1. INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo se emoldura pelo estudo das estruturas de funcionamento do Estado.
No presente caso, não estamos providenciando uma análise de um Estado em si, mas de uma organização internacional.
O presente trabalho objetiva fazer uma breve análise, na forma monográfica, acerca da estrutura administrativa e das principais características dos órgãos formadores do Mercosul, fatores estes analisados sob a ótica dos fundamentos do Direito Administrativo Internacional.
A pesquisa realizada foi basicamente bibliográfica e documental, com acesso principal aos Tratados e Protocolos compositores do Mercosul.
Apresentam-se como objeto deste estudo a verificação da estrutura administrativa dos órgãos mercosulinos, suas funções e atribuições, patrimônio e recursos humanos, bem como a questão da responsabilidade civil e administrativa.
2. DO DIREITO ADMINISTRATIVO INTERNACIONAL
Existe um direito administrativo internacional? Podemos dizer que sim.
As organizações internacionais são pessoas jurídicas de direito externo público, fazendo somente um contraponto com os Estados, que são pessoas jurídicas de direito público interno.
Tal assertiva faz correta acepção ao caso, posto que o direito administrativo, na visão de Rosa, é o “conjunto de princípios jurídicos que regem atividade administrativa, as entidades, os órgãos e os agentes públicos, objetivando o perfeito atendimento das necessidades da coletividade e dos fins desejados pelo Estado.”
Se o direito administrativo é a análise da regência da atividade administrativa e como tal atividade afloram nas organizações internacionais, afirmamos a existência deste ramo do direito.
Assim, falamos da existência de um direito administrativo internacional, ante a necessidade de se regular as organizações internacionais, normatizando-se as suas estruturas, suas atribuições, a gestão financeira, a gestão de pessoal, a competência e responsabilidade de seus agentes, seus recursos e outros elementos para que qualquer organismo internacional possa funcionar.
Sobre a existência de uma visão administrativa das organizações internacionais, citamos o Prof. José Cretella Neto que assim preleciona:
“A existência de órgãos, ademais, inclusive um ou mais cujos atos são atribuídos aos da própria organização, constitui um primeiro indício de centralização da ordem jurídica organizacional. Essa centralização se manifesta mais claramente quando os órgãos desempenham funções administrativas, legislativas e jurisdicionais, exatamente como ocorre nas ordens jurídicas nacionais (...).”
Ainda, assim continua Cretella sobre o tema mais a frente:
“Parece fora de dúvida que cada organização internacional tem sua ordem jurídica interna. Essa ordem jurídica deve ser considerada em conjunto, tanto no que diz respeito às normas que dispõem a respeito de matérias interna corporis quanto às que regulam as relações da organização com o exterior. Da mesma forma como se considera a ordem jurídica de determinado Estado como consistindo num conjunto de normas e princípios que disciplinam tanto as relações jurídicas internas quanto as normas constitucionais que estabelecem de que o modo o Estado deve relacionar-se, consideraremos que a ordem jurídica da cada organização internacional consiste em um todo unitário que engloba ambas as espécies de normas.”
Observamos que Carrilo Salcedo enreda-se no mesmo norte ao assim descrever:
“(...) a estrutura da sociedade internacional permanece como uma estrutura de poder que apenas em certo sentido é funcional, já que a base sociológica das organizações internacionais pressupõe mais um princípio de coordenação do que de subordinação e de absorção.”
Desta forma, absorve-se a existência de um direito administrativo internacional, ante a necessidade dos organismos internacionais se autorregularem, para que atinjam a sua finalidade internacional.
3. HISTÓRICO
Antes de adentrarmos a análise da estrutura administrativa do Mercosul, objetivo máximo do presente, necessário que façamos algumas considerações sobre o fenômeno da formação do Mercosul, que advêm da necessidade comercial de ampliar o desenvolvimento dos Países formadores do bloco, ante a crescente globalização existente no mundo empresarial.
Com a queda do socialismo real, o fenômeno da globalização ganhou força, agindo de forma a conectar as economias mundiais, facilitando a livre circulação de valores, bens e direitos.
A globalização veio a dar suporte ao Império do capitalismo, como hoje conhecemos, na sua forma mais global.
Citamos assim, alguns fatos importantes que contribuíram para o nascimento do fenômeno da globalização:
1985 – Gorbatchev inicia um processo de abertura pela União Soviética, pela via econômica da Perestroika e política da Glasnost, pondo fim à guerra fria, onde se acabou com o monopólio do poder político que se encontrava centralizado no único partido político da União Soviética.
1989 – Queda do Muro de Berlim. A força do povo alemão fez cair o principal símbolo do comunismo.
1991 – A União Soviética se desfez, cindindo-se numa série de nações, juntamente com vários outros países que abandonaram regimes comunistas. Neste mesmo ano, vimos a Globalização consolidar-se no Império do Capitalismo Ocidental.
O mundo fechado nos moldes impostos pelos países comunistas, não permitia a livre circulação do capital e de seus interesses, sendo que a queda do socialismo como se viu até 1991, fortaleceu a globalização, expandindo os negócios a estes novos mercados.
A globalização objetivava a livre circulação de valores e a homogenização dos mercados.
Mas tais objetivos da globalização não poderiam ser atingidos na sua totalidade por alguns países, ante a sua pouca relevância econômica ou a sua dependência de uma pequena cadeia de produtos.
Para a homogenização dos mercados, necessário então a formação de mercados mais sólidos, permitindo aos países menores ou periféricos a oportunidade de ganhar o mundo.
A situação político-econômica sulamerica sendo bem diferente daquela vivida pelos países ricos, necessitava se adequar a estes novos tempos. Os países deste Continente carregavam sempre altas dívidas externas e um comércio deficitário.
Após a década de 50, a América Latina submeteu-se a um comércio internacional e consequentemente em décadas posteriores tornou-se mais independente, em razão da industrialização emergente. Com a chegada da década de 90, os países da América do Sul mantinham, ainda, uma economia um pouco fragilizada e dependente dos países ricos. Estávamos saindo da chamada "década perdida", após o abandono pelas grandes potencias, tendo como única saída enfrentar a globalização de frente, o que levou à formação do bloco do Mercosul.
Enfim, em 1991, através da assinatura do TRATADO DE ASSUNÇÃO, pelos países Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, foi criado o MERCOSUL, o qual vem como um tampão que não se encaixa em lugar algum em virtude das crises e problemas sofridos nas décadas que o antecederam.
Com a criação do Mercosul, deixamos de ser "dependentes", no entanto, passamos a ser "interdependentes", pois ao abrirmos nossas fronteiras, passamos a depender uns dos outros (Países que se integram ao Mercosul).
Assim, cumpre demonstrar a evolução administrativo-estrutural do Mercosul desde o Tratado de Assunção até o Protocolo de Ouro Preto, objeto maior do estudo.
4. ESTRUTURA INSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVA DO MERCOSUL
O Tratado de Assunção definiu as instituições que deveriam conduzir o processo de integração do Mercosul durante o período inicial de transição. Após inúmeras tentativas de alavancar este Bloco, e por não ter atendido as expectativas esperadas, os Estados Partes novamente se reuniram para deliberar uma reformulação de sua estrutura administrativo-institucional.
O Mercosul, com base no Protocolo de Ouro Preto, firmado em 17 de dezembro de 1994 e vigente desde 15 de dezembro de 1995, tem em seu artigo 1º a sua estrutura administrativa institucional alicerçado nos seguintes órgãos:
I- O Conselho do Mercado Comum (CMC);
II- O Grupo Mercado Comum (GMC);
III- A Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);
IV- A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);
V- O Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);
VI- A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).
Passaremos a analisar pormenorizadamente cada um destes, sob uma visão administrativista, com a calma que merecem.
4.1 Conselho do Mercado Comum
É considerado o órgão diretor máximo do Mercosul, composto pelos Ministros das Relações Exteriores e da Economia ou Fazenda de cada Estado Parte, responsável pela condução política do processo de integração.
O Conselho está habilitado para firmar acordos com outros países ou grupo de países, em nome do Mercosul, assumindo a condição de Personalidade Jurídica de Direito Internacional, portanto, de representante do bloco, ainda que na obrigação de sempre decidir por consenso, nos termos do artigo 8º do P.O.P (Protocolo de Ouro Preto).
Cumpre salientar que não é vedada a este órgão a delegação de representatividade, o que pode ser feito, exclusivamente, ao Grupo do Mercado Comum nos termos do artigo 8 º, inciso IV do P.O.P.
O Conselho do Mercado Comum reúne-se duas vezes por ano, e é o órgão encarregado de traçar as grandes linhas do processo de integração para garantir o impulso político que sustenta o seu fortalecimento e aprofundamento.
Os Presidentes dos Estados Parte não fazem parte do Conselho do Mercado Comum, mas estão presentes a pelo menos uma das duas reuniões anuais desse órgão, e constituem, evidentemente, a instância máxima do processo político de integração mercosulina, cujas deliberações informais são oficializadas como Decisões do Conselho.
Este órgão é regido pelos artigos 3º ao 9º do Protocolo de Ouro Preto. A leitura detida da legislação deixam claras diversas características a saber. Inicialmente podemos notar que se trata de um órgão Colegiado, ou seja, formada por mais de um membro, ex vi do artigo 4º do P.O.P. Este Colegiado tem uma presidência rotativa entre Estados Parte, ratificando o princípio da igualdade e isonomia dentro do Mercado Comum.
As funções do CMC, órgão superior da estrutura administrativa do Mercosul, são regidas pelo artigo 8 º do P.O.P. As funções e atribuições podem ser assim divididas:
a) De controle - velando pelo cumprimento dos princípios do Mercado Comum e pela manutenção da legalidade, conforme contemplamos nos incisos I, V, VI e XI do artigo 8 º do P.O.P.
b) De gestão e auto-organização - O CMC, como órgão superior que é, tem poder de gerir administrativamente o bloco, criando e extinguindo órgãos, formulando e promovendo medidas de ação e homologando o regulamento interno do GMC, na forma do inciso II do POP.
c) De cunho decisório. O CMC no âmbito do Direito Internacional toma decisões e encampa posicionamento em nome do bloco, bem como, estabiliza medidas e posicionamento que servem como linhas de atuação para todos os outros órgãos de sua estrutura administrativa, na forma dos incisos IV, IX e X do P.O.P.
4.2 Grupo Mercado Comum
Órgão executivo do Mercosul, composto por representantes dos Ministérios mais diretamente envolvidos nos temas de integração e pelos representantes dos Bancos Centrais de cada Estado Parte, em cujo âmbito se discutem os principais temas do processo de integração. Reúnem-se ordinariamente uma vez a cada três meses, e extraordinariamente, a pedido de qualquer dos membros. O Grupo Mercado Comum realiza seu pronunciamento mediante Resoluções que são obrigatórias para os Estados Partes.
Ao Grupo Mercado Comum competem implementar os objetivos do Mercosul e supervisionar o seu funcionamento, inclusive examinando as questões, mesmo aquelas de grande complexidade, que lhe são encaminhadas em maior nível de detalhe que o Conselho do Mercado Comum.
O Grupo Mercado Comum tem, no organograma institucional do Mercosul, o auxílio de 14 (quatorze) Subgrupos de Trabalho, encarregados, nas estruturas ministeriais dos Estados Parte, de formular propostas para a integração em suas áreas de competência, de acordo com a orientação geral oriunda do GMC, e 8 (oito) Grupos Ad Hoc para questões setoriais específicas, entre elas o açúcar, os serviços e aspectos institucionais.
Além desses grupos de trabalho e grupos ad hoc, integram a infra-estrutura operacional do Mercosul, 5 (cinco) Reuniões Especializadas, as Reuniões de Ministros, em 10 (dez) âmbitos de especialização, 2 (dois) Fóruns Consultivos, 1 (um) Comitê Permanente de Representação Política e a Secretaria do Mercosul.
O GMC também é um órgão colegiado, formado por 4 membros titulares e 4 alternados de cada Estado Parte na forma do artigo 11 do P.O.P.
O GMC está subordinado ao CMC, já que está incumbida de executar as diretrizes expostas e formulada por aquele, além de que seu regimento interno deve ser a ele submetido para fins de homologação, ex vi do artigo 14, inciso X do P.O.P.
O GMC não tem personalidade jurídica, portanto, não pode representar externamente o bloco, com exceção das delegações expressamente realizadas pelo CMC.
As funções e atribuições do GMC são expressas no artigo 14 do P.O.P, e podem ser assim analisadas:
a) Atividades Consultivas. O GMC assessora o funcionamento do CMC, como verificamos nas atribuições e funções contidas nos incisos II, VI e XI do artigo 14 do P.O.P.
b) Atividades Decisórias. Em suplemento às decisões do CMC e da exeqüibilidade das atividades mercosulinas, o GMC deve atuar com caráter decisório conforme determina os incisos III, IV e VIII do artigo 14 do P.O.P.
c) Atividade de Gestão e auto-organização. O GMC é autorizado a gerir e a criar outros órgãos ou subgrupos de trabalhos para o cumprimento de seus objetivos conforme permissivo dos incisos V e IX do artigo 14 do P.O.P.
d) Atividade de Controle. Deve o GMC exercer o controle de legalidade sobre seus atos e dos demais atos emanados dos órgãos inferiores hierarquicamente, na forma dos incisos I, XIII e XIV do artigo 14 do P.O.P.
e) Atividade Normativa. Também o GMC expede resoluções que obrigam os Estados-Partes, dentro de sua esfera de competência nos moldes do artigo 15 do P.O.P.
4.3 Comissão de Comércio do Mercosul
A Comissão de Comércio é o principal órgão técnico encarregado de administrar os instrumentos de política comercial comum, verificando sua correta aplicação, propondo ajustes e examinando pleitos nacionais relacionados a casos comerciais específicos.
A Comissão de Comércio do Mercosul é assessorada por dez Comitês Técnicos, dedicados a áreas temáticas determinadas, tais como assuntos aduaneiros, defesa do consumidor, defesa da concorrência, setor automobilístico e setor têxtil.
A CCM é um órgão colegiado formado por representantes de todos Estados Parte do Mercosul nos termos do artigo 17 do P.O.P.
A função precípua da CCM é a de assistir o GMC, ou seja, é o de ter atividade consultiva. Saliente-se que isto não é o que diz o artigo 2º do P.O.P, já que este enumera a CCM como órgão com capacidade decisória do Mercosul. No entanto, a norma geral (art. 2º) não é ratificada pela norma especial (art., 16), de modo que deve prevalecer o aspecto consultivo.
A CCM não tem personalidade jurídica própria, sendo órgão subordinado, de assessoramento na estrutura administrativa mercosulina.
A CCM é regida por regimento interno, cuja homologação deve ser submetida ao GMC, como prediz o artigo 19, no inciso XI do P.O.P.
A Comissão de Comércio pronuncia-se através de Diretivas ou Propostas, onde somente as Propostas serão obrigatórias para os Estados Partes. As atribuições e funções do órgão em tela podem ser assim divididas:
a) De controle. Também este órgão prima pela legalidade e fiel exeqüibilidade dos ditames emanados pelos órgãos superiores conforme determinação dos incisos I e III do artigo 19 do P.O.P.
b) De assessoria e consulta. Função existencial deste órgão, consubstanciada nos incisos II, IV; VI, VII, VIII e X do artigo 19 do P.O.P.
c) Auto-organização. Para poder melhor realizar suas atribuições e funções, pode este órgão criar comissões, conforme permissivo do inciso IX do artigo 19 do P.O.P.
d) De cunho normativo. A CCM pode emitir diretrizes, dentro de sua esfera de competência, as quais obrigaram os Estados Parte segundo estabelece o artigo 20 do P.O.P.
e) de recebimento de reclamações. Cabe à CCM receber reclamações oriundas das seções nacionais da Comissão de Comércio do Mercosul conforme determinação do artigo 21 do P.O.P.
4.4 Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul
Criada para ser o braço legislativo do Mercosul, atendendo o que dispõe o art. 22 do Protocolo de Ouro Preto, a Comissão Parlamentar Conjunta é “o órgão representativo dos Parlamentos dos Estados Partes no âmbito do Mercosul”.
Dezoito parlamentares de cada Estado Parte, metade deles deputados e a outra metade senadores, formam a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, e têm a função de procurar acelerar os procedimentos legislativos necessários para a entrada em vigor, em cada país, das normas emanadas dos demais órgãos do Mercosul, além de auxiliar o processo de harmonização de legislações, de acordo com as necessidades do avanço do processo de integração, podendo igualmente encaminhar Recomendações ao Grupo Mercado Comum.
Mesmo que a questão da supranacionalidade não tenha sido pensada no caso do projeto Mercosul, pois os órgãos diretamente responsáveis pela condução do processo de integração - o Conselho do Mercado Comum e o Grupo Mercado Comum têm caráter intergovernamental, previstos para decidir por consenso, ela se faz presente e o avanço do processo de integração começa a exigir que se criem novos órgãos que tenham poder para debater e decidir e apontar soluções no espaço geográfico mercosulino.
Assim, no caso específico do trabalho da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, as Representações Nacionais que operam como braço parlamentar do Mercosul conseguiram, após intensas negociações junto ao Conselho do Mercado Comum, pela Disposição nº. 02, de 2004, que se estabeleça a obrigatoriedade de consulta à CPCM quando da assinatura de acordos internacionais.
A referida Disposição foi uma das Recomendações apresentadas pela Representação Brasileira na CPCM que, aprovada, passou a ser defendida pelas demais Representações nacionais desde o segundo semestre de 2004, gerando, em negociações com o Conselho do Mercado Comum um Acordo Institucional que facilita e legitima as consultas entre o Executivo e o Legislativo no cenário do Mercosul.
Desse modo, a Disposição nº. 02/2004, que regulamenta o mecanismo de consulta, dispõe que cada Congresso Nacional dos Estados Parte do Mercosul deva ser consultado por ocasião da assinatura dos acordos internacionais e, caso exista alguma discordância sobre o mérito do tema tratado, os parlamentares podem recomendar alteração e, inclusive, participar do processo negociador.
Os Congressos Nacionais têm 60 (sessenta) dias para responder aos órgãos negociadores e, em havendo a concordância do respectivo Congresso, após a assinatura da norma, este assume o compromisso de aprová-lo no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias.
Por último, foi aprovada pelo Conselho do Mercado Comum, a Decisão nº. 49/04, que investe a CPC da condição de Comissão Preparatória de um Parlamento do Mercosul que, com data de instalação ocorrida em 31 de dezembro de 2006, tem como modelo de partida a estrutura da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, já experimentada nas lides do processo legislativo nos Congressos Nacionais dos quatro países fundadores.
O Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, fruto de trabalho da CPC, foi aprovado pela Decisão nº. 23/05, adotada por ocasião da XXIX Reunião do Conselho do Mercado Comum.
Este órgão, como não poderia ser diferente, é colegiado e possui função de assessoramento e regulamentação, encaminhando recomendações ao CMC na forma do artigo 26 do P.O.P, de modo que auxilia na condução do bloco. É despersonalizado juridicamente e é regulado por regimento interno.
A partir de 2010, será de forma real e concreta instituído o Parlasul, criado pela decisão nº 23/05 do CMC, celebrado em Montevidéu em 09 de Dezembro de 2005. Na primeira etapa, o Parlamento será composto por 18 representantes de cada Estado Parte, indicado por seus respectivos parlamentos nacionais, de acordo com critérios particulares de cada Pais. A segunda etapa que se iniciará em 01/01/2011, todos os Parlamentares deverão ser eleitos por meio de sufrágio direto universal e secreto, buscando assegurar uma adequada representação com gênero, etnia e regiões conforme a realidade de cada Estado. Até o final de 2012, o CMC deverá criar o Dia dos Cidadãos do Mercosul, data esta na qual se realizará, a partir de 2015, as eleições para o Parlasul de forma simultânea em todos os Estados Partes, também com sufrágio universal, direto, secreto dos cidadãos mercosulinos.
Insta-se destacar que o Paraguai, em 2008, já promoverá a eleição direta de seus primeiros representantes junto ao Parlasul.
4.5 Foro Consultivo Econômico-Social
Congregando representantes dos setores empresariais, sindicatos e entidades sociais da sociedade civil para discussão de temas vinculados ao Mercosul e formulação de propostas específicas de cada um desses segmentos, o Foro Consultivo Econômico-Social tem função consultiva e manifesta-se mediante Recomendações ao Grupo Mercado Comum.
De maneira geral, o Foro Consultivo Econômico-Social questiona o hermetismo que caracteriza o sistema de decisões no bloco, e reivindica o direito de se pronunciar como órgão decisório do Mercosul, em especial em questões sociais.
Este órgão é colegiado e é regulamentado por intermédio de Regimento Interno, devidamente homologado pelo GMC.
4.6. Secretaria Administrativa do Mercosul
A Secretaria do Mercosul, com sede em Montevidéu, Uruguai, é a unidade de apoio operacional e administrativo responsável pela prestação de serviços aos demais órgãos do Mercosul.
Entre outras funções cabe à Secretaria do Mercosul cuidar do arquivo oficial da documentação do Mercosul, publicar e difundir as decisões, resoluções e diretrizes adotadas no âmbito do bloco, além de organizar, auxiliada pelas Secretarias das Representações Nacionais, o apoio logístico necessário para a realização das reuniões do Conselho Mercado Comum, do Grupo Mercado Comum e da Comissão de Comércio do Mercosul.
A Secretaria é dirigida por um diretor, com mandato rotativo de 2 (dois) anos, e cuja escolha é procedida pelo Conselho do Mercado Comum em conjunto com o Grupo Mercado Comum, após consulta aos Países Membros do bloco.
Este órgão é, portanto, singular, de função eminentemente administrativa, sem poder de autorregulamentação e de caráter auxiliar a outros órgãos.
