Resumo:O presente artigo tem o objetivo de destacar a atuação do Terceiro Setor no Brasil, bem como identificar um pouco do seu contexto histórico nacional. Devido ao desenvolvimento do Terceiro Setor em vários países do mundo, cabe uma reflexão sobre suas adequações ao Brasil. Tais reflexões permitem melhor compreender as relações estabelecidas entre os setores, possibilitando importantes análises para o desenvolvimento de políticas públicas nacionais.
Palavras-Chave: Gestão Pública. Publicização. Terceiro Setor.
Introdução
A década de 90 trouxe para muitos países o adverso cenário da crise e as consequentes reformas e ajustes estruturais impostos pelas políticas de estabilização econômica. No Brasil, este movimento de reestruturação dos governos e de sua relação com a sociedade e o mercado, denominado de Reforma de Estado, instituiria, segundo Bresser Pereira (2000), a separação das políticas regulatórias – que permaneceriam centralizadas – das atividades de execução e prestação de serviços que passariam a ser descentralizadas.
No Brasil, a discussão da Reforma do Estado adquiriu centralidade no decorrer dos anos 90 com o imperativo de implantar novas formas de gestão pública, que permitissem a consecução das metas coletivas e viabilizassem formas alternativas de administrar a inserção na ordem globalizada (Diniz, 2001).
Diniz (2001) destaca que o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (MARE) propôs a inovação dos instrumentos de política para os serviços sociais, através da implantação de organizações sociais, que, por meio de processos de publicização, produziriam bens e serviços públicos não exclusivos do Estado.
Neste cenário de propostas de novas formas de organização do Estado e de sua relação com a sociedade, surge, no Brasil, a expressão “terceiro setor”. Para definir terceiro setor, existem, na literatura, algumas expressões como: “organizações sem fins lucrativos”, “organizações voluntárias”,“setor independente”, “organizações não-governamentais”, “filantropia” etc (Bresser Pereira, 1999).
Segundo Franco em “A reforma do Estado e o terceiro setor”, o terceiro setor apresenta também uma grande diversidade interna, segundo a natureza das entidades que o compõem, incluindo-se desde entidades beneficentes de assistência social, organizações não governamentais (ONGs), entidades representativas patronais e profissionais, associações de benefício mútuo até organizações de promoção e luta de interesses sociais, organizações religiosas e partidárias.
Contudo, Franco atribui às organizações do terceiro setor cinco características que lhe são comuns: (i) estão fora da estrutura formal do Estado; (ii) não têm fins lucrativos; (iii) são constituídas por grupos de cidadãos na sociedade civil como pessoas de direito privado; (iv) são de adesão não-compulsória e (v) produzem bens e serviços de uso (interesse) coletivo.
O terceiro setor é considerado por Farah (2001) como complementar às políticas universais de caráter redistributivo e de desenvolvimento, orientadas para a superação de desigualdades estruturais. Tenório (2000) também reconhece o setor como um importante vetor de mudança e de desenvolvimento social a partir de alianças, e, sob esse aspecto, seria um instrumento de implantação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas junto ao Estado.
Por outro lado, críticas são tecidas por diversos autores, como Montaño (2003) que aponta as seguintes debilidades no conceito de terceiro setor: (i) não se definiu e parece ainda não haver consenso de quais entidades o integrariam; (ii) inclui sujeitos com aparentes igualdades nas atividades, porém com interesses, espaços e significados sociais diversos, contrários e até contraditórios e (iii) parece não ser fiel o dito “não-governamental”, “autogovernado” e “não-lucrativo” de entidades do terceiro setor, à medida que essas são financiadas por entidades governamentais para desempenhar as funções do Estado de forma terceirizada.
Dessa forma, tanto quanto há controvérsias sobre o conceito de terceiro setor, há também controvérsias e ambiguidades na definição de seu papel e de sua relação com o Estado. No Brasil, a questão também ainda é indefinida. Segundo Nogueira (2004), as entidades do terceiro setor tornaram-se vítimas da pobreza das políticas públicas e acabaram ou enredadas pela rigidez burocrática ou contaminadas pela excessiva proximidade com o poder. Atualmente, diversas entidades viveriam uma crise de identidade entre o não-governamental e o paraestatal. No entanto, para outros autores, o terceiro setor seria um espaço de participação e mobilização social, importante para o desenvolvimento da democracia e para o enfrentamento das questões sociais (Fernandes, 1997).
Devido ao seu caráter novo e ainda em transformação, o presente artigo não pretende oferecer respostas conclusivas às dúvidas que cercam esse modelo de gestão no Brasil. O artigo se apresenta como uma provocação e um convite para que mais gestores, pesquisadores do país se aprofundem no estudo de um modelo de gestão tão recente e que pode trazer tantos benefícios com base na eventual incapacidade do Estado em lidar com ele plenamente.
Terceiro Setor no Brasil
No Brasil, a Reforma do Estado tinha como meta a descentralização da gestão de serviços públicos em três vias: 1) transferência dentro de esferas do governo (municipalização); 2) transferência total da gestão de bens e serviços públicos (privatização), o que acabou resultando na criação de agências executivas (que também estão dentro das ações de contratualização com o Estado); e 3) outras modalidades de transferência de gestão, por meio de terceirização de serviços e implementação de parcerias com o Terceiro Setor (publicização). Nessa última via, foi criado o Programa Nacional de Publicização.
Passados mais de 20 anos desde as primeiras ações da Reforma do Estado no Brasil e da criação do Mare, em 1995, mais do que em âmbito federal, a gestão pública não estatal teve um acentuado desenvolvimento no nível estadual. Abrúcio e Gaetani, relatores do Seminário Avanços e Perspectivas da Gestão Pública nos Estados, promovido pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado de Administração (Consad), em 2006, explicam a expansão da publicização nos estados brasileiros por meio de três fatores principais, chamados de “vetores impulsionadores das reformas”, ou seja, as principais modificações políticas em âmbito estadual nas últimas décadas que acarretaram inovações na administração pública. São as seguintes: a) o maior poder e autonomia dos estados a partir da redemocratização; b) o crescimento da municipalização (fortalecimento dos municípios); e c) o modelo brasileiro de federalismo compartimentalizado (o que dificulta o entrelaçamento e o compartilhamento de tarefas e funções entre os níveis de governo em diversas áreas sociais).
Além da existência desses “vetores impulsionadores das reformas” em âmbito estadual, é preciso entender a implementação da gestão pública não estatal nos estados de uma forma integrada, e não apenas como uma simples cópia das ações de Reforma do Estado em âmbito federal. A publicização faz parte do processo de modernização da gestão que vários estados sofreram no final dos anos 1990, que inclui outras mudanças, tais como: criação de centros de atendimento integrado ao cidadão; incentivo ao governo eletrônico; modernização das compras governamentais; e criação da carreira de gestores. Acrescentamos a esses ainda outro fator, referente ao crescimento e fortalecimento das entidades do chamado Terceiro Setor e às modificações na sua forma de relacionamento com o Estado. Por Terceiro Setor compreende-se “um universo de organizações com duas características básicas: serem privadas e não terem fins lucrativos” (SABADIA, 2001, p. 30).
A origem do Terceiro Setor no Brasil pode ser remetida ao século XVI, após a chegada dos portugueses, que começaram a desenvolver ações filantrópicas de cunho assistencialista, predominantemente de incentivo à prática da caridade cristã. Essas ações objetivavam auxiliar na subsistência da população, auxiliando em aspectos como saúde, higiene, educação. Em 1543, foi inaugurada a primeira de muitas instituições filantrópicas do país: a Santa Casa de Misericórdia de Santos (Parente, 2008).
As ONGs surgiram no país ainda durante a década de 1970, com a proposta de suprir lacunas não preenchidas pelo Estado, muitas vezes por meio de voluntariado nas áreas de assistência social, cidadania, educação e cultura. Com sua proliferação durante as décadas seguintes e o papel cada vez mais expressivo ocupado por essas organizações, coube ao Estado criar mecanismos de diálogo e apoio a essas instituições que exerciam uma função de complementação, quando não substituição, das ações governamentais.
Segundo Parente (2008), a nomenclatura “Terceiro Setor’ só veio a ser utilizada na década de 90, momento em que o país buscou desenvolver um novo perfil para o setor, não mais restrito a atividades assistencialistas. Pode-se dizer, em uma visão geral, que a atuação do Terceiro Setor no Brasil encontra-se entre a complementaridade e a substituição, comprovadas, por exemplo, pelo crescimento expressivo do volume de recursos públicos da União transferidos para ONGs na última década, mediante convênios, termos de parceria e outros instrumentos similares (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2010, p. 107-108).
Devido a tendência, nos últimos anos, de uma política de parcerias entre Estado, sociedade e até mesmo o mercado, vários dispositivos legais foram sendo instituídos no sentido de fortalecer e reordenar os termos de cooperação entre esses atores(Girardi, 2002). Em 1998, foi implantada a Lei das Organizações Sociais – OS – (Lei n. 9.637/98) 24; em 1999, foi decretada a Lei das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPS – (Lei n. 9.790/99) 25 e, por último, em 2004, foi sancionada a Lei de Parcerias Público Privadas – PPP (Lei n. 11.079/04) 26.
No exercício de 2008, o Governo Federal contabilizou um montante de 3 (três) bilhões de reais transferidos para as organizações não governamentais, mediante convênio, termos de parceria e outros instrumentos congêneres. sob a forma de renúncias, as entidades privadas sem fins lucrativos, especialmente as filantrópicas, recebem do Estado Brasileiro montante anual superior a 16 bilhões de reais (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2010, p. 107-108).
Aldino Graef e Valéria Salgado (2009) apontam que a necessidade vinda do próprio Estado é a principal justificativa para tamanha expansão. Segundo os autores, a expansão das parcerias entre Poder Público e as entidades civis sem fins lucrativos, ocorridas nos últimos anos, decorre da grande expansão das organizações da sociedade civil a partir da redemocratização do país, mas, também, em grande parte, pelas dificuldades encontradas pelos governos na prestação direta de serviços públicos. Essas dificuldades seriam decorrentes da rigidez da estrutura normativa da Administração Pública, devido ao regime específico de pessoal e de compras e contratações, além de formas de gerenciamento padronizadas para órgãos com necessidades diferentes (GRAEF; SALGADO, 2009, p. 16).
Considerações Finais
O esforço de transformação da gestão pública brasileira deve ser acompanhado por um trabalho de avaliação dos novos modelos de gestão apresentados pela expansão do Terceiro Setor no país, considerando as diferenças de cada local e o histórico bastante recente desse fenômeno. Justamente pelo pouco tempo de início desse modelo de gestão, o trabalho de avaliação é ainda mais delicado, pois vai muito além do simples acompanhamento de ações governamentais.
A existência de riscos na aplicação desse modelo de gestão, bastante recente em consideração ao histórico da Administração Pública no Brasil, não deve servir de argumento para invalidá-lo, mas, sim, contribuir para o seu aperfeiçoamento e para a correção dos problemas nos serviços já publicizados. Deve-se buscar conhecer os riscos e as vantagens do modelo. Apenas conhecendo ambos os lados pode-se chegar à conclusão sobre a viabilidade da publicização enquanto política pública e então aproveitar o conhecimento teórico para a resolução de problemas práticos.
Esse novo modelo de gestão não contém nenhum impeditivo para que o Estado continue exercendo suas principais funções: formulação e planejamento das políticas públicas, financiamento, acompanhamento, fiscalização e punição, quando necessário. Na verdade, representa um estímulo ao fortalecimento dessas funções.
Não é possível pensar a publicização, que constitui uma mudança profunda de mecanismos de gestão de serviços públicos, fora do âmbito das políticas públicas. Isso porque falar em política pública é falar de escolhas e de decisões. Transformar um Estado como o brasileiro, que é majoritariamente executor, em um Estado que planeja e acompanha as políticas públicas é uma mudança bastante profunda e que exige uma série de investimentos: na capacitação de servidores e órgãos responsáveis pela elaboração de metas e supervisão dos contratos de gestão, no aperfeiçoamento e acompanhamento dos conselhos das instituições e no fortalecimento do controle financeiro das entidades.
Diante do que foi exposto neste artigo, é evidente a potencialidade de parceria e sinergia entre o Estado Brasileiro e o Terceiro Setor. O sucesso dessa parceria passa pelo reconhecimento de que as ações desse serão tanto mais efetivas, quanto mais pautadas por critérios ditados por políticas públicas socialmente reconhecidas. Espera-se que essa pesquisa possa incentivar o surgimento de outras, a fim de contribuir para a busca de um Estado Brasileiro plenamente comprometido com o interesse público.
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