O cumprimento da obrigação constitucional da implantação de Sistemas de Controle Interno e a necessidade de fortalecimento desses órgãos como essenciais ao funcionamento da administração pública.

Introdução

A garantia do acesso a muitos direitos fundamentais depende diretamente da atuação estatal. Este por sua vez, é via de regra o grande responsável pela garantia de direitos e acesso igualitário aos cidadãos. A administração pública brasileira vem sofrendo uma série de mutações ao longo dos últimos anos, especialmente após a Constituição Federal de 1988. Tem-se o que muitos chamam de constituição garantista devido aos muitos direitos nela previstos. A efetivação de tais direitos previstos na carta magna requer uma forte ação estatal. Esta ação estatal dependerá do dispêndio de verbas e recursos públicos que nem sempre acabam sendo suficientes para suprir as demandas. É de conhecimento geral que os poderes públicos brasileiros movimentam altos valores anualmente, entretanto há uma sensação geral da insuficiência de tais recursos no país. Desta preocupação advém a necessidade da criação de mecanismos de controle eficientes a fim de melhorar a eficácia da gestão pública brasileira. É diante dessa realidade que surge a necessidade de implantação do Sistema de Controle Interno em cada ente federado.

  1.  O Desenvolvimento dos Sistemas de Controle Interno no Brasil

Assim como toda atividade privada, a atividade pública necessita de meios de controle eficientes para garantir a eficácia das gestões públicas. Há especialmente três espécies de controle a se destacar. Primeiro temos de falar em controle externo, que é aquele delegado pela Constituição Brasileira ao Congresso Nacional em âmbito federal, às Assembleias Legislativas nos estados e às Câmaras Municipais de Vereadores nos Municípios. Ressalte-se que este controle externo será sempre efetuado com o auxilio dos Tribunais de Contas da União e dos Estados e em alguns casos com o auxílio do Tribunal de Contas Municipal, sendo este mais raro de ser ver. O segundo mecanismo de controle é o Controle Social exercido pelos próprios cidadãos. Tal controle tem cada vez mais ganhado destaque com a participação da sociedade civil em Audiências Públicas obrigatórias previstas em diversas legislações esparsas, Conselhos Municipais diversos (Educação, Saúde, Meio Ambiente, Habitacional), e por fim com o acompanhamento em tempo real de todas as informações públicas especialmente com o uso da tecnologia e o fortalecimento das leis de transparência. Por fim, temos o controle interno que é aquele organizado pelo próprio ente público que o realiza internamente através de seus servidores designados para tal função.

A Constituição Brasileira de 1988, previu, especialmente, em seus artigos 70 e 74 que os poderes executivos e legislativo de cada poder criariam e manteriam de forma integrada Sistemas de Controle Interno para o aprimoramento da gestão pública municipal. Entretanto, ao longo dos anos os gestores públicos, principalmente os municipais, em geral, não deram muita importância a esta necessidade, ou em alguns casos, propositalmente não estruturaram tais sistemas, justamente pelo desinteresse em ter um maior controle sobre suas próprias ações. A ideia de Controle Interno consiste no fato de a própria administração pública organizar um sistema de controle sobre seus próprios atos. Como regra geral nem sempre os gestores municipais possuem o interesse de aumentar os mecanismos de controle. Doutra sorte, é notória a influência do poder político nas gestões públicas, especialmente nas menores estruturas, os municípios. Esta influência faz com que muitas vezes haja o interesse do gestor em estruturar os órgãos de controle interno com servidores de sua própria confiança. Porém ao utilizar-se de pessoas de confiança com envolvimentos com o poder político, esses órgãos acabam possuindo uma menor autonomia, por estarem sujeitos a influência do poder político e deixando a técnica de lado. A análise de gestões públicas municipais também mostra que muitas vezes tais órgãos foram criados apenas como meras soluções burocráticas, sem uma atuação prática voltada a coibir os desvios na gestão pública. Graças as pressões, especialmente dos órgãos de controle externo, esta realidade começou a mudar principalmente após a Edição da Lei de Responsabilidade Fiscal LC 101/2000.

A Constituição Federal de 1988 atribui aos órgãos de Controle Interno uma gama enorme de atribuições.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. 

 Ao avaliar a legalidade dos atos de gestão pública, coibir desvios, buscar o equilíbrio financeiro das gestões públicas está se aprimorando a mesma. Com a existência de mecanismos de controle, consegue-se diagnosticar os problemas de gestão e buscar correções para tais. Desse modo, haverá sempre uma relação direta entre a qualidade dos órgãos de controle e a qualidade da gestão pública municipal. Assim, um bom exercício de controle evitará o desperdício, a ilegalidade, a irregularidade e fará com que hajam maiores recursos disponíveis para a comunidade, bem como que os recursos disponíveis atinjam sempre as suas finalidades. Desse modo haverá um impacto social significativo, pois o cidadão terá melhores serviços públicos e o uso de recursos públicos de maneira otimizada.

É com vistas a importância deste órgão que surge a necessidade no cuidado com sua estruturação, composição e diretrizes do seu funcionamento. Quando um órgão fiscalizador é criado pela própria autoridade fiscalizada, há a necessidade que este seja um poder vinculado e não um poder discricionário. Caso contrário, a autoridade fiscalizada tenderá a usar os critérios de discricionariedade a seu favor. Ressalve-se que não está aqui, buscando uma generalização dos gestores públicos municipais, mas não há como negar a história de grandes rombos nos cofres públicos, desvios, falta de decoro e improbidade administrativa ao longo da construção da República Federativa do Brasil.

Como exemplo de criação constitucional de uma carreira através de um poder vinculado, podemos citar as administrações tributárias da União, Estados, DF e Municípios que originalmente não dispunham de uma delimitação no texto constitucional brasileiro de 1988. Entretanto, ao se perceber a necessidade de um cuidado com as renuncias de receitas realizadas pelos entes estatais, o legislador buscou mudar esta realidade através da Emenda Constitucional 42/2003 que introduziu o artigo XXII ao artigo 37 da CF/88 fazendo com que as mesmas se tornassem em atividades essenciais ao funcionamento do estado e obrigando-as a serem compostas por servidores de carreiras específicas.

Os órgãos de Controle Interno no Brasil ainda não possuem uma delimitação constitucional de sua estrutura. A recente história brasileira mostra que até a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, grande parte dos municípios brasileiros sequer dispunham de tais órgãos na sua estrutura. A Lei de Responsabilidade Fiscal tornou-se um marco, pois trouxe a necessidade do Relatório de Gestão Fiscal, emitido no mínimo semestralmente pelos municípios, terem a assinatura do responsável pelo Órgão de Controle Interno.

 A partir da edição da LRF os Municípios passaram a estruturar seus órgãos de controle. Primeiramente, ante a geral preocupação com o aumento da estrutura de pessoal, foi natural a nomeação de servidores já pertencentes ao quadro de carreira de tais administrações para exercício de funções de controle interno. A primeira grande dificuldade foi encontrar servidores com capacidade para tal, visto que pequenos municípios dispõem normalmente de apenas um responsável pela contabilidade, um Advogado, e pouquíssimos servidores com formação técnica específica para conhecerem de matérias relacionadas a orçamento público e controle na administração pública. Outros gestores, por sua vez, viram a oportunidade para a criação de um cargo de confiança, afinal em posição tão importante, é natural a busca por um aliado e da mais absoluta confiança.

Nesse viés, muitas vezes o responsável pela contabilidade pública, ou pela administração financeira, acabava sendo o próprio responsável pelo sistema de controle interno. Desse modo sempre que um servidor for o executor de um ato e o fiscalizador do mesmo, está se ferindo o princípio da segregação de funções. Acerca deste princípio temos a dicção de Aragão (2010) no seguinte sentido:

Os princípios de controle interno que devem ser observados pelas unidades e entidades públicas e monitorados pela auditoria interna governamental [são:] a relação custo versus benefício, a qualificação adequada e o rodízio de funcionários, a delegação de poderes e a definição de responsabilidades, a existência de manuais de rotinas e procedimentos, a segregação de funções e a aderência a diretrizes e normas legais

O próprio Manual de Controle Interno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68) irá discorrer no seguinte sentido:

A estrutura das unidades/entidades deve prever a separação entre as funções de autorização/ aprovação de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio

Assim, tal princípio surge como um norteador das atividades de controle consagrando-se como um dos de maiores destaques. Não haverá o mínimo de imparcialidade e impessoalidade no Controle da Administração Pública sem o respeito à segregação de funções. Jamais haverá um auto apontamento de erros ou incorreções ou sequer a percepção dos mesmos quando a execução e a fiscalização estiverem concentradas no mesmo agente público.

Porém, ainda que respeitado tal princípio, necessita-se um cuidado com a qualificação destes servidores. A gestão pública compreende um arcabouço normativo complexo, bem como, as atribuições que envolvem conhecimentos distintos, seja ele jurídico, contábil, administrativo, etc. Além de tais conhecimentos usuais e necessários na prática do dia-a-dia nas rotinas de controle, surgem ainda a necessidade de outros e do auxílio de outras áreas. Exemplificativamente a fiscalização de uma obra necessitará da ajuda de conhecimentos de engenharia, arquitetura, práticas de alvenaria, mercado imobiliário, etc. Ainda, uma auditoria em setores educacionais exigirá o conhecimento de práticas pedagógicas, fases do desenvolvimento de uma criança, etc. Neste mesmo viés uma auditoria em uma Secretaria de Saúde exigirá um mínimo de conhecimento de práticas médicas, rotinas da equipe de enfermagem, procedimentos de saúde preventiva e outros. Portanto, mostra-se de suma importância que os servidores que exercerão funções de Controle sejam capacitados e disponham de no mínimo um curso superior completo.

2 A experiência no Rio Grande do Sul após a Edição da Resolução 936/2012.

Ciente de todos esses problemas já citados no presente artigo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, optou por regulamentar a atuação dos órgãos de Controle Interno através da Resolução 936/2012. Primeiramente trouxe importantes definições a fim de não confundir o Controle Interno com o órgão ou a Unidade Central de Controle Interno. Ressalve-se que o Controle interno compreende um conjunto de métodos, normas, ações voltadas a coibir práticas irregulares na administração pública. Exemplificativamente, uma farmacêutica ao distribuir um medicamento a um paciente e utilizar um sistema para registrar a saída deste, está realizando uma atividade de controle interno. A comissão de patrimônio, instituída em um órgão da administração, realiza constantemente funções de controle interno, do mesmo modo o livro de bordo de um veículo utilizado pelos motoristas que o conduzem, é um controle interno realizado pelo órgão. Já a Unidade Central de Controle Interno, será um órgão específico criado a fim de nortear as ações de todo o Sistema de Controle Interno realizado pelas unidades subordinadas. Por fim a referida resolução traz ainda o conceito de auditoria interna.

Mais do que toda a parte conceitual trazida pela Resolução 936/2012 a grande inovação foi o artigo 5º ao referir que:

Art. 5º A UCCI deverá ser composta unicamente por servidores investidos em cargos de provimento efetivo, recrutados entre categorias profissionais distintas, cuja habilitação seja compatível com a natureza das respectivas atribuições, os quais terão atuação exclusiva na unidade.

Tal exigência mostrou-se inclusive mais criteriosa que a União, visto que a Controladoria Geral da União, recentemente transformada em Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle é Coordenada por servidor escolhido pelo próprio presidente da república.

O tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, ao assim definir em apenas um artigo, vedou a lotação de Cargos Comissionados, de pessoas inabilitadas para função, temporários e ainda garantiu a observância ao princípio da segregação de funções.

Ao editar a Resolução 936/2012 o TCE/RS praticamente obrigou os municípios a realizarem Concursos Públicos e lotarem servidores específicos para o exercício das funções de Controle Interno. Entretanto temos aí um problema de legitimidade. Pode um órgão fiscalizador, auxiliar do Poder Legislativo, por sua competência Constitucional, entrar dentro de um poder discricionário do gestor municipal obrigando-o a criar uma carreira específica dentro de seu órgão sendo que não há definição constitucional para tanto?

A constituição da República Federativa do Brasil consagra a independência dos poderes dizendo que os mesmos são independentes e harmônicos entre si. Também é inerente ao conceito republicano a independência de seus entes. Neste sentido, somente o próprio município é que terá competência para definir sua estrutura administrativa, seus cargos, seus órgãos e sua forma de provimento, observados os ditames constitucionais. Quando o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, definiu a forma de provimento dos órgãos de Controle Interno nos municípios gaúchos, pode-se entender que este invadiu uma competência exclusiva dos prefeitos municipais, vinculando o Gestor Municipal a uma estrutura específica que sequer estava previsto em qualquer regulamento.

Entretanto, em que pese o problema de legitimidade da referida resolução. Nota-se que na prática ouve uma significativa evolução quanto a eficácia dos órgãos de Controle. A partir da exigência de servidores de provimento efetivo com habilitação compatível com a complexidade do cargo, qualificou-se a gestão. Do mesmo modo ao consagrar o princípio da segregação de funções, exigindo a dedicação exclusiva as atividades de Controle Interno, possibilitou-se a esses servidores que pudessem especializar-se em suas áreas, bem como criação de monitoramentos constantes nos diversos setores através de um plano anual de auditoria. É bem verdade que o gestor ainda possui faculdades como por exemplo a questão da própria remuneração destes servidores, criação ou supressão de vantagens, e até mesmo a sua avaliação em estágio probatório, porém já há uma garantia de liberdade funcional e de autonomia técnica para o órgão.

  1. A Atuação do CONACI

Acerca do tema, vem destacando-se um importante órgão no Brasil, é o CONACI- Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios das Capitais que tem buscado intensificar o debate acerca da implementação e da avaliação das políticas nacionais de gestão pública bem como a coordenação e articulação dos interesses comuns dos órgãos de Controle Interno. Assim definido nos primeiros artigos de seu estatuto:

Art 1º. O Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios das Capitais – CONACI, criado no VII Encontro do Fórum Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal, realizado em Brasília-DF, no dia 06 de julho de 2007, sob a denominação de Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal, posteriormente denominado Conselho Nacional dos Órgãos de Controle Interno dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios das Capitais, no VI Encontro do CONACI, realizado em Florianópolis no dia 24 de novembro de 2010, passa a denominar-se Conselho Nacional de Controle Interno no VII Encontro Nacional realizado nos dias 17,18 e 19 de agosto de 2011, em Brasília-DF, é uma associação de direito privado, sem fins lucrativos, devendo reger-se por este Estatuto e por suas próprias deliberações.

Parágrafo único. Serão admitidos como membros titulares do CONACI os representantes dos órgãos de controle interno dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios-Sede das Capitais dos Estados  e da União.

Art. 2º. O Conselho Nacional de Controle Interno – CONACI tem sede e foro na capital da República e vigência por prazo indeterminado.

O CONACI inicialmente compunha-se de membros dos Controles Internos ou controladorias dos Estados e do Distrito Federal, ficando alheia a questão municipal quando da sua criação em 2007. Porém a partir de 2010 os Municípios das Capitais dos Estados passaram a integrá-lo ampliando o debate e abrindo a possibilidade de discussões das questões municipais. Ainda assim, peca o CONACI ao admitir apenas membros das capitais, tendo em vista a complexidade da Federação Brasileira e ao desconhecer os micro sistemas de controle interno existentes no Brasil e a realidade de pequenos municípios.

Entretanto é notável o papel desempenhado por este órgão em âmbito federal, especialmente no que tange a luta em prol da PEC 45/2009 que visa inserir o artigo XXIII no artigo 37 da Constituição Federal de 1988. Com o seguinte texto:

Art. 37. (...) XXIII. As atividades do sistema de controle interno, previstas o art. 74, essenciais ao funcionamento da administração pública, contemplarão, em especial, as funções de ouvidoria, controladoria, auditoria governamental e correição, e serão desempenhadas por órgãos de natureza permanente, e exercidas por servidores organizados em carreiras específicas na forma de lei complementar.

A aprovação desta PEC abriria espaço para a edição de uma Lei Complementar que obrigaria os gestores, tanto federal, quanto estaduais e municipais a organizarem as carreiras de Controladores Internos nos Municípios.  Bem como traria o reconhecimento do mesmo caracterizando sua atuação como essencial ao funcionamento da administração pública. De acordo com o próprio CONACI, faria com que o modelo adotado pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle fosse seguido por todos os demais entes agrupando as atividades de controle, auditoria, correição e ainda ouvidoria.

A delimitação constitucional do modelo de Órgão de Controle Interno a ser adotada em todos os entes da federação, assemelha-se em muito a proposta trazida pela Resolução 936 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul, entretanto àquela seria uma imposição constitucional, enquanto esta sofre um problema de legitimidade quanto a independência e autonomia funcional dos municípios. Somente uma normatização Constitucional seria capaz de fortalecer a atuação dos Controles Internos e de forçar os gestores a dar uma plena autonomia aos mesmos.

A criação de normatização constitucional quanto as estruturas e carreiras na área de Controle Interno será um dos maiores passos dados desde a Edição da Constituição Federal de 1988, pois trará o fortalecimento dos princípios constitucionais especialmente aos da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, bem como será um marco no combate ao erro, a fraude e a ineficiência administrativa. Porém, a PEC tem tido diversas dificuldades de tramitação no Congresso Nacional. O debate nas casas legislativas tem sido pequeno, haja visto que a própria sociedade ainda desconhece a importância dos sistemas de controle interno. Surge aí a importância do estreitamento das relações entre controle interno e controle social, pois somente assim se conseguirá força para ampliar o debate e fazer andar as referidas votações e discussões acerca da matéria.

Considerações Finais

Hodiernamente, Brasil é um país conhecido pela sua morosidade. A Própria Lei de Responsabilidade Fiscal demorou mais de 12 anos após a Promulgação da Constituição para sair do papel. Uma lei complementar organizadora das carreiras dos órgãos de controle depende primeiro da aprovação da PEC 45/2009 e após toda uma ampla discussão para a Edição de uma Lei Complementar. Por este motivo, ações como a já citada Resolução do Tribunal Gaúcho, embora careçam de uma certeza de legitimidade acabam sendo necessárias para os avanços da gestão pública no Brasil.

As discussões acerca dos Sistemas de Controle Internos no Brasil precisam ser ampliadas a fim de alcançarmos o fortalecimento destes órgãos. A própria Controladoria Geral da União já alcançou status de ministério ao ser transformada em Ministério da Transparência Fiscalização e Controle. Este reconhecimento precisa chegar aos municípios. Entretanto a própria União ainda pode evoluir. O órgão de Controle Interno, não será suficientemente eficaz se estiver em posição igual e com o mesmo status dos demais ministérios. O órgão de Controle precisa alcançar hierarquia superior, com poder de vincular todos os ministérios às suas recomendações. Afinal de contas de que bastarão apontamento de erros e fraudes se não houver poder para corrigi-los. A luta do CONACI, dos membros de Carreira da CGU, das Controladorias Estaduais e das Unidades de Controle Interno dos Municípios seguirá ate a maturação da cultura de controle no Brasil. Ate amadurecermos constitucionalmente e buscarmos uma gestão pública onde o interesse público seja de fato superior ao interesse privado.

Somente com o fortalecimento de órgãos de carreiras, de funções essenciais a administração pública e com a diminuição do poder político, haverá avanços significativos na gestão pública brasileira. A cultura de transparência só irá pegar se o cidadão tiver o interesse em procurar e acessar as informações disponíveis. Do mesmo modo, só haverá um controle interno forte e eficaz se este estiver alinhado ao controle social e fortalecido naquela que ocupa a hierarquia das normas brasileira: a nossa Constituição Federal.

Referências Bibliográficas.

ALMEIDA PAULA, Maria Goreth Miranda. Auditoria interna: embasamento conceitual e tecnológico. São Paulo : Atlas, 1999.

ARAGÃO, Marcelo Chaves. A avaliação de controles internos pelas auditorias do TCU.

BARROSO. Luís Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 5. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.

OLIVEIRA, Adelino Fernandes de et al. Auditoria interna e controle governamental. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2010

Manual de controle interno: um guia para implantação e operacionalização de unidades de controle interno governamental. Disponível em :  http://eventos.fecam.org.br/arquivosbd/paginas/1/0.122652001304365618_manual_de_controle_ interno_cgu_versao_final.pdf.  Acesso em: 20 dez. 2016.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição [da] Republica Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.

CONACI- Estatuto do Conselho Nacional de Controle Interno de 24 de novembro de 2010.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Resolução n.° 936, de 13 de março de 2012, Dispõe sobre as diretrizes a serem observadas na estruturação e funcionamento do sistema de controle interno municipal e dá outras providências. 


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Informações sobre o texto

Trabalho elaborado para conclusão do Curso de Direito Constitucional - Especialização Latu Sensu.

Este texto foi publicado diretamente pelo autor. Sua divulgação não depende de prévia aprovação pelo conselho editorial do site. Quando selecionados, os textos são divulgados na Revista Jus Navigandi.

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