O tema está intimamente ligado ao financiamento de partidos políticos e de candidatos nas campanhas eleitorais, os quais, visando a busca por maior apoio político, podem omitir valores despendidos, seja por extrapolamento de limites, seja por ilicitude.

Está em voga um termo relativamente novo no cenário político-eleitoral brasileiro, que começou a ter maiores repercussões a partir dos fatos julgados pelo Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Penal n.º 470: o caixa 2, o qual, nessa época, foi inicialmente tratado sob a alcunha de “recursos não contabilizados”.

Tal assunto está bastante atrelado ao financiamento de partidos políticos e de campanhas eleitorais, pois, por vezes, na busca por mais apoio político, estes realizam arrecadação e gasto de valores que, ou por excederam limites máximos legalmente estabelecidos, ou por constituírem ilícitos (por exemplo, compra de votos), ou por quaisquer outros motivos, são omitidos da prestação de contas apresentada à Justiça Eleitoral, sendo valores “extraoficiais” ou “ocultos”.


QUADRO ATUAL DAS FONTES DE FINANCIAMENTO DAS CAMPANHAS ELEITORAIS

Após um longo histórico de campanhas abastecidas quase inteiramente por doações realizadas por pessoas jurídicas, consumou-se a impossibilidade do financiamento empresarial de candidaturas a partir da Lei n.º 13.165, 29 de setembro de 2015, que, ao promover uma minirreforma eleitoral, trouxe diversas alterações nas Leis n.º 9.504/1997 (Lei das Eleições), n.º 9.096/1995 (Lei dos Partidos Políticos) e n.º 4.737/1965 (Código Eleitoral), dentre as quais a revogação de dispositivos que embasavam tal instrumentalização financeira. Ademais, na mesma lei, houve o veto da Presidência da República a novas regras que dariam sobrevida a tais arrecadações, em observância à decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI n.º 4.650.

Com isso, houve uma substancial diminuição de recursos destinados aos pleitos políticos, uma vez que, excluídas as principais fontes de sua obtenção até as Eleições de 2014, as doações oriundas de pessoas físicas não foram capazes de alcançar os montantes que geralmente eram arrecadados. Por isso, visando às Eleições de 2016, o Congresso Nacional implementou um vigoroso aumento no valor disponibilizado, a título de dotações orçamentárias da União, ao Fundo Especial de Assistência Financeira aos Partidos Políticos (“Fundo Partidário”) a partir do exercício financeiro de 2015.


A REFORMA ELEITORAL E AS SUGESTÕES DE FINANCIAMENTO DAS DISPUTAS POLÍTICAS

Além disso, a Comissão Especial para Análise, Estudo e Formulação de Proposições Relacionadas à Reforma Política (“Comissão Especial da Reforma Política”), onde ocupa a função de relator o Deputado Federal Vicente Cândido (PT/SP), vem debatendo, dentre inúmeros outros assuntos, o financiamento das campanhas eleitorais. No seu Relatório Parcial, consta a proposta de criar um fundo eleitoral, exclusivamente composto por recursos públicos, para bancar parte das campanhas, sugerindo que, em 2018, a União destine R$ 1,9 bilhão para o primeiro turno das eleições e R$ 285 milhões para o segundo turno. Pela proposta, 2% desse montante deve ser dividido igualmente entre os partidos, e o restante proporcionalmente, de acordo com o desempenho eleitoral dos partidos para Câmara no pleito anterior.

Ainda de acordo com o relator, o fundo poderá bancar até 70% do teto de gastos das campanhas, podendo os outros 30% ser arrecadados por meio de doações de pessoas físicas, limitadas a até cinco salários-mínimos. O valor do teto proposto varia de acordo com o cargo e com o Estado: o mais significativo será para candidatos a presidente da República (R$ 150 milhões); já para governadores, os extremos são para candidatos do Estado de São Paulo (R$ 30 milhões) e para candidatos no Estado de Roraima (R$ 4 milhões).

No entanto, impende destacar que, conforme levantamento realizado pela Folha de São Paulo, a Câmara dos Deputados se prepara para ampliar o montante de dinheiro público destinado a partidos e candidatos nas eleições de 2018. Nas projeções mais conservadoras do veículo de comunicação, o valor seria de pelo menos R$ 3,9 bilhões, podendo este valor ser dobrado a depender do sistema eleitoral adotado. Ou seja, no cálculo mais econômico, o crescimento em relação às últimas eleições para presidente, governadores, Congresso e Assembleias em 2014, quando o financiamento público foi de cerca de R$ 1,4 bilhão (valores atualizados), seria de 180%.


O QUE É O CAIXA 2 ELEITORAL?

Caixa 2 pode ser definido como “uma prática financeira ilegal, que consiste em não registrar determinadas entradas ou saídas de um fluxo de caixa, criando um caixa paralelo”. Especificamente sob a perspectiva eleitoral, consistem em montantes provenientes de doações não registradas nas campanhas eleitorais, ou seja, valores que não são declarados aos tribunais eleitorais.

A procuradora Silvana Batini, professora de direito eleitoral da FGV-Rio afirma: "Quem pratica o caixa 2 está sendo desleal com os outros concorrentes e está sendo pouco transparente com seus eleitores. Isso viola o princípio da isonomia, do equilíbrio, da normalidade, da legitimidade das eleições".

O caixa 2, pois, repercute muito além da mera questão contábil, sendo fator de desequilíbrio das disputas, quebrando a naturalidade do exercício do voto pelo eleitorado, seja através da utilização dos recursos em captação ilícita de sufrágio (art. 41-A da Lei n. 9.504/97), seja pela compra de votos (art. 299 do Código Eleitoral), seja pela caracterização de abusos de poder (político, econômico ou dos meios de comunicação), ou por outros meios de influência financeira no resultado das eleições.


MAS CAIXA 2 É CRIME?

Não há dúvida: a resposta é positiva, segundo o Ministro Luís Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal. Também o Vice-Procurador-Geral Eleitoral, Nicolao Dino, é muito enfático sobre a questão:

“Caixa 2 é crime, caixa 2 é um desvalor de conduta que precisa ser adequadamente punido na nossa legislação. É objeto de reprovação, não há dúvida alguma. Ele desiguala a disputa eleitoral. É abuso de poder, abre a porta para troca de favores. O caixa 2 em tudo é negativo, é nefasto para o processo democrático.”

No entanto, atualmente, não há, no ordenamento jurídico brasileiro, um tipo penal especificadamente desenhado para a conduta do caixa 2 eleitoral. Com isso, os investigadores da Operação Lava-Jato estão enquadrando os praticantes do ato em outros crimes, como lavagem de dinheiro e falsidade ideológica eleitoral. Tal posicionamento é ratificado pelo jurista Luiz Flávio Gomes, que afirma se tratar de delito de falsidade ideológica (prestação de declaração falsa), a qual encontra previsão no art. 350 do Código Eleitoral, que dispõe:

Art. 350. Omitir, em documento público ou particular, declaração que dêle devia constar, ou nele inserir ou fazer inserir declaração falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais.

Pena - reclusão até cinco anos e pagamento de 5 a 15 dias-multa, se o documento é público, e reclusão até três anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa se o documento é particular.

Parágrafo único. Se o agente da falsidade documental é funcionário público e comete o crime prevalecendo-se do cargo ou se a falsificação ou alteração é de assentamentos de registro civil, a pena é agravada.

Noticia-se, nos últimos dias, que a Procuradoria-Geral da República irá se utilizar, em relação aos políticos enquadrados unicamente no delito de caixa 2, do instituto despenalizador do art. 89 da Lei n. 9.099/95: àqueles que preencherem os requisitos legais (no caso, principalmente a primariedade do acusado), a denúncia pela prática do crime do art. 350 do Código Eleitoral será acompanhada de pedido de suspensão condicional do processo. Com isso, ao aceitar a proposta do Ministério Público, o acusado cumpre sanção e condições fixadas pelo juízo, por determinado período, ao final do qual sua punibilidade é extinta. Desse modo, ele mantém sua primariedade, ou seja, acaba por não incidir nos óbices da Lei da Ficha Limpa em caso de futura candidatura.

Nessa esteira, é importante destacar que a (i)licitude da origem dos recursos não contabilizados desimporta para a caracterização do delito. Diz a procuradora Silvana Batini, professora de direito eleitoral da FGV-Rio que "o caixa 2 é uma irregularidade autônoma. Para você punir o caixa 2, você não precisa provar a origem (ilícita) daquele dinheiro, porque ele é ilícito por si só. Afinal de contas, quem está usando caixa 2 para se bancar está violando primeiramente a democracia".

A existência de uma contabilidade paralela, alheia aos controles da Justiça Eleitoral, acaba por constituir um fator de desequilíbrio nas disputas eletivas: a influência indevida do aspecto financeiro é, via de regra, causadora de ilícitos eleitorais como o abuso de poder econômico, a captação ilícita de sufrágio e a compra de votos, os quais são altamente capazes de viciar a expressão da vontade popular manifestada nas urnas eletrônicas. O professor Luiz Flávio Gomes afirma, por exemplo, que o abuso do poder econômico seria uma das formas de “compra” do mandato do parlamentar, viciando a própria democracia.


E CAIXA 2 É SINÔNIMO DE CORRUPÇÃO?

Não declarar doações eleitorais, por si só, não caracteriza corrupção, afirma o Ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Mendes, atual Presidente do Tribunal Superior Eleitoral: "corrupção pressupõe ato de ofício [ação de agente público], então alguém pode fazer a doação [por caixa dois] sem ser corrupção”.

Entretanto, o Vice-Procurador-Geral Eleitoral Nicolao Dino discorda veementemente, ao comentar a separação entre caixa 2 e propina: “Isso parece aquela frase de um célebre político brasileiro: ‘Estupra, mas não mata’. O caixa 2 é tão grave quanto, não há como fazer essa separação sob o ponto de vista ontológico, não há como fazer a separação entre caixa 2 e corrupção, ambas são condutas graves, porque ambas implicam desequilíbrio na disputa, ambas maculam a legitimidade do processo eleitoral, ambas implicam abuso de poder e ambas implicam frustração do eleitorado em relação àquilo que ele pretende em termos de realização de democracia. Não há eufemismo possível para caixa 2. Temos de encarar isso com a realidade necessária e estabelecer os mecanismos de responsabilização adequados para esse tipo de conduta que é absolutamente nociva para o processo democrático”.

De qualquer forma, qualquer que seja o ponto de vista, o certo é que a prática de caixa dois pode estar associada a outros crimes, como a corrupção e a lavagem de dinheiro.

A corrupção é o crime praticado por detentor de mandato eletivo ou por servidor público (de livre nomeação ou concursado) que recebe uma vantagem ilegal, como dinheiro ou outro tipo de benefício, para atuar em favor de um interesse privado. Prevê o Código Penal:

Corrupção passiva

Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)

§ 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional.

§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:

Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.

O que caracteriza a corrupção é o recebimento da vantagem com a contrapartida da atuação para favorecer o pagador da propina. Por isso, se essa propina é paga por meio de doações eleitorais feitas no caixa dois, o corrupto está cometendo os dois crimes de uma só vez.

Portanto, a prática de caixa 2 pode ser caracterizada, a critério do julgador, de forma isolada, mas também pode ser acompanhada pelo crime de corrupção passiva e, ainda, de outros delitos, tais como a lavagem de dinheiro, a depender da corrente adotada e das condutas realizadas.


POR FIM, CORRUPÇÃO ELEITORAL É SEMPRE CAIXA 2?

Para surpresa da maioria dos juristas, dos jornalistas, dos cientistas políticos e dos demais interessados nos acontecimentos e nas decorrências do processo eleitoral, o Supremo Tribunal Federal afirmou, em 07 de março de 2017, que não: a corrupção pode se caracterizar em doações declaradas à Justiça Eleitoral na prestação de contas de campanha!

Veja-se um trecho da notícia publicada no sítio eletrônico da Suprema Corte:

“A Procuradoria-Geral da República ofereceu denúncia contra o senador Valdir Raupp, Maria Cléia Santos de Oliveira e Pedro Roberto Rocha, apontando que, em 2010, o parlamentar, com o auxílio de seus assessores, teria solicitado e recebido vantagem indevida, em razão de sua função pública, no montante de R$ 500 mil, destinado à sua campanha ao Senado daquele ano.

O valor, repassado ao Diretório Regional do PMDB em Rondônia pela construtora Queiroz Galvão, de acordo com a denúncia, seria oriundo do esquema de corrupção e lavagem de dinheiro estabelecido na Diretoria de Abastecimento da Petrobras, na época ocupada por Paulo Roberto Costa – o qual solicitava e recebia quantias ilícitas de empresas no contexto da celebração irregular de contratos com a estatal e da obtenção de benefícios indevidos no âmbito das contratações. O pedido do senador teria como contrapartida seu apoio para a manutenção de Costa à frente da diretoria.

A defesa dos denunciados disse que o caso trata de uma doação oficial de campanha, que foi inclusive aprovada pela Justiça Eleitoral. Uma contribuição oficial para campanha eleitoral é um ato jurídico perfeito, e só pode servir para provar inocência, afirmam os defensores.

[...]

Ao votar pelo recebimento da denúncia, o relator frisou que a materialidade dos delitos e os indícios de autoria podem ser atestados nos elementos constantes nos autos. Em seu voto, o ministro Edson Fachin citou diversos trechos das colaborações premiadas de Paulo Roberto Costa e Fernando Baiano que apontaram a existência da solicitação de doação eleitoral por parte do senador Valdir Raupp para o Diretório Regional do PMDB em Rondônia.”

Obviamente, trata-se somente do recebimento da denúncia, fase em que, tal qual salientado pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal Luiz Edson Fachin, não se exige um juízo de certeza acerca da prática do crime, mas apenas são apurados a materialidade do delito e os indícios de autoria. Entretanto, uma vez recebida a denúncia, temos, s.m.j., a confirmação da tipicidade da conduta, o que constitui grande novidade em nosso ordenamento jurídico.


Fontes Consultadas:

2ª Turma recebe denúncia contra senador Valdir Raupp em inquérito da Lava-Jato. Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=337686. Acesso em: 15.05.2017.

‘Caixa 2 é crime tão grave quanto corrupção’. Disponível em: http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,caixa-2-e-crime-tao-grave-quanto-corrupcao,70001715118. Acesso em: 15.05.2017.

Caixa 2 eleitoral é crime? Disponível em: https://professorlfg.jusbrasil.com.br/artigos/204315523/caixa-2-eleitoral-e-crime. Acesso em: 20.04.2017.

Caixa 2 eleitoral é menos grave que corrupção? Disponível em: http://www.bbc.com/portuguese/brasil-39263954. Acesso em: 15.05.2017.

Câmara aumentará verbas públicas para campanhas eleitorais em 2018. Disponível em http://m.folha.uol.com.br/poder/2017/04/1871903-camara-aumentara-verbas-publicas-para-campanhas-eleitorais-em-2018.shtml. Acesso em 19.04.2017.

Candidatos poderão disputar mais de um cargo na mesma eleição, prevê relator da reforma política. Disponível em: http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2017/04/candidatos-poderao-disputar-mais-de-um-cargo-na-mesma-eleicao-preve-relator-da-reforma-politica-9764149.html. Acesso em: 19.04.2017.

Janot proporá saída para fazer separação entre caixa 2 e corrupção. http://www.valor.com.br/politica/5008688/janot-propora-saida-para-fazer-separacao-entre-caixa-2-e-corrupcao. Acesso em: 20.06.2017.

Qual a diferença entre caixa dois e corrupção? Especialistas explicam. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2017/03/18/politico-que-recebe-dinheiro-via-caixa-dois-e-corrupto-especialistas-explicam.htm. Acesso em: 15.05.2017.

Reforma política: relatório prevê voto em lista e fundo público para campanhas. Disponível em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2017-04/reforma-politica-relatorio-preve-voto-em-lista-e-financiamento-publico-de. Acesso em: 19.04.2017.

Relator retira criminalização de Caixa 2 do parecer sobre a reforma política. Disponível em: http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2017/04/relator-retira-criminalizacao-de-caixa-2-do-parecer-sobre-a-reforma-politica-9763970.html. Acesso em: 19.04.2017.

Significado de Caixa 2. Disponível em: https://www.significados.com.br/caixa-2/. Acesso em: 15.05.2017.


Autor

  • Angelo Soares Castilhos

    Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS (2004). Especialista em Direito Constitucional pela Fundação Escola Superior do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul - FMP (2007) e em Direito Processual Civil pelo Centro Universitário Leonardo da Vinci - UNIASSELVI (2017). Analista Judiciário - Área Judiciária do TRE-SC, atualmente removido para o TRE-RS. Chefe da Seção de Jurisprudência e Legislação do TRE-RS. Membro da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (ABRADEP) e do Instituto Gaúcho de Direito Eleitoral (IGADE). Editor do site www.DireitoEleitoral.info.

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Informações sobre o texto

Texto originalmente publicado sob a forma de informativo "EJERS Digital n. 4 - Caixa 2 Eleitoral", disponível em https://ava.tre-rs.jus.br/ejers/pluginfile.php/1408/mod_resource/content/1/Boletim_EJERS_n.4_-_27-06-2017.pdf

Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

CASTILHOS, Angelo Soares. Caixa 2 eleitoral. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5685, 24 jan. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/64243. Acesso em: 20 ago. 2019.

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