imediata suspensão das aludidas obras da UHE Belo Monte.
(AC 0025999-75.2010.4.01.3900 / PA, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA PRUDENTE, QUINTA TURMA, e-DJF1 p.360 de 22/04/2014) – grifamos.
A decisão acima transcrita nada mais que revela, de forma exemplar, técnica e em atenção à efetiva proteção do meio ambiente, que a primeira fase do licenciamento ambiental não se trata de mera formalidade, mas, ao contrário, merece especial atenção por traduzir os anseios daquele que causará prejuízo ao meio ambiente e, por consequência, à toda coletividade.
A segunda licença a ser buscada pelo interessado é a Licença de Instalação, pela qual é autorizada a “instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante” (Artigo 8º, Inciso II, Resolução CONAMA 237).
Nessa fase do procedimento licenciatório, o empreendedor deve se comprometer a manter a compatibilidade entre o projeto final e as condições estabelecidas quando deferido o licenciamento na fase anterior, conforme bem esclarecido por Taden Farias ao afirmar que “qualquer alteração na planta ou nos sistemas instalados deve ser formalmente enviada ao órgão licenciador, para que ele possa expressar a sua concordância”10.
Com o deferimento, pois, da licença de operação, fica o empreendedor autorizado a realizar as obras necessárias ao inícios da operações, mas não iniciar a produção em si, que apenas será autorizada após superada a próxima fase do licenciamento, com a concessão da Licença de Operação.
A Licença de Operação, nos moldes do que dispõe o artigo 8º, inciso III, da Resolução 237/CONAMA, visa autorizar a
a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Após minucioso controle e verificação pelo órgão licenciador e verificado que o empreendimento cumpre todas as condicionantes impostas para a concessão das licenças anteriores, em especial as condições ambientais, conforme bem esclarecido por Talden Farias11:
Trata-se de ato administrativo conclusivo pelo qual o órgão licenciador autoriza o início das atividades, depois da verificação da verificação do efetivo cumprimento do que consta nas licenças anteriormente concedidas, por meio da avaliação dos sistemas de controle e monitoramento ambiental propostos e considerando as disposições legais e regulamentares aplicáveis ao caso específico.
Nesse sentido, pois, nítida a intrínseca relação destes instrumentos com os princípios norteadores da Precaução e da Prevenção, como meio viabilizador da aplicação destes de modo a garantir segurança ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ora, se a precaução revela-se nos atos que de preservação sempre que houver dúvida sobre o potencial danoso de uma determinada ação sobre o ambiente, tomando-se a decisão mais conservadora de modo a evitar a ação, tal é o conceito e finalidade do EIA-RIMA, que embasará, posteriormente, os requisitos para o licenciamento ambiental.
