INTRODUÇÃO

O presente artigo, tem como tema “O direito internacional dos refugiados: a legislação brasileira no que tange o âmbito da legislação internacional”, que busca resolver a seguinte problemática: A legislação nacional atende à legislação internacional quanto aos direitos dos refugiados?

O objetivo geral do presente artigo é analisar as normas que disciplinam as legislações nacional e internacional tendo como núcleo o instituto do refúgio, verificando-se assim, a sua aplicabilidade e sua eficácia na solução da problemática dos refugiados.

Para responder tal problemática, necessita-se primeiramente apresentar os objetivos específicos, trata-se da proteção aos refugiados mediante o direito internacional cumulado com os direitos humanos, observando-se ainda a aplicabilidade da legislação nacional em face da legislação internacional, bem como a análise do instituto do refúgio no Brasil e sua evolução ao longo dos anos.

Pode-se, de início, diferir o refugiado dos “migrantes tradicionais”, haja visto o mesmo evadir-se de seu país em virtude do temor quanto à preservação de sua vida, enquanto os outros mudam-se visando apenas melhores condições de vida.

Os direitos humanos apresentam um leque extenso quanto a sua definição, contudo se baseia nas necessidades básicas para assegurar a liberdade e dignidade, à ponto que venham a suprir a capacidade de desenvolver e participar plenamente da vida.

O Brasil aderiu ao compromisso internacional de proteção aos refugiados a partir da ratificação Convenção da ONU de 1951, e do Protocolo de 1967 referente ao Estatuto dos Refugiados, constando ainda de seu ordenamento pátrio a Lei nº 9.474/97, que trata especificamente sobre a questão dos refugiados.

O que evidencia a importância da aplicabilidade das normas do direito internacional em consonância com os direitos humanos, que por sua vez atingiu sua consolidação e internacionalização acima da soberania do Estado, uma vez que estabelecem proteção à pessoa humana.

Por isso, torna-se de suma importância mencionar os dispositivos legais que tratam sobre as regras da proteção ao refugiado.

A realização deste artigo justifica-se pelo fato do problema dos refugiados ter se tornado de caráter permanente e requer constantes mediações por parte da comunidade internacional.

Enfim, a solução da omissão legislativa, deverá estar consubstanciada ao princípio

da legalidade, com o uso do bom senso e razoabilidade, com a finalidade de valorizar a pessoa humana.

A pesquisa insere o objeto de estudo sob o enfoque da interdisciplinaridade, com foco em ramos distintos do Direito, em especial Direito Internacional e Direito Constitucional, bem como tratados internacionais referentes aos Direitos Humanos.

Assim, utilizando-se para a confecção deste, o auxílio dos dispositivos legais presentes na extensa seara jurídica, bem como fontes eletrônicas a respeito do tema. De modo que o método de pesquisa, utilizado, será o dedutivo, pois parte da visão do geral para o particular.

1.    DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Primeiramente, para se realizar uma análise aprofundada quanto a questão dos refugiados, se faz importante ressaltar as condições para se qualificar uma pessoa como refugiado, bem como os direitos que vigoram em benefício dos mesmos.

São classificados como refugiados, indivíduos que buscam asilo em um país distinto de seu país de origem. O refugiado em si é um asilado, devido ao fato de que o asilo é totalmente inevitável nas condições de um refugiado, todavia, faz-se mister esclarecer que nem todo asilado é um refugiado. Em ambos os casos a pessoa busca a proteção. Em se cuidando da relação migrantes/refugiados, esclarece Olívia Cerdoura Garjaka Baptista (2011, p. 177) que:

Os refugiados são pessoas que se diferenciam dos deslocados internacionais classificados como “migrantes tradicionais”. Em geral os migrantes tradicionais têm o seu deslocamento motivado por questões econômicas, isto é, estes migrantes partem em busca de melhores condições de vida. Já os refugiados fogem em virtude de fundado temor de perseguição em busca da preservação da sua vida. Para evitar o desgaste diplomático entre os países, o refúgio é classificado como instituto apolítico e humanitário. Há a preocupação com a satisfação das necessidades básicas dos refugiados que incluem, mas não se restringem a alimentação, moradia, educação e saúde.

O asilo e o refúgio político são meios pelos quais o indivíduo tem o direito de permanecer no território brasileiro. O asilo está consagrado na Declaração Universal dos Direitos do Homem (OEA, 1948) em seu artigo XIV:

1-  Todo homem, vítima de perseguição tem o direito de procurar e de gozar de asilo em outros países.

2-  Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crismes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas.

Ensina Jubilut (2007, p. 37) que, o instituto do asilo tem sua origem na “Antiguidade clássica, mais precisamente na civilização grega”. E consiste na proteção de um indivíduo que sofre perseguição em outro Estado. Para Marcelo Varella (2011, p. 198):

O asilo político é a proteção concedida pelo Estado nacional ao estrangeiro perseguido por suas opiniões políticas, religiosas ou raciais. A proteção pode inclusive admitir força policial e ajuda financeira do Estado receptor. Trata-se de um instituto clássico do direito internacional.

Podemos perceber então que os institutos são distintos, porém com o mesmo objetivo e base de atuação, podendo ser “considerados espécies de um mesmo gênero”, conforme Jubilut (2007, p. 50), pois livram pessoas de perseguições por meio de sua proteção

e acolhida em outro Estado, no qual os protegidos podem usufruir de seus direitos fundamentais mantendo assim sua dignidade.

Após o fim da 1ª Guerra Mundial no ano de 1918, surgiram implicações na ordem social e econômica, resultante do grande contingente de refugiados, tendo em vista que os respectivos indivíduos não possuíam qualquer tipo de proteção estatal, em virtude de seus ideais políticos, crenças religiosas, etnia, nacionalidade, etc.

Posteriormente, no ano de 1920, fora criada a Liga das Nações, pioneira da atual Organização das Nações Unidas, sendo composta por países europeus como, Inglaterra, França, Holanda e Alemanha, tendo como foco, promover a paz mundial, bem como a cooperação e segurança internacional.

Nos dispositivos previstos pela Liga, condenava-se agressões contra o território e a independência política de seus membros, punindo também quaisquer Estados que não obedecessem às normas impostas pela comunidade internacional, tendo consequentemente gerado uma nova concepção para com a soberania estatal. Nesse sentido, Araújo (2001, p. 123) esclarece que:

Embora a Liga das Nações tivesse se preocupado com a proteção de outros grupos hostilizados no mundo, como, por exemplo, os Indigentes Estrangeiros, é preciso dizer que foi, sobretudo, por meio dela que a comunidade internacional iniciou o enfrentamento do problema mundial representado pelos refugiados.

Com o surgimento da Organização das Nações Unidas anos depois, fora criado como ferramenta essencial e subsidiária, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), tal qual, possui sua sede localizada em Genebra, representado por um Comitê Executivo composto por 53 Estados.

Para a sua mantença, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados conta com a ajuda dos países membros da ONU, bem como de organizações não governamentais e da sociedade. Em se tratando dos encargos do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, Andrade (1996, p. 116) ressalta:

Da análise das tarefas encarregadas ao Alto Comissariado, nota-se que, ademais da proteção jurídica, não lhe cabia nenhuma tarefa de assistência direta, mas sim a de coordenação desta. De fato, os recursos dos numerosos fundos e pelas diversas taxas, eram distribuídos pelo Alto Comissariado às organizações privadas que tinha, estas sim, contato direto com os refugiados, responsabilizando-se, portanto, pela ajuda humanitária in loco, pela emigração, pelo assentamento permanente e pela absorção dos refugiados na vida econômica dos países de refúgio.

Há o que se discutir quanto as funções do Alto Comissariado das Nações Unidas

para os Refugiados, tendo em vista que, alguns doutrinadores defendem a capacidade do ACNUR ter autonomia para assinar acordos ou tratados. Contudo, existem duas interpretações, quais sejam, a restritiva e a extensiva.

Na interpretação restritiva, defende-se que a Organização das Nações Unidas não é uma entidade independente dos Estados membros, sendo assim, a real autonomia só poderia vir a vigorar mediante novo acordo por parte dos Estados membros.

Se cuidando da interpretação extensiva, a mesma ressalta que a carta das nações unidas difunde os principais objetivos da Organização das Nações Unidas, tendo assim poderes para assinar acordos e tratados visando o bem geral e a preservação dos direitos humanos. Isto posto, há ainda uma segunda apreciação quanto a teoria extensiva, na qual, ampara que na carta das nações unidas não existem poderes implícitos.

Nesse sentido, ainda que não tenha sido concedido a Organização das Nações Unidas plenos poderes através da Carta das Nações, os mesmos eram fornecidos à medida que as necessidades surgiam, bem como o de estabelecer tratados ao órgão que cria, como no caso do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados. Nesse sentido, entende-se que o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados pode vir a celebrar acordos com organizações não-governamentais, ainda que, levando em consideração que os mesmos não sejam classificados como sujeitos de direito internacional.

O Direito Internacional dos Refugiados, em sentido estritamente formal, veio a surgir a partir da Convenção de 1951, classificada como ferramenta internacional de autoria da Organização das Nações Unidas, que por sua vez, fez com que fosse reconhecida a obrigação da garantia de segurança e apoio para com aqueles que por motivos de força maior precisavam deixar sua terra natal.

Outra norma importante fixada na Convenção, é o direito a recurso contra decisões desfavoráveis, bem como a premissa da possibilidade de reunião familiar.

A Convenção, traz em seu artigo 1º o rol taxativo para o refugiado:

[...] em virtude dos eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e devido a fundado temor de perseguição por motivo de raça, de religião, de nacionalidade, de participação em determinado grupo social ou de opiniões políticas, esteja fora de seu país de nacionalidade e não pode ou, em razão de tais temores, não queira valer-se da proteção desse país; ou que por carecer de nacionalidade e por estar fora do país, onde antes possuía sua residência habitual não possa ou, por causa de tais temores ou de razões que não sejam de mera conveniência pessoal, não queira regressar a ele.

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A Convenção de 1951 se fez de suma importância para os refugiados, fora implementado o sistema de análise individual de cada caso, sendo assim foram estabelecidos

pré-requisitos para que o indivíduo fosse tido como “refugiado”. Dentre suas disposições, ficou determinado também que, os Estados tinham a obrigação de atender os solicitantes de refúgio, observando o princípio do non-refoulement (não-devolução), o qual concede o direito ao refugiado de não ser mandado de volta ao seu país de origem, todavia, tal princípio não se aplica em casos onde o refugiado é considerado uma ameaça à segurança do país que o acolheu, ou, se conhecido o fato de que o solicitante ter cometido algum delito tido como grave, passando a ser uma ameaça para a comunidade.

1.1  Evolução histórica do refúgio

O refúgio é um instituto do direito internacional público que consiste na proteção de um Estado a um indivíduo que em seu país sofre perseguição por suas opiniões políticas, raça, nacionalidade, religião ou pertencimento a algum grupo social, ressaltando Junior; Araújo (apud Cerqueira, p. 109-116, 2009) que:

O refúgio é um instituto do Direito Internacional Público que importa na colocação de um estrangeiro em uma situação especial de acolhimento, face a um Estado, em razão da necessidade de proteção por causa de perseguições, de que é vítima em seu próprio país.

Conforme o autor Marcelo Varella (2011, p. 198):

O refúgio é fundamentado em uma perseguição a um grupo de indivíduos, em função de sua raça, religião, nacionalidade ou opção política. O refugiado deve ter fundado temor de perseguição em seu país, onde não encontrará um julgamento justo, com o devido processo legal.

Dessa forma extrai-se do conceito de refúgio que seu principal fundamento é a perseguição estatal, em função de determinada posição ideológica do refugiado, seja de ordem religiosa, política ou étnica.

O instituto do refúgio surgiu no século XX, quando os russos fugiam da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas, movidos pela situação política e econômica de seu país. No início eles eram abrigados pela Cruz Vermelha, que com o aumento de pessoas solicitou a ajuda da Liga das Nações, que diante da situação resolveu criar o primeiro organismo sobre o refúgio. Assim surgiu a proteção internacional aos refugiados. O quadro abaixo traz a evolução histórica do refúgio no âmbito internacional até os dias atuais.

Quadro 1: Evolução histórica do refúgio no âmbito internacional.

Fonte: As informações do quadro acima foram retiradas do livro O Direito Internacional dos Refugiados e sua Aplicação no Ordenamento Jurídico Brasileiro, da autora Liliana Lyra Jubilut. (2007).

O direito internacional dos refugiados teve como marco institucional a Convenção de 1951. O estatuto foi elaborado entre os anos de 1948 e 1951, o qual também foi adotado o Protocolo de 1967 que supriu algumas falhas da Convenção de 1951, ambos sob a égide da ONU, por meio da atuação do ACNUR.

1.2  A aquisição da condição de refugiado

A Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 estabeleceram critérios bem definidos e abrangentes para a definição do status de refugiado. Internacionalmente são cinco os motivos previstos para assegurar a obtenção do refúgio: a raça, a nacionalidade, a opinião política, a religião e o pertencimento a um grupo social.

Ocorre também à obtenção do status de refugiado, quando a pessoa se sentir em risco em seu território, como nos casos de guerra, em que a permanência do indivíduo no país poderá implicar em um eminente risco a sua existência. Lembrando que para solicitar o status de refugiado é necessário estar fora do território em que esteja sendo perseguido ou correndo riscos.

O reconhecimento do status de refugiado é baseado em um fundado temor de perseguição, não sendo necessária sua materialização, utilizando-se de critérios objetivos e subjetivos, dispondo Jubilut (2007, p. 115) que:

Os critérios objetivos estão representados pela expressão “bem fundado” e vêm a ser caracterizados pela comparação entre a situação objetiva do país de origem do refugiado com a situação relatada por esse como base de sua solicitação de refúgio.

Já o critério subjetivo está presente na expressão “temor de perseguição”, o qual deve ocorrer em função de um dos cinco motivos.

O instituto do refúgio depende, mesmo que intrinsecamente, de vontade política dos Estados e a uma aplicação de maneira indiscriminada. Implicaria na perda da credibilidade e consequentemente da eficácia do instituto do refúgio, para que o mesmo venha a assegurar a proteção daqueles que realmente necessitam.

1.3  CF/88 face aos tratados internacionais

No Brasil, a legislação de proteção dos direitos dos refugiados, veio a ser adotada, a partir de sua adesão na Declaração Universal dos Direitos Humanos, bem como com a assinatura, ratificação e promulgação da Convenção do Estatuto dos Refugiados de 1951.

Ainda que ratificada e promulgada a Convenção, o Brasil ainda estava sujeito a sanar dois problemas para implementação do tratado em questão. Existia a necessidade de promover a elegibilidade de casos individuais, é também, desenvolver políticas públicas sociais, de forma a gerar a integração dos refugiados. Em atendimento a tais deficiências fora promulgada a Lei 9.474/1997.

O art. 1º da Lei 9.474/1997 prevê requisitos essências para a qualificação do indivíduo no estado de refugiado, quais sejam:

Artigo 1º - Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontra-se fora do seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queria regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.

Isto posto, em termos gerais, destaca Aguiar (2001 p. 217), que, deve-se respeitar os seguintes preceitos:

a)                               A existência de fundados temores de perseguição;

b)                               A perseguição deve ser por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas;

c)                                O requerente de refúgio deve encontra-se fora de seu país de origem;

d)                               Não deve poder ou querer retornar ao seu país de origem.

O primeiro preceito, requer que seja demonstrado por parte do solicitante refugiado, a real existência de situações que poderiam vir a ocasionar a violação de seus direitos humanos, confirmando assim a presença de um real temor de perseguição.

Em se falando da raça, tal qual deve ser observada pela vertente de todos os tipos de grupos culturalmente identificáveis. Quanto a perseguição por religião, se caracteriza a partir da proibição de participação de determinado grupo religioso, bem como a prática de culto, ou até mesmo quando se é vedada a possibilidade de receber algum tipo de educação religiosa. No que tange a perseguição por nacionalidade, a mesma é estabelecida quando se faz presente qualquer tipo de atitude ou medida divergente direcionada a algum grupo de etnia distinta. Se cuidando da perseguição à grupo social, se nota a partir da existência de desconfiança da lealdade do grupo ao governo, ou, quando o grupo é considerado um obstáculo a política do governo.

No que se trata do terceiro preceito, a confirmação da nacionalidade pode ser realizada através do passaporte, constatando-se assim que o solicitante se encontra fora do seu país de origem,

No quarto preceito, o solicitante pode expressar seu desejo de não querer retornar ao país de origem, seja decorrente de uma impossibilidade física ou jurídica.

Posteriormente à criação da Lei em epígrafe, foram criadas normas para a formação do estatuto do refugiado, criando no âmbito da Administração Pública Federal, o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), órgão responsável pela manutenção dos casos individuais, bem como a elaboração de políticas públicas que visam a integração dos refugiados.

No que se cuida quanto as funcionalidades do Comitê Nacional para os Refugiados, Garcia (2001, p. 152) expõe:

Das competências do Comitê, duas merecem destaque. Uma diz respeito aos aspectos legais (análise do pedido e declaração do reconhecimento); a outra, cuida da orientação e coordenação das ações necessárias à eficácia da proteção e assistência, bem como apoio jurídico aos refugiados.

Consoante a Lei 9.474/97, o Comitê Nacional para os Refugiados tem por escopo e

atribuição:

a)  analisar o pedido sobre o reconhecimento da condição de refugiado;

b)   deliberar quanto à cessação ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado;

c)  declarar a perda da condição de refugiado;

d)    orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência, integração local e apoio jurídico aos refugiados, com a participação dos Ministérios e instituições que compõem o Conare;

e)  aprovar instruções normativas que possibilitem a execução da Lei nº 9.474/97.

Dentre o que estabelece a Constituição Federal de 1988 em seu título I, o art. 4º em suas alíneas II e X aduz o princípio da prevalência dos direitos humanos e a concessão de asilo político. Está disposto no art. 5º da Constituição que:

Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade [...].

No Brasil, a implementação de preceitos para regular a concessão de refúgio, bem como um setor responsável apenas para tratar tal assunto, foram estabelecidos a partir da criação da Lei 9.474. Tal legislação também versa sobre a real condição de um refugiado, cuidando também sobre seu ingresso em território brasileiro, a cessação e a perda da condição de refugiado, a formalização e a burocracia para o pedido de refúgio, bem como a extradição e a expulsão, também denominadas “soluções duráveis”.

As também intituladas “soluções duráveis”, promulgadas pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados, se fazem presentes em nossa legislação sob três aspectos:

a)  Repatriação: quando o refugiado retorna ao seu país de origem, por vontade própria. Porém, é necessário que o país garanta os direitos econômicos, sociais e culturais da pessoa.

b)    Integração Local: quando o estrangeiro se integra e se adapta aos costumes da comunidade em que está vivendo. Porém, para que haja a integração do estrangeiro, é necessário o reconhecimento de diplomas, certificados e preencher os requisitos para obtenção da condição de residente no país ou para ingresso em instituição de ensino.

c)   Reassentamento: quando o refugiado é deslocado para um terceiro país, devido ao caso de não ser aceito pelo país de destino ou nele não se adaptar. Possui caráter voluntário, no caso de não adaptação.

Denota-se que, a existência de tratados internacionais se fez e, ainda é, de suma importância para a resolução de mérito quanto à situação dos refugiados, bem como a preservação dos direitos humanos para com todos os indivíduos, independentemente do Estado de origem. Nesse sentido, sustenta Ramos (2010, p. 354):

[...] compete ao Conare analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado, bem como decidir pela cessação e perda, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado. No caso de decisão negativa, esta deverá ser fundamentada

na notificação ao solicitante, cabendo direito de recurso ao Ministro de Estado da Justiça, no prazo de 15 dias, contados do recebimento da notificação. [...] Além da função julgadora (em primeira instância), há uma importante função de orientação e coordenação de todas as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados.

Atualmente, cabe aos operadores do direito incorporar, e, propagar os valores e princípios conquistados no decorrer da globalização e evolução histórica, utilizando-se do direito internacional para regulamentar às relações presentes em âmbito internacional.

2.    CONSIDERAÇÕES FINAIS

Se cuidando de Direito Internacional dos Refugiados, se fazem presentes tanto o Direito Internacional, bem como os Direitos Humanos. A ocorrência de um fato em determinado país pode acarretar consequências em outro, o que por sua vez acaba por gerar pressões externas sob o Estado, para que os méritos sejam resolvidos sem prejuízo alheio.

No âmbito internacional, os direitos humanos se dão através de tratados internacionais ou normas não-convencionais, englobando os direitos caracterizados como fundamentais.

Primeiramente, para se realizar uma análise aprofundada quanto a questão dos refugiados, se faz importante ressaltar as condições para se qualificar uma pessoa como refugiado, bem como os direitos que vigoram em benefício dos mesmos.

São classificados como refugiados, indivíduos que buscam asilo em um país distinto de seu país de origem. O refugiado em si é um asilado, devido ao fato de que o asilo é totalmente inevitável nas condições de um refugiado, todavia, faz-se mister esclarecer que nem todo asilado é um refugiado. Em ambos os casos a pessoa busca a proteção.

O instituto do refúgio depende, mesmo que intrinsecamente, de vontade política dos Estados e a uma aplicação de maneira indiscriminada. Implicaria na perda da credibilidade e consequentemente da eficácia do instituto do refúgio, para que o mesmo venha a assegurar a proteção daqueles que realmente necessitam.

Atualmente é notório o número de normas que são elaboradas através de acordos entre os Estados e não pelo meio tradicional de criação das normas, pelo órgão legislativo interno. São os tratados internacionais, que devem produzir efeito no território nacional. A criação de novos tratados traz consigo a possibilidade de conflito entre normas de direito interno e os mesmos tratados.

O que se torna certo dizer é que, no ordenamento jurídico interno, a supremacia da Constituição Federal implica na harmonia entre os tratados e suas normas, passando a ter validade no plano interno os tratados que não conflitarem com as normas estabelecidas pela Constituição.

Não há como fugir à ideia de que o tratado se encontra numa posição hierarquicamente superior em relação às leis nacionais, em virtude do princípio do pacto sunt servanda, que é superior e deve ser obedecido, já que a norma internacional gera obrigações aos Estados. Outro ponto que merece destaque é a não comparação de lei interna e tratado pois, se o fossem, o Poder Executivo não poderia revogar o tratado por meio de denúncia. Se fossem comparados, a lei interna seria revogada apenas pelo Executivo, o que não ocorre.

Dessa forma, verifica-se que as decisões mais recentes o Supremo Tribunal Federal, ao contrário do pensamento de alguns internacionalistas brasileiros, tem considerado o tratado internacional equiparado à lei federal. Da mesma maneira que tem decidido que os tratados revogam as leis anteriores que lhe sejam contrárias, consequentemente, também podendo ser revogado pela legislação posterior.

3.    REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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