No editorial do Jornal ´O Estado de São Paulo´, do dia 16-05-05, p. A3, chamou-me a atenção o artigo intitulado ‘Dirigismo orçamentário’.
Segundo esse editorial, a Carta Política de 1988 teria caráter ‘dirigista’. Exatamente ‘por obrigar o Poder Executivo a gastar parte do orçamento em educação, desenvolvimento regional e assistência social, entre outros setores, limitando a capacidade dos governantes de escolher livremente as prioridades de sua administração, a Carta seria um instrumento de justiça distributiva e correção de desigualdades’.
Esse interessante tema que o Estadão trouxe à baila merece estudos e reflexões. Se a Carta Política, por si só, fosse um instrumento de justiça distributiva e correção de desigualdades, o País não precisaria de um estadista para buscar o progresso da nação que, diferentemente do mero desenvolvimento econômico, traz o bem-estar geral da sociedade, traduzido pela qualidade de vida melhor, sob todos os aspectos, inclusive o econômico.
Uma coisa é certa. O ‘dirigismo orçamentário’ no sentido de a Carta Política vincular percentual de receitas para determinadas despesas é tão ruim quanto o ‘dirigismo econômico’ imposto pelas Cartas de 1967/69, que resultou na planificação da economia em âmbito nacional, a qual, mostrou-se desastrosa como bem demonstrou o fim do ‘milagre econômico’. Foi banido pela Constituição de 1988, sendo substituído pela regra de seu art. 174, em que o Estado (União, Estados membros, DF e Municípios) figura como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercendo as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, este último, impositivo para o setor público e indicativo para o setor privado.
Analisemos a questão trazida pelo editorial sob o prisma técnico-jurídico.
O princípio constitucional de legalidade das despesas públicas, corolário do princípio da legalidade tributária, conquistado a duras penas, significa que nenhuma despesa pode ser feita sem prévia aprovação legislativa. Não se deve esquecer que todo o poder emana do povo (parágrafo único do art. 1º da CF). É a lei do orçamento anual que fixa as despesas do exercício, sendo vedada a concessão de créditos ilimitados. À medida das necessidades públicas deve o Executivo solicitar ao Legislativo autorização para abertura de créditos adicionais especiais ou suplementares (art. 167, II, V e VIII da CF).
Fixação de despesas, outra coisa não é senão direcionamento das receitas públicas para cumprimento das diversas finalidades estatais, atribuindo verbas a cada uma das diversas dotações orçamentárias, desdobrando-se cada uma delas em vários elementos de despesas, atendendo ao princípio da transparência orçamentária e possibilitando a fiscalização e o controle eficiente dos gastos públicos pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas.
Por isso, o exame do orçamento anual permite identificar o plano de ação governamental, bem como saber se as promessas de campanhas do governante eleito estão refletidas ou não nesse programa de governo. O exame do orçamento da União de 2005, por exemplo, que estimou a receita em R$ 1.642.362.320.073,00 e fixou a despesa em igual montante, destinando, a título de despesas de investimento apenas R$ 35.959.149.021,00, ou seja, somente 2,189477% do orçamento, revela um abismo entre o discurso governamental e o que está refletido no orçamento. Com esse percentual de investimento não se pode esperar o apregoado surto de desenvolvimento econômico e conseqüente desenvolvimento social. Pelo contrário, gerações futuras enfrentarão dificuldades maiores que as da geração atual. Outro exemplo. Se verificarmos os orçamentos anuais do governo Collor constataremos que a promessa de governar ‘pelos descamisados’ não foi traduzida no seu plano de governo, que pouco destinou para a área social.
O salutar princípio da legalidade das despesas vem sendo driblado pelo Executivo e pelo Legislativo, por vários mecanismos. Alguns desses mecanismos têm matriz constitucional. Refiro-me à vinculação de recursos para aprimoramento da Administração Tributária (art. 37, XXII da CF); à vinculação de receitas para desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste (art. 159, I, c da CF); à vinculação de recursos para saúde (art. 198, § 2º da CF); e à vinculação de recursos para o desenvolvimento do ensino fundamental da ordem de 18% da receita de impostos para a União, e de 25% para os Estados e Municípios (art. 212 da CF).
Com exceção dos arts. 159, I, c e 212 os demais dispositivos foram enxertados pelas Emendas casuísticas contrariando abertamente o princípio constitucional que veda a vinculação de receitas de impostos a órgãos e fundos ou despesas (art. 167, IV da CF). Essa vedação traduz o princípio de que cabe ao governante, consagrado nas urnas, a responsabilidade de elaborar o seu plano de ação governamental promovendo o direcionamento de despesas públicas para setores reputados prioritários e dentro da plataforma de campanha, sob pena de faltar legitimidade para governar. Mas, isso é tarefa para estadistas, que parece não mais existir. Na falta destes, a tendência é ir vinculando receitas públicas às mais diversas necessidade públicas a serem satisfeitas, de tal forma que a governança poderia até ser entregue a um computador.
Como nenhum governante, estadista ou curioso, uma vez eleito, não quer se submeter a esse engessamento orçamentário, que lhe tolhe a liberdade de gastar bem ou mal, não importa, surgem as desvinculações de natureza constitucional e infraconstitucional. Assim, surgiu a desvinculação de 20% do produto de arrecadação tributária de União, inicialmente, com o nome de Fundo Social de Emergência, alterado posteriormente para Fundo de Estabilização Fiscal e, hoje, conhecido simplesmente como Desvinculação da Receita da União - DRU - a vigorar até o ano de 2007. Em termos atuais essa DRU significa 93,234 bilhões de reais de cheque em branco para o Sr. Presidente da República gastar à sua discrição e não segundo a destinação legal. Temos, ainda o fundo de Combate e Erradicação da Pobreza a vigorar até o ano de 2010, criado pela EC nº 31/2000. Passados 5 anos, a pobreza não deu sinais de desaparecimento, pelo contrário, aumentou o contingente de pobres em decorrência do aumento da carga tributária, para suprir tantos fundos, donde o dinheiro desaparece como se colocado em um saco sem fundo.
No nível infraconstitucional existem dezenas de fundos criados ao arrepio do disposto no art. 165, § 9º, II da CF, que exige prévia disciplinação, por lei complementar, das hipóteses de instituição e funcionamento de fundos. O último deles foi instituído pela Lei nº 11.079/04, conhecida como Lei das PPPs, composto de 6 bilhões de reais para garantir um futuro e eventual credor da parceria público-privada. Para driblar a proibição constitucional, a esse fundo foi conferido a natureza jurídica privada, o que foi suficiente para inúmeros juristas proclamarem a sua constitucionalidade.
Quando a mídia critica o chamado ‘dirigismo orçamentário’ há de ser levado em conta dois aspectos fundamentais.
Primeiramente, o engessamento constitucional de despesas, decorrente, na visão do legislador constituinte, do despreparo dos governantes em eleger as prioridades, está sendo anulado pelo mecanismo da desvinculação de receitas tributárias, desde 1994. Vinte por cento dessas receitas ficam livres para que o Chefe do Executivo dê o destino que quiser, praticamente, inviabilizando o mecanismo de fiscalização e controle das despesas públicas, por absoluta ausência de elementos de despesas.
Em segundo lugar, o "engessamento" que decorre das dotações orçamentárias fixadas na lei orçamentária anual (não os de natureza constitucional), jamais poderia merecer contestação ou reclamação do governante, à medida em que aquelas dotações espelham ou deveriam espelhar o plano de governo por ele elaborado. O fato de o governante contestar o orçamento anual é como se ele próprio contestasse sua política governamental. Nesse particular, é curioso notar que, inconscientemente, todos os governantes vêm atirando pedras para cima.
De fato, a iniciativa do projeto de lei orçamentária é do Executivo. A possibilidade de modificações no Legislativo, por via de emendas, é remota, em virtude das restrições do § 3º do art. 166 da CF.
Conclusão. Uma forma de deixar de criticar o chamado ‘engessamento orçamentário’ é o governante elaborar o projeto de lei orçamentária anual a partir do programa de governo que pretende executar. Pode dar muito trabalho e exigir exercício de inteligência, de sabedoria e muito conhecimento da realidade brasileira, mas valerá a pena. Não precisará o governante ficar contestando, a todo momento, o seu programa de governo.
