1. Introdução
A Defensoria Pública é instituição permanente e órgão essencial na promoção dos direitos humanos e na defesa dos direitos individuais e coletivos dos hipossuficientes e vulneráveis organizacionais, consoante o artigo 134 da Constituição Federal.
Nesse sentido, de acordo com a Lei Complementar nº 80/94, em seu artigo 3º-A, incisos I, II e III, são objetivos da Defensoria Pública, entre outros, “a primazia da dignidade da pessoa humana e a redução das desigualdades sociais”, “a afirmação do Estado Democrático de Direito” e “a prevalência e efetividade dos direitos humanos”, respectivamente.
Outrossim, em seu artigo 4º, incisos I, III e VI elenca, como funções institucionais da Defensoria Pública, a prestação de orientação jurídica e a defesa dos necessitados, em todos os graus; a promoção da “difusão e a conscientização dos direitos humanos, da cidadania e do ordenamento jurídico”; a representação aos “sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos, postulando perante seus órgãos”.
Ainda em seu artigo 4º, incisos VII, VIII, X, XI e XVIII, dispõe acerca da legitimidade da Defensoria Pública na defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos, quando o resultado beneficiar os vulneráveis organizacionais e a promoção de todos os direitos das pessoas hipossuficientes e grupos sociais vulneráveis merecedores de proteção especial do Estado:
Artigo 4º São funções institucionais da Defensoria Pública, dentre outras:
[...]
VII – promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes;
VIII – exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do artigo 5º da Constituição Federal;
[...]
X – promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela;
XI – exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado;
Destarte, a Defensoria Pública tem como atribuição a promoção dos direitos das pessoas em situação de rua. Com efeito, a dignidade da pessoa humana é fundamento da República Federativa do Brasil (artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal), a qual tem como objetivo a erradicação da pobreza (artigo 3º, inciso III, da CF). Assim, qualquer situação que se afaste de tais princípios exige ação efetiva por parte da Defensoria Pública.
2. Conceito de pessoas em situação de rua
De acordo com a Pesquisa Nacional sobre a População em Situação de Rua (BRASIL, 2011, p. 25), realizada em 2009, foi identificado que 82% das pessoas em situação de rua são homens; 67% são negros; 52,6% são trabalhadores que atuam no mercado informal e recebem entre R$ 20,00 e R$ 80,00 semanais; apenas 15% pediam dinheiro nas ruas; e 25% não possuía qualquer documentação pessoal, o que dificulta o emprego formal, acesso a serviços públicos e programas governamentais.
Segundo a Pesquisa (BRASIL, 2011, p. 26), os principais motivos que conduziram os entrevistados à situação de rua foram: alcoolismo e/ou uso de drogas (35,5%), problemas de desemprego (29,8%) e conflitos familiares (29,1%).
Como forma de tutelar os direitos das pessoas em situação de rua e reverter seu quadro de vulnerabilidade, o Executivo Federal editou o Decreto n. 7.053 de 2009, instituindo a Política Nacional para a População em Situação de Rua.
Nesse sentido, o Decreto Federal n. 7.053/2009 estabelece, em seu artigo 1º, o conceito jurídico de população em situação de rua:
Artigo 1.º Fica instituída a Política Nacional para a População em Situação de Rua, a ser implementada de acordo com os princípios, diretrizes e objetivos previstos neste Decreto.
Parágrafo único. Para fins deste Decreto, considera-se população em situação de rua o grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória.
Segundo o Conselho de Direitos Humanos, em Relatório da Relatora Especial sobre moradia adequada (ONU, 2015, p. 2-3):
A situação de rua é uma crise global de direitos humanos que requer uma resposta global urgente. Vem afetando todos os contextos socioeconômicos – as economias desenvolvidas, emergentes e em desenvolvimento, na prosperidade e austeridade. Trata-se de um fenômeno diverso, que afeta diferentes grupos de pessoas de diferentes maneiras, mas com características comuns. É um sintoma da incapacidade dos governos de reagir às crescentes desigualdades entre as rendas, a riqueza e o acesso à terra e à propriedade, bem como incapacidade de dar uma resposta efetiva aos problemas da migração e da urbanização. A situação de rua se produz quando a moradia é tratada como uma mercadoria e não como um direito humano. [...] As pessoas em situação de rua são objeto de estigmatização, exclusão social e criminalização. A situação de rua é uma violação extrema aos direitos a uma moradia adequada, a não discriminação e, frequentemente, também uma violação aos direitos à vida, à segurança, à saúde, à proteção do lar e à família, bem como o direito de não ser submetido a tratamentos cruéis ou inumanos. Sem embargo, tal questão não tem sido abordada com a urgência e prioridade que deveriam ser destinadas a uma violação tão generalizada e grave dos direitos humanos.
Conquanto não se possa estabelecer um formato rígido ou padronizar as características para a configuração da situação de rua, é possível elencar três condições fundamentais para a caracterização da situação de rua: (a) pobreza extrema; (b) vínculos familiares rompidos ou fragilizados; e (c) inexistência de moradia convencional (BRASIL, 2015).
De acordo com a ONU (2015, p. 5), deve ser dado um enfoque tridimensional baseado nos direitos humanos às pessoas em situação de rua. A primeira dimensão se caracteriza pela inexistência de moradia, em seu aspecto material (ausência de habitação minimamente adequada) e em seu aspecto social (lugar onde se estabelece família ou relações sociais e há participação da vida em comunidade). A segunda dimensão se refere à discriminação sistêmica e à exclusão social que sofre a população em situação de rua, ante a privação de um lar, o que gera discriminação e estigmatização. A terceira dimensão é o reconhecimento das pessoas em situação de rua como titulares de direitos e que lutam pela sua sobrevivência e dignidade, constituindo-se em agentes centrais da transformação social.
Portanto, há uma invariável de motivos que levam à situação de rua, como a ausência de moradia, trabalho e renda, o que inclui a falta de acesso à terra e à propriedade e a distribuição de riqueza, bem como a ruptura de vínculos familiares e/ou afetivos e infortúnios pessoais.
A República Federativa do Brasil, conforme a Constituição Federal (artigo 3º, inciso III, da CF), tem como objetivo erradicar a pobreza e como fundamento a dignidade da pessoa humana (art. 1°, inciso III). De acordo com Sarmento (2016, p. 14):
O princípio já foi apontado pela nossa doutrina como o "valor supremo da democracia", como a "norma das normas dos direitos fundamentais", como o "princípio dos princípios constitucionais", como o "coração do patrimônio jurídico-moral da pessoa humana". O reconhecimento da centralidade do princípio da dignidade da pessoa humana é recorrente na jurisprudência brasileira, tendo o STF afirmado que se trata do "verdadeiro valor-fonte que conforma e inspira todo o ordenamento constitucional vigente em nosso país". E são cada vez mais frequentes as decisões judiciais que invocam o princípio da dignidade da pessoa humana.
Segundo Sarmento (2016, p. 244) uma dimensão importantíssima do princípio da dignidade da pessoa humana é o reconhecimento intersubjetivo:
É possível falar em um direito fundamental ao reconhecimento, que é um direito ao igual respeito da identidade pessoal. Em sua faceta negativa, ele veda as práticas que desrespeitam as pessoas em sua identidade, estigmatizando-as. Na dimensão positiva, ele impõe ao Estado a adoção de medidas voltadas ao combate dessas práticas e à superação dos estigmas existentes (SARMENTO, 2016, p. 257).
[...]
O direito ao reconhecimento envolve a vedação à imposição de barreiras que prejudiquem o efetivo desfrute de direitos universais pelos membros de grupos estigmatizados, como ocorre quando não se permite o casamento entre pessoas do mesmo sexo ou quando se impede que adolescentes trajando véu islâmico frequentem escolas públicas (caso ocorrido na França). O direito ao reconhecimento também abarca medidas específicas, de natureza não universal, que visam a atender necessidades particulares dos integrantes dos grupos estigmatizados. Nesse sentido, um dos fundamentos das políticas de ação afirmativa é a promoção do reconhecimento dos membros dos grupos beneficiados. (SARMENTO, 2016, p. 335).
A sociedade reforça a condição de rua ao atribuir às pessoas nesta situação a responsabilidade e culpa exclusivas pelo estado em que se encontram, bem como ao exigir delas que por si próprias alcancem os recursos para o rompimento do vínculo com as ruas (BRASIL, 2015, p. 9).
Nesse diapasão, o Protocolo de atuação em favor das pessoas em situação de rua (CONDEGE, 2016) retrata a realidade daqueles em situação de rua:
A população em situação de rua exibe a pobreza extrema, a interrupção ou a fragilidade dos vínculos familiares e a inexistência de moradia convencional regular como suas notas caracterizadoras. Vítima de discriminação social acerba e da incompetência estatal em desenvolver programas eficazes de proteção social e de garantia de seus direitos, esse grupo profundamente estigmatizado, em vez de receber suporte para a sua reinserção familiar, social e laborativa, conhece do Estado, em regra, somente seu aparato punitivo. A severa exclusão social do País amplia esse segmento vulnerável que, em virtude de inúmeras e multifacetadas razões, é impelido a sobreviver nas ruas em condições indignas e desumanas.
Desse modo, o preconceito da sociedade e a estigmatização de tal grupo social tornam as pessoas em situação de rua vítimas da indiferença, da invisibilidade, da falta de respeito e até mesmo de violência física.
3. Dever do Estado em prestar serviços socioassistenciais às pessoas em situação de rua
A Constituição Federal atribui como dever do Estado o provimento de saúde (artigo 196), educação (artigo 205), habitação (artigos 182 e 23, inciso IX), proteção à família (artigo 226) e assistência social (artigos 194 e 203), direitos sociais que devem ser efetivados mediante a realização de políticas públicas, incluindo-se a necessidade de política especial para as pessoas em situação de rua.
Ademais, o artigo 203 da Constituição Federal dispõe que a assistência social será efetivada por meio de políticas públicas de promoção da cidadania e será prestada a todos os que dela necessitarem. Com efeito, segundo o art. 2º da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS):
Art. 2º A assistência social tem por objetivos:
I - a proteção social, que visa à garantia da vida, à redução de danos e à prevenção da incidência de riscos, especialmente: a) a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; b) o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; c) a promoção da integração ao mercado de trabalho; d) a habilitação e reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; e e) a garantia de 1 (um) salário-mínimo de benefício mensal à pessoa com deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família;
II - a vigilância socioassistencial, que visa a analisar territorialmente a capacidade protetiva das famílias e nela a ocorrência de vulnerabilidades, de ameaças, de vitimizações e danos;
III - a defesa de direitos, que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no conjunto das provisões socioassistenciais.
Parágrafo único. Para o enfrentamento da pobreza, a assistência social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, garantindo mínimos sociais e provimento de condições para atender contingências sociais e promovendo a universalização dos direitos sociais.
Por sua vez, o art. 1º da Lei 8.742/93 (LOAS) conceitua assistência social como sendo a “política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas”. E afirma: “trata-se de um direito do cidadão e dever do Estado”.
Desse modo, pela conjugação do disposto no caput do art. 203 da CF, com o art. 1º da LOAS, conclui-se que a assistência social deverá ser prestada a todos os que dela necessitarem, para a provisão dos mínimos sociais e o atendimento às necessidades básicas da população.
É competência comum da União, Distrito Federal, Estados e Municípios o respeito e a promoção da dignidade da pessoa humana bem como a meta da erradicação da pobreza e da miséria e a mitigação das desigualdades, conforme o art. 23, inciso X, da Constituição Federal: “É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos”.
Em seu art. 204, I, a Constituição de 1988 estabelece como diretriz das ações governamentais na área socioassistencial a “descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social”.
Assim, a realização das políticas no âmbito da assistência social deve se dar de modo descentralizado, conforme o art. 5º, I, da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS): “a organização da assistência social tem como base as seguintes diretrizes: [...] descentralização político-administrativa para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e comando único das ações em cada esfera de governo”.
Destarte, a política pública de assistência social organiza-se de forma descentralizada e participativa, por meio do Sistema Único da Assistência Social (SUAS), instituído no ano 2005 com a Lei n. 12.435/2011, devendo ser cofinanciada pelas três esferas de governo.
No que diz respeito às competências específicas dos municípios em relação à execução de políticas de assistência social, dispõe a LOAS:
Art. 12. Compete à União:
I - responder pela concessão e manutenção dos benefícios de prestação continuada definidos no art. 203 da Constituição Federal;
II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito nacional;
III - atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, às ações assistenciais de caráter de emergência.
IV - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e assessorar Estados, Distrito Federal e Municípios para seu desenvolvimento.
Art. 13. Compete aos Estados:
[...]
II - cofinanciar, por meio de transferência automática, o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito regional ou local;
[...]
V - prestar os serviços assistenciais cujos custos ou ausência de demanda municipal justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito do respectivo Estado.
VI - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e assessorar os Municípios para seu desenvolvimento.
Art. 15. Compete aos Municípios:
[...]
III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil;
[...]
V - prestar os serviços assistenciais de que trata o art. 23 desta lei;
VI - cofinanciar o aprimoramento da gestão, os serviços, os programas e os projetos de assistência social em âmbito local; VII - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social em seu âmbito.
[...]
Art. 23. Entendem-se por serviços socioassistenciais as atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas ações, voltadas para as necessidades básicas, observem os objetivos, princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.
§ 1o O regulamento instituirá os serviços socioassistenciais.
§ 2o Na organização dos serviços da assistência social serão criados programas de amparo, entre outros:
I - às crianças e adolescentes em situação de risco pessoal e social, em cumprimento ao disposto no art. 227 da Constituição Federal e na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);
II - às pessoas que vivem em situação de rua.”
Nesse sentido, o art. 17, V, da Resolução CNAS n. 33/2012, que aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social, fixa a responsabilidade dos municípios na prestação dos serviços socioassistenciais consistentes em atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população, nesta estando expressamente inclusas as pessoas em situação de rua (art. 23, §2º, II, LOAS).
Ademais, em conformidade com a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais (Resolução CNAS 109 de novembro de 2009), constituem unidades para a oferta de serviços especializados às pessoas em situação de rua, o Serviço especializado em abordagem social, o Serviço especializado para pessoas em situação de rua (Centro-POP ou CREAS-POP), o Serviço de acolhimento institucional e o Serviço de acolhimento em república.
Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2015), a Comissão Intergestores Tripartite (CIT) definiu, em sua 124ª reunião, as prioridades e metas para as gestões municipais. Isso ocorreu no âmbito do “Pacto de Aprimoramento do SUAS” para o quadriênio 2014/2017 (NOBSUAS/2012, art. 23), no qual se materializam metas e prioridades, no âmbito do SUAS, e se constitui em mecanismo de indução de aprimoramento da gestão, serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais.
De acordo com Ministério do Desenvolvimento Social (BRASIL, 2015):
O Pacto de Aprimoramento da Gestão do Suas representa o compromisso entre o Ministério do Desenvolvimento Social e os órgãos gestores da assistência social dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, que tem como objetivo o fortalecimento desses órgãos para o pleno exercício da gestão do Suas, do Bolsa Família e do Cadastro Único para Programas Sociais, no seu âmbito de competência.
O Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, disciplinado pelo Decreto nº 6.135, de 26 de junho de 2007 e regulamentado pela Portaria GM/MDS nº 376 de 2008, é um instrumento de coleta de dados que possibilita a identificação e caracterização das famílias brasileiras de baixa renda (BRASIL, 2011) e o acesso desse público à rede de serviços socioassistenciais.
Dentre as 21 metas e prioridades traçadas pelo Pacto de Aprimoramento da Gestão do Suas, sobreleva ressaltar as metas 11 e 12, as quais se referem ao cadastramento e atendimento da população em situação de rua. Desse modo, a meta é atingir o percentual de 70% (setenta por cento) de identificação e cadastramento no CadÚnico das pessoas em situação de rua em acompanhamento pelo Serviço Especializado para População em Situação de Rua e implantar 100% dos Serviços para população de rua (Serviço Especializado para Pop Rua, Serviço de Abordagem Social e Serviço de Acolhimento para pessoa em situação de rua) nos municípios com mais de 100 mil habitantes e municípios de regiões metropolitanas com 50 mil ou mais, conforme pactuação na CIT e deliberação do CNAS.
Desse modo, é dever da União, dos Estados e dos Municípios a prestação de serviços socioassistenciais às pessoas em situação de rua, como o cadastramento no CadÚnico e a implantação dos serviços para a população de rua (Serviço Especializado para Pop Rua, Serviço de Abordagem Social e Serviço de Acolhimento para pessoa em situação de rua).
4. Atuação da Defensoria Pública
Caso haja violação dos direitos das pessoas em situação de rua por parte do Poder Público, considerando sua omissão ou insuficiência na oferta de serviços socioassistenciais, restará patente a violação do princípio da dignidade da pessoa humana e do objetivo constitucional em erradicar a pobreza por meio da efetivação dos direitos sociais (art. 6º da Constituição Federal).
Desse modo, ante a omissão do Poder Público, cabe à Defensoria Pública intervir judicial ou extrajudicialmente, para garantir a defesa dos direitos humanos, direitos sociais e individuais indisponíveis da população em situação de rua.
Nesse diapasão, a tutela dos direitos das pessoas em situação de rua pode ser efetivada pela Defensoria Pública mediante a solução extrajudicial dos litígios, nos termos do art. 4.º da LC n.º 80/1994, inclusive com a expedição de recomendações (art. 12, parágrafo único, da Resolução nº 127/2016 da DPU), termos de ajustamento de conduta (art. 5º, §6º, da Lei 7.347/85), convocação de audiências públicas (art. 4º, inciso XXII, da LC 80/94) e outras técnicas de resolução de conflitos (art. 4º, inciso II, da LC 80/94).
Ademais, a Defensoria Pública possui legitimidade para propor, em defesa dos direitos das pessoas em situação de rua, ações civis públicas (art. 1º, IV, da Lei 7.347/85), mandados de segurança e ações ordinárias. Inclusive, poderá representar aos sistemas global e regional de proteção dos direitos humanos, em caso de violações dos direitos humanos das pessoas em situação de rua.
5. Considerações finais
Cabe ao Poder Público a efetivação dos direitos sociais e humanos das pessoas em situação de rua, mediante a prestação de serviços socioassistenciais, a qual deve se dar por meio de políticas públicas prestadas em todos os níveis da Federação.
Em caso de omissão e/ou insuficiência da oferta de serviços socioassistenciais, cabe à Defensoria Pública intervir de modo a garantir às pessoas em situação de rua, os direitos assegurados pela Constituição Federal, sobretudo para que se efetive o objetivo constitucional de erradicação da pobreza e seja observado o princípio da dignidade da pessoa humana.
Conclui-se que a Defensoria Pública, como instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, possui ampla legitimidade para tutelar os direitos das pessoas em situação de rua, tal qual estabelece a Constituição Federal, em seu artigo 134, tendo em vista a vulnerabilidade de tal grupo social e a violação a seus direitos sociais e lesão aos direitos humanos.
6. Referências
BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Ação nacional em defesa dos direitos fundamentais. Defesa dos direitos das pessoas em situação de rua. 2015. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Publicacoes/documentos/Guia_Ministerial_CNMP_WEB_2015.pdf>. Acesso em: 03/04/2018.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Inclusão das pessoas em Situação de Rua no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal. SUAS e População em Situação de Rua. V. 1. 2011. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/cartilhas/inclusao_pessoas_rua_Cadunico.pdf>. Acesso em: 03/04/2018.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Pacto de Aprimoramento do Suas. 2015. Disponível em: <http://mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/gestao-do-suas/pacto-de-aprimoramento-do-suas>. Acesso em: 03/04/2018.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Renda e Cidadania e Secretaria Nacional de Assistência Social. Orientações Técnicas: Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua – Centro Pop. SUAS e População em Situação de Rua. V. 3. 2011. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/assistencia_social/Cadernos/orientacoes_centro_pop.pdf>. Acesso em: 03/04/2018.
CONDEGE. Coordenação da Comissão de Direitos Humanos. Protocolo de atuação em favor das pessoas em situação de rua. 2016. Disponível em: <http://defensoria.pe.def.br/defensoria/sites/defensoriape//pdf/protocolo_populacao_rua.pdf>. Acesso em: 03/04/2018.
SARMENTO, Daniel. Dignidade da pessoa humana: conteúdo, trajetórias e metodologia. Belo Horizonte: Fórum, 2016.
