"A fé e a razão (fides et ratio) constituem como que as duas asas pelas quais o espírito humano se eleva para a contemplação da verdade. Foi Deus quem colocou no coração do homem o desejo de conhecer a verdade e, em última análise, de conhecer a ele, para que, conhecendo-o e amando-o, possa chegar também à verdade plena sobre si próprio."
Carta Encíclica Fides et Ratio, do Sumo Pontífice João Paulo II, 7ª ed. São Paulo: Paulinas, 2004, p. 5.
1. Articulações preambulares.
Sem dúvida alguma é dominante no Brasil uma total desrazão tributária e até mesmo indignidade tributária, ofendendo assim o art. 1º, inciso III da Constituição Federal, que trata do Princípio da Dignidade da Pessoa Humana como Fundamento da República Federativa do Brasil, na medida em que o tributo aqui é arrecadado em benefício dos mais ricos ou dos detentores dos fatores reais de poder (O que é uma Constituição. Ferdinand Lassale, Belo Horizonte: Líder, 2002), ou noutro dizer, o tributo (como recurso financeiro) não se destina essencialmente aos mais pobres. Ademais de a carga tributária ser altíssima, ela não é revertida em benefício dos mais necessitados.
Onde estará a nossa razão que permite tamanha desrazão tributária?
No ranking de Pobreza Humana elaborado pela ONU (Organização das Nações Unidas), que faz parte do Relatório de Desenvolvimento Humano de 2004, cujo objetivo é a análise das condições de bem-estar social em 177 países, o Brasil está na 18ª posição no índice de Pobreza Humana. Numa lista de 95 países em desenvolvimento, o Brasil ficou atrás de Paraguai, Colômbia, Chile, Venezuela e Uruguai, com 11,8% das pessoas vivendo na pobreza. Esse indicador de Pobreza Humana, leva em consideração as chances de se viver até os 40 anos, a taxa de pessoas sem acesso à água tratada e a parcela de crianças menores de 5 anos abaixo do peso. (1)
É neste quadro social que este estudo se insere, procurando margear o conceito do tributo frente aquilo que vamos chamar de nossa desrazão tributária, desrazão esta que chega às raias da ofensa ao princípio jurídico da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CF).
Noutro afirmar, o tributo é visto sob sua perspectiva teleológica. Qual o fim visado pela arrecadação do tributo? Qual o papel do tributo arrecadado frente à tamanha desigualdade social? Não obstante nossa altíssima carga tributária, também somos geradores de uma profunda miséria social, por que? Manfredo A. de Oliveira (2) já advertira que,
A convivência da miséria e da pobreza aponta para o escândalo moral, que emerge como fruto de um novo ethos social, aquele que faz do cultivo da própria individualidade o valor supremo (...); o individualismo cada vez mais acentuado torna muitos insensíveis ao fosso escandaloso entre os níveis altíssimos de concentração de renda e as condições de vida miseráveis de milhões de brasileiros.
O iter delineado almeja correlacionar a idéia do tributo na sociedade pós-moderna, com o conceito do caráter social do gasto público, e por conseguinte o efeito social esperado por este gasto, i.e, distribuição de renda e diminuição da desigualdade social. Tributo que não gera diminuição de desigualdade social é tributo ilegítimo porque malversado. Analisaremos a questão posta elegendo como base empírica o gasto público do Governo Federal.
2. A impureza tributária.
A idéia da impureza tributária aqui defendida por nós, de há muito vem sendo elaborada com fina sensibilidade por Ives Gandra da Silva Martins (3), senão vejamos,
Como se percebe, estou procurando desenvolver neste trabalho uma linha de raciocínio em que o elemento normativo seja apenas um dos componentes da realidade jurídica, onde o fato e sua valoração, não de mero juízo de valor, mas de um juízo de valor "justo", ocupem idêntico espaço na criação do ordenamento jurídico. Por esta razão, todo o meu estudo parte de pressuposto absolutamente distinto daqueles que diminuíram o direito, reduzindo-o a uma arte de costureiro de outras ciências e não o transformando em ciência das ciências, capaz de permitir a convivência social pelo correto ordenamento de todos os fatos que a influenciam.
O direito tributário positivo é ontologicamente tridimensional já o afirmamos (4), i.e, uma implicação normativa (dogmática tributária) de fatos econômicos (sociologia tributária) consoante valores (filosofia tributária). Ditos elementos ou fatores não existem separados uns dos outros, mas coexistem numa unidade que é a realidade histórica cultural. (5) Não se trata de ver a interdisciplinaridade como uma "orgia" das ciências sociais como bem já criticou Evaldo Cabral de Melo (6), porém, ver na interdisciplinaridade o fenômeno da complexidade na linha de Edgar Morin. (7)
Se for certo que o "corte" inicial que demarca o objeto científico se dá no continuum heterogêneo da realidade circundante, para propiciar o descontinuum homogêneno de cada ciência em particular, nas lições de Paulo de Barros Carvalho assoalhado em Rickert (8), tal "corte" metodológico, ao nosso sentir, é um artifício que distingue para depois unir, i.e, não se trata de abandonar o conhecimento das partes pelo conhecimento das totalidades, mas, sim, de conjugar. Conjugar é diferente de sintetizar: na síntese se reduz; na conjugação, distingue-se para unir. Portanto, distingue-se a sociologia tributária, a filosofia tributária e a dogmática tributária, para então conjugá-las no que chamamos direito tributário positivo, ou seja, uma integração normativo-positiva de fatos segundo valores.
O princípio do dever fundamental de pagar o justo tributo possui base empírica no art. 3º, I da Constituição Federal, e mormente nos artigos constitucionais que distribuem competência tributária aos entes da federação, i.e, na medida em que a União tem competência tributária para instituir impostos sobre a importação de produtos estrangeiros (art. 153, I), o contribuinte tem o dever fundamental de pagar o justo imposto sobre a importação, e assim se dá com os outros impostos e demais tributos do sistema tributário nacional: a cada competência tributária corresponde um dever fundamental do cidadão-contribuinte; eis aí uma das vertentes da cidadania fiscal.
Na pós-modernidade não há mais espaços para afirmações como de outrora, e.g, o direito tributário tem como limite de seu campo de especulação, o pagamento do tributo, tributo pago torna-se recurso público, portanto, matéria de direito financeiro, infensa à inconstitucionalidade, sujeita tão somente à fiscalização dos Tribunais de Contas quanto à responsabilidade do gestor da res publica. Na pós-modernidade prevalece o complexo, o híbrido, o plural, logo, tanto o direito tributário quanto o financeiro dialogam entre si, para juntos, declararem a justeza ou não dos valores arrecadados e gastos a título de despesas públicas. Daí porque ressai forte no pós-positivismo, o Princípio constitucional do justo gasto do tributo arrecadado (9), princípio este que transita à vontade em ambas searas, sem qualquer pretensão a exclusividade de ramo, senão apenas o forte desejo de dar eficácia ao princípio maior da justiça tributária e da eficácia social do gasto público.
O conceito de autonomia, ainda que didática do direito financeiro está fragilizado, isto porque segundo Edgar Morin, (10) "a supremacia do conhecimento fragmentado de acordo com as disciplinas impede freqüentemente de operar o vínculo entre as partes e a totalidade, e deve ser substituída por um modo de conhecimento capaz de apreender os objetos em seu contexto, sua complexidade, seu conjunto". É dentro desta perspectiva complexa no sentido empregado por Edgar Morin, que devemos entender a suposta autonomia do direito financeiro, ou seja, os ramos do direito embora estudados separadamente, hão que ser reunidos para uma compreensão total do direito, e por sua vez, o direito deve dialogar com outras ciências para que só assim possamos recompor o todo, o complexo, de modo que a complexidade é a união entre a unidade e a multiplicidade.
3. O gasto público federal é uma opção pelos mais ricos.
Falar em gasto público é discorrer sobre a utilização da receita orçamentária do Estado brasileiro. É de correntia sabença que o Estado Fiscal sobrevive às expensas dos tributos, portanto, de receita derivada na linguagem do Direito Financeiro. Destarte, não é nenhum absurdo retórico afirmarmos que o gasto público é em última análise: o gasto do tributo arrecadado.
Tomando como base o governo federal, urge rememorarmos que em 13 de novembro de 2003, o Governo Federal fez publicar no site do Ministério da Fazenda (11), o robusto estudo denominado: "Gasto social do Governo Central 2001/2002". Referido trabalho é uma nítida radiografia da pior distorção do Estado brasileiro: a de gastar mais com os mais ricos. (12) O próprio estudo reconhece através de fartos dados, número e gráficos, que em outros países, o Estado corrige e diminui a desigualdade quando distribui os recursos tributários arrecadados, porém, no Brasil, o Estado quando gasta confirma a desigualdade.
Em outras palavras: o Estado brasileiro ainda não fez uma opção social pelos menos aquinhoados...
Em 2002, o gasto dos tributos arrecadados pelo governo federal no campo social foi de R$204,2 bilhões, todavia, de todo este fabuloso gasto, 1,5% foram para os programas de renda mínima e 73% foram para aposentadorias e pensões. Destes 73% gastos com a previdência, a maior parcela foi para os 20% mais ricos. O estudo ainda revela outra distorção, quando aprofunda no gasto da previdência por faixa etária e o compara com o da Espanha. Lá o gasto maior é com quem tem mais de 70 anos, já aqui no Brasil, o gasto maior concentra-se na faixa de 45 e 60 anos, revelando assim a prematuridade de nossas aposentadorias.
Em país rico aposenta-se mais tarde - Espanha. Em país pobre aposenta-se mais cedo - Brasil.
Outro fato notado com propriedade pela jornalista Miriam Leitão (13) no estudo sob enfoque, é que os gráficos quando tratam da "redução na desigualdade provocada por tributos e transferências" chegar a ser alarmante. Analisemos os critérios. Primeiro, é mostrado a desigualdade do país comparando a renda inicial de cada cidadão; segundo, como fica esta desigualdade quando o governo faz suas transferências; e terceiro, depois que se pagam os tributos. Conclusões: em países como Bélgica, Suécia, Alemanha, Dinamarca, Espanha, Canadá, Reino Unido, Austrália e EUA, a desigualdade cai fortemente depois que o Estado recolhe e distribui as receitas tributárias, já no Brasil quase não há diferença, mais um flagrante de que o Estado brasileiro é ratificador da desigualdade social, ou seja, é um Estado Fiscal que ainda não fez uma opção pelos mais pobres...
O estudo ainda afirma: a desigualdade é antieconômica, países mais desiguais precisam de uma taxa de crescimento mais alta do que países mais igualitários para obter uma dada redução percentual na incidência da pobreza. (14)
No campo do gasto com a universidade pública gratuita, que sabidamente favorece aos mais ricos da população, o Ministério da Fazenda informa que o custo médio por aluno do curso superior é estimado em cerca de 170% do PIB (produto interno bruto) per capita. Já nos países da OCDE, o custo é estimado em 100% do PIB per capita, i.e, no Brasil, não obstante a pobreza que grassa aos borbotões, gasta-se mais que os países ricos com a educação gratuita dos mais ricos... redundância enfática que se impõe.
Vejam que no Uruguai o gasto per capita com educação pública é de 21%; no Chile 20%; na China 65%; e na Índia, 93%, já no Brasil, 170%. Tendo em vista que este gasto com as universidades públicas, beneficiam os 10% mais ricos da população, sobre resta gritantemente cristalina, uma política de gasto educacional distorcida, gerando ainda mais desigualdade social.
Por fim, vale o registro do convite salutar feito pela jornalista Miriam Leitão: "Quem já se perguntou alguma vez por que o Brasil é tão desigual, quem já achou que paga imposto demais e não vê isso se revertendo em redução de pobreza, quem já se indignou, deve entrar no site e ler o documento da Fazenda. Lá está a fotografia da insensatez. Nenhum dinheiro público é neutro. Ele reflete as escolhas que uma sociedade faz. O Brasil tem escolhido e confirmado anualmente ser assim tão desigual". (15)
É curioso ainda ressaltar, que todos os estudos oficiais sobre renda, partem da premissa de que a família que tem receita total a partir de R$2,3 mil, ou o brasileiro com per capita de R$856 mensais, são considerados ricos.
Para o economista Eduardo Gianetti, em comentários a este estudo elaborado pelo Governo Federal, o grande constrangimento político está em que os grupos beneficiados pela distribuição equivocada dos recursos sociais são os que têm grande poder de mobilização para protestar contra mudança, por exemplo, os que se levantaram contra as reformas da previdência.
Para o professor Gianetti, a desigualdades sociais têm três fontes: a falta de oportunidades, como o acesso ao ensino superior; a demográfica, já que as mulheres pobres têm taxas bem superiores de natalidade; e o direcionamento equivocado do gasto público. Segundo ele, é no redirecionamento dos programas sociais para os quais são destinados os recursos financeiros oriundos dos tributos que o governo pode atacar e corrigir com agilidade as desigualdades. (16)
O atual Ministro da Fazenda, Antonio Palloci, na abertura da Quarta Conferência Nacional da Assistência Social, disse que um acréscimo de 10% nos níveis de renda da população mais pobre teria o mesmo efeito de fazer o país crescer 3,5% ao ano durante 25 anos. É interessante notarmos nestas palavras do ministro, uma constatação de todos aqueles que militam na economia, i.e, não obstante o Brasil ter sido um dos países que mais cresceu durante o século XX, tal crescimento não redundou em diminuição da desigualdade social, pelo contrário.
Certamente, a desigualdade social não é fruto de uma baixa carga tributária, a carga tributária do país está entre as mais altas do mundo (36% do PIB), há estimativas até piores para este ano. O próprio secretário da Política Econômica da Fazenda, Marcos Lisboa, reconhece que: "o que impede uma melhor distribuição de renda no país não é a arrecadação de impostos, mas sim o mau uso do dinheiro recolhido. - Arrecadação não é problema. Temos uma arrecadação no Brasil tão alta quanto a de países desenvolvidos. O problema são os gastos". (17)
Oferecendo-nos uma outra perspectiva sobre a questão do gasto sócial é a visão digna de citação do economista Cláudio Salm, que procura chamar a atenção para o fato de que, se a mesma carga tributária (alta) produz efeitos redistributivos maiores em países ricos, se comparado com o nosso, isso não se deve tanto às distorções, mas simplesmente ao fato de que o volume de recursos arrecadados (per capita) por beneficiário nos países ricos é muito maior. Segundo ele, 1% de nossa carga tributária destinado ao Fome Zero daria dois pãezinhos por dia a cada 22 milhões de brasileiros necessitados. Já nos Estados Unidos, 1% de sua carga tributária daria para fornecer ticket-academia de ginástica para todos os seus obesos. (18)
Interpretação como esta do economista Cláudio Salm, nos revela como ele mesmo acentua, que por mais importantes que sejam os gastos sociais, e os são, não há como escapar que só o crescimento, com redistribuição, poderá ter real eficácia na superação do nosso quadro de pobreza e desigualdade.
4. Gasto público, ética e miséria social.
A decisão de gastar é fundamentalmente uma decisão política. O administrador elabora um plano de ação, descreve-o nas leis orçamentárias, aponta os meios disponíveis para o seu atendimento e efetua o gasto. A decisão política já vem inserta no documento solene de previsão de despesas. O plano de gastos é fruto de convicções políticas, religiosas, sociais e ideológicas do grupo que está no poder. Estabelecidas estas prioridades, mediante autorização legislativa (aprovação da lei orçamentária ou de créditos especiais e complementares), opera-se a despesa (saída de dinheiro) pelas formas estabelecidas em lei.
Precisamos aprofundar a noção trágica de como é nocivo à sociedade o gasto público indevido, desnecessário. Precisamos de transparência no gasto público e na gestão da coisa pública. Precisamos de eficiência e economicidade na forma de gerir o estado brasileiro, para enfim, em meio a tantas escolhas trágicas ¾ e trágica por que sempre em detrimento de muitas outras também relevantes ¾ fazermos a mais adequada e a mais justa para o desenvolvimento de nossa "sociedade de miseráveis" como já verberou o filósofo Manfredo. A de Oliveira. (19)
A correta adequação do gasto público está diretamente relacionada com os direitos do homem, e hoje, como bem alerta Norberto Bobbio (20), o problema fundamental dos direitos do homem, "não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los. Trata-se de um problema não filosófico, mas político". (grifos em itálico no original). Sabidamente, o século XX foi o da técnica, o XXI será o da ética, ou não teremos o que festejar daqui a cem anos, já o disse o ex-Ministro da Educação, Cristovam Buarque. (21)
Realmente, o século XXI há de ter como meta à proteção dos valores éticos como definidores dos objetivos sociais, subordinando a economia e os gastos públicos a estes objetivos, e fazendo da técnica uma simples ferramenta de uma utopia definida eticamente. Todos queremos um país decente, com uma democracia republicana, que respeite o povo (redundância que se impõe!), e o dinheiro público, e na qual os direitos à justiça, à segurança, à eficiência do setor público sejam ofertados de forma digna a todos. Um país sem corrupção, e que confira uma garantia, uma proteção a um mínimo existencial aos seus cidadãos, isto é, escola para todas as crianças, sistema de saúde assegurado a todas as famílias que dele necessitarem e a todo adulto, um emprego. Isto exige, mudanças de postura, inversão nas prioridades até então eleitas e eliminação de privilégios cada dia mais difíceis de se manter, para só assim o gasto público verter-se em gasto ético.
Precisamos melhor entender "nossas condutas no poder" (22). Concordamos com o antropólogo Roberto DaMatta. Sem descobrirmos as relações profundas entre a lei (conscientemente escrita, promulgada e implementada em função dos "indivíduos") e os "amigos do poder" (que são regidos por regras implícitas e internalizadas em códigos muito mais difíceis de enxergar), pouco avançaremos no entendimento e superação da realidade social brasileira.e latino-americana. (23)
Veja caro leitor, que o relatório de 2003 da Controladoria Geral da República, sobre o uso de verbas federais, mostra um quadro devastador de corrupção nos municípios. Segundo o levantamento feito pelos fiscais, foi detectado irregularidades em obras e financiamentos em 33 dos 50 municípios submetidos a uma devassa fiscal em agosto de 2003. São fraudes que vão de desvio de recursos do Bolsa-Escola a repasse de até R$17,7 milhões para empreendimentos inexistentes. (24)
Lembremos que assim como foi a escravidão, a questão da pobreza no Brasil é primeiro, uma questão moral, depois uma questão técnica e política. São sábias as palavras do ex-Ministro da Educação Cristovam Buarque, do governo Lula quando diz: "O fim da pobreza depende, por isso, do Estado: ético, no compromisso com um país sem pobreza; competente, para formular soluções simples que enfrentem o problema diretamente; austero, para não desperdiçar recursos; forte, capaz de levar adiante suas políticas sociais; e pequeno, para não cair no pântano da burocracia. Para financiar, bastaria definir uma hierarquia de nossas dívidas: paguemos todas elas, mas primeiro as dívidas com os pobres, entre estes, as crianças, através da educação." (25)
Para tal enfrentamento, é necessário não só uma séria e profunda avaliação do gasto público, mas, também, para que todos estes desejos de proteção (insistimos aqui em Bobbio) se efetivem, é preciso conforme ensina Rubens Ricupero (26), restituir o sentido original perdido pela economia, que é fazer com que ela seja capaz de satisfazer os três principais tipos de necessidades humanas: as materiais, as de relações entre as pessoas, as espirituais (necessidades de cultura, arte, meditação, interioridade, todo o domínio do simbólico). Ora, a economia atual prefere estimular necessidades artificiais em detrimento das de ordem relacional ou cultural. Assim também é o pensamento do professor norte-americano John Rawls (27), que dá sua contribuição no ramo da filosofia política, para estabelecer parâmetros éticos, para a redefinição do modelo de justiça distributiva pugnado pela tradição democrático-constitucional dos últimos duzentos anos, que foi atropelado pela voracidade do liberalismo econômico, o qual, ao estremar a defesa ilimitada da liberdade de acumular riquezas acabou por também estremar, por outro lado, a concentração de miséria.
