Principais aspectos sobre o instituto constitucional da imunidade parlamentar no ordenamento jurídico brasileiro, com considerações acerca do caso do Deputado Federal Jair Bolsonaro.

1 INTRODUÇÃO

O presente trabalho possui a proposta de fazer uma análise do instituto constitucional, pertinente ao exercício de função pública em mandato eletivo, da imunidade parlamentar a partir de levantamentos bibliográficos e estudo de caso.

Para isto, é necessária a leitura de obras que tratem do instituto supracitado, de forma a evidenciar os aspectos relevantes às prerrogativas constantes no estatuto do congressista, no seu aspecto formal e material, a partir da leitura bibliográfica doutrinária e fontes legislativas, como, no caso, a Constituição Federal de 1988, o Regimento interno da Câmara dos Deputados e o Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados.

A leitura destes três textos legislativos em questão se fazem por necessário para que se evidencie os limites da aplicação da imunidade supracitada e as respectivas possíveis consequências jurídicas nas hipóteses em que houver configuração de desvinculo de aplicação ou abuso das mesmas.

Além da leitura doutrinária, jurisprudencial, para identificar o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca da aplicação e limitação do instituto, para uma visualização mais prática do objeto de pesquisa, será analisado um caso prático envolvendo um deputado federal, Jair Bolsonaro, em que se analisará cada parte do evento midiático em que o mesmo configura como parte principal e buscará, neste caso, levantar os principais aspectos concernentes à aplicação das prerrogativas parlamentares.

O caso será apresentado de forma a evidenciar os direitos possivelmente lesados com o discurso do mesmo, as consequências jurídicas passíveis de aplicação diante do caso e as possíveis medidas cabíveis ao agente tempestivo, destacando inclusive as sanções cabíveis previstas na legislação infraconstitucional, anteriormente citada.


2. IMUNIDADE PARLAMENTAR

A Constituição Federal de 1988 prevê a imunidade parlamentar em seu artigo 53, caput, com a seguinte redação: “Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.

O caput do artigo supracitado dita que os parlamentares são imunes a eventuais responsabilizações pelo mero exercício do mandato, uma vez que não se permite em um Estado Democrático de Direito, perseguição a alguma forma de manifestação de posicionamento político.

Como prova disto, o artigo 1º da Constituição Federal, em seu inciso V, firma que o Brasil possui como fundamento de seu Estado, o pluralismo político, conforme leciona o ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes (p. 179, 2009), que o Estado Republicano irá comportar todas as formas de pensamentos políticos de forma harmônica, onde não haverão discursos que sejam alvos de supressão por outros.

A imunidade parlamentar é uma prerrogativa inerente e necessária ao Estado de Direito. É um conjunto de prerrogativas destinadas aos parlamentares para o livre exercício da função parlamentar. Não é possível afirmar que tais imunidades possuem natureza jurídica de privilégio, mas de prerrogativa. Neste liame o professor José Afonso da Silva (2006, p. 534) afirma que estas prerrogativas:

São estabelecidas menos em favor do congressista que da instituição parlamentar, como garantia de sua independência perante outros poderes constitucionais.

É possível afirmar isto tendo em vista o destinatário de cada um das duas espécies, enquanto o privilégio destina-se a proteger a pessoa, ao indivíduo, a prerrogativa é uma garantia inerente para o exercício de uma função pública e esta repercute em dois âmbitos, no material, previsto no caput e formal, previsto nos parágrafos do artigo 53.

2.1. IMUNIDADE MATERIAL

A imunidade parlamentar material é a liberdade que o parlamentar possui para falar, votar e opinar sem que seja responsabilizado cível ou penalmente. Esta imunidade está prevista no artigo 53, caput, a qual trata essa prerrogativa, protegendo contra processos penais e cíveis, por quaisquer espécies de responsabilização ou crimes previstos no Código Penal.

Em consonância ao que define o professor Lammêgo Bulos (2010, p. 1068), “imunidade material [...] – também chamada de inviolabilidade de opinião, palavras e votos dos membros do Poder Legislativo;”. Entretanto, o parlamentar pode ser responsabilizado politicamente, pois é possível que o parlamentar perca o mandato por configuração de quebra de decoro, como sanção administrativa, conforme dita o artigo 55, parágrafo 1º da Carta Magna de 1988.

Não será todo discurso proferido por parlamentar que estará amparado pela imunidade parlamentar. Só ocorrerá a configuração da imunidade parlamentar sobre aquelas palavras que estiverem sendo emitidas no exercício da função parlamentar, seja dentro da sessão plenária, ou fora da mesma enquanto o parlamentar estiver em exercício de sua função. Neste sentido, o ministro Gilmar Mendes (2009, p. 942) denota:

Se a manifestação oral ocorre no recinto parlamentar, a jurisprudência atual dá como assentada a existência da imunidade. Se as palavras são proferidas fora do Congresso, haverá a necessidade de se perquirir o seu vínculo com a atividade de representação política.

Esta prerrogativa pertence a todas as espécies de cargos em mandato eletivo de parlamentar. Os vereadores, deputados estaduais, deputados federais e senadores possuem, de forma distinta no que tange aos limites destas prerrogativas, a proteção proveniente da imunidade parlamentar.

Entretanto, cada um dos parlamentares supracitados estará amparado pela imunidade material apenas dentro da circunscrição do exercício do mandato eletivo, por exemplo, no caso do vereador só estará protegido pela imunidade parlamentar se o mesmo estiver no exercício de sua função e estiver no município pelo qual foi eleito. O mesmo entendimento, só que em âmbito estadual, valerá para o deputado estadual e, por conseguinte os parlamentares do Congresso Nacional estarão protegidos por todo o território da Federação.

2.2. IMUNIDADE FORMAL

A imunidade formal aplica-se de duas formas, uma delas se refere à prisão de um parlamentar. A Constituição Federal prega que o parlamentar só pode ser preso em flagrante de crime inafiançável, não cabendo nenhuma das outras formas de mandato de prisão, conforme prevê o parágrafo 2º, do artigo 53 que diz:

[...]

§2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à casa respectiva, para que pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.

Nessa hipótese, o parlamentar que praticar aqueles crimes, como os ditos hediondos, tráfico de entorpecentes, racismo, previstos na Constituição Federal e aqueles que excedem a pena de 2 (dois) anos. Uma vez preso, a respectiva Casa Legislativa deverá ser comunicada em 24 (vinte e quatro) horas. A Casa deverá deliberar por quorum de maioria absoluta se o parlamentar permanecerá preso ou se deverá ser solto.

Em conformidade com o texto constitucional, esta imunidade formal o protege no que tange a ser preso se efetiva a partir da data da diplomação, desta forma determina-se o marco que define o início dos efeitos da imunidade parlamentar formal.

Em aspecto mais sucinto acerca deste aspecto da prerrogativa legislativa, Bulos (2010, p. 1068) trata a imunidade formal como capaz de “[...] evitar prisões arbitrárias, oriundas de processos temerários, de duvidosa ilegalidade”. E ainda ressalva (idem) acerca da distinção entre o destinatário da prerrogativa, ou seja, fazendo a distinção de que a imunidade parlamentar “não existem para proteger o parlamentar em suas relações privadas pessoas, muito menos redutos para práticas contra legem”

A outra forma de aplicação da imunidade formal, derivada da Emenda Constitucional n. 35 de 2001, que permite que o parlamentar possa ser processado criminalmente, esta relacionada ao processo. Antes da Emenda, era necessária a prévia permissão da Casa Legislativa para se processar o parlamentar. Após a Emenda Constitucional, destacam-se duas hipóteses, quando o crime é praticado antes da diplomação e quando é praticado após a diplomação.

Quando o candidato, antes de se eleger, pratica diversos crimes e mesmo que este venha a ser eleito pelo processo eleitoral, o processo criminal continuará tramitando. A única peculiaridade que ocorrerá será o foro de competência no qual os autos serão remetidos.

O exemplo disto, se o crime for cometido por deputado federal ou senador, será competente para julgar o crime o Supremo Tribunal Federal, em consonância com o parágrafo 1º do artigo 53, que estabelece o foro de competência: se praticado por deputado estadual, este terá seu processo remetido ao tribunal estadual da respectiva circunscrição a qual fora eleito, quando assim definir a Constituição Estadual.

Ressalta-se que, segundo Veronese (2006), o vereador não goza desta imunidade formal, pois este não possui prerrogativa de foro pelo exercício da função, ou seja, uma vez que ele venha a cometer crime, independente da natureza ou da gravidade, será processado e julgado como qualquer outro cidadão.

Entretanto, há ainda a hipótese em que o parlamentar praticar um crime após a diplomação, ou seja, praticado durante o mandato. Conforme a Constituição Federal, o processo seguirá normalmente, mas a Casa Legislativa poderá suspender aquele processo que percorre no Judiciário contra aquele parlamentar.

Essa suspensão ocorrerá por meio de um partido político com representação no Congresso Nacional, conforme dita o parágrafo 4º do artigo supracitado, poderá requerer o pedido de sustação. Feito isto, correrá o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a Mesa Diretora da respectiva Casa Legislativa para deliberar sobre a suspensão ou não do processo que tramita contra o seu respectivo parlamentar.

2.3 LIMITES À IMUNIDADE PARLAMENTAR

A partir do exposto sobre as duas espécies de aplicação da imunidade parlamentar, pode-se analisar em que momento que o parlamentar estará em gozo de tal prerrogativa evidenciando, desta forma, quais serão são tais limites e as consequências jurídicas decorrentes da configuração das hipóteses de ocorrência ou não de aplicação de tal imunidade.

Como já exposto, a imunidade material, que diz respeito à segurança jurídica garantida, conforme leciona José Afonso da Silva (2006, p. 534), ao cargo em mandato eletivo de parlamentar para o seu pleno exercício desde que não se configure em uma extrapolação do amparo de tal prerrogativa e assim configuração de ato ilícito passível de responsabilização, tanto na esfera cível, quando ferir outrem, tanto na esfera administrativa, quando figurar em hipótese de quebra de decoro parlamentar.

Esta imunidade, em síntese, produz efeitos de forma limitada a alguns dos parlamentares, caracterizados como limites territoriais, é configurada de forma distinta para o parlamentar federal, estadual e municipal, conforme cita professor Gilmar Mendes (2009, p. 943).

Ao parlamentar federal, seja ele deputado ou senador, a prerrogativa produzirá efeitos a ele em qualquer parte do território nacional, enquanto o mesmo estiver proferindo seus posicionamentos em função do cargo eletivo que exerce. Ao parlamentar estadual esta prerrogativa limita-se apenas à circunscrição estadual ao qual este está politicamente vinculado e ao municipal apenas no âmbito do município em que fora eleito, conforme aborda Osmar Veronese (2006).

É necessário ressaltar que a temática, em conformidade com o requisito de admissibilidade e cabimento da ação de Recurso Extraordinário previsto pelo artigo 103, §3º da Constituição da República de 1988, tivera reconhecida como uma hipótese de repercussão geral, em sede do Recurso Extraordinário n. 600063 com o  ministro Marco Aurélio como relator, em que se sustenta a aplicabilidade da prerrogativa parlamentar, de forma a pacificar a questão relacionada aos limites da aplicação deste instituto jurídico, no caso, sobre ofensa praticada em sessão plenária, arguindo se seria hipótese de extrapolação ou não do alcance da prerrogativa, conforme noticiado pelo portal virtual do Supremo Tribunal Federal (2011).

Desta forma, além da necessidade de os atos de posicionamento do parlamentar estar vinculados ao cargo eletivo, deverá ser observado se os mesmo foram praticados dentro dos limites territoriais impostos.


3 DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DE DEPUTADOS FEDERAIS

Conforme é atribuída a cada instituição pública, desde que a mesma esteja prevista a sua criação na Constituição Federal de 1988, a competência de elaborar, para alguns órgãos públicos como competência atípica de legislar, para seu funcionamento o Regimento Interno, o qual elencará as diretrizes pelas quais o órgão público, seja ele do Poder Legislativo, Judiciário ou Executivo, irá atuar na esfera pública estabelecendo um ordenamento interno, consoante com os princípios da administração pública, para conseguir estabelecer a melhor forma de funcionamento e atendimento à esfera interna e pública, respectivamente.

Neste liame, a Câmara de Deputados Federais estabelece, como é tratado pela doutrina como o Estatuto do Congressista (DA SILVA, 2006, p. 534), aprova seu Regimento Interno, por meio da Resolução nº 17, de 1989, que conforme dita inicialmente em seu texto que a sua finalidade se limita a necessidade de adaptação do seu funcionamento e do próprio processo legislativo, a fim de efetivar e formalizar o que prevê a Constituição Federal acerca do tema.

Neste Regimento Interno está previsto, em seu artigo 15, inciso XV, medida disciplinar ao parlamentar que estiver configurado a hipótese de quebra de decoro parlamentar pela aplicação da penalidade de censura ao Deputado, atribuindo tal competência à Mesa Diretora da Câmara dos Deputados.

Neste dispositivo denota-se uma categoria de penalidade interna que atinge diretamente a liberdade de discurso do Deputado federal, uma vez que o mesmo sofrerá limitações diretas, aplicada pela Diretoria da Casa a requerimento de um deputado ou de ofício, conforme prevê o Regulamento do Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados, Resolução nº 25 de 2001, nas suas palavras seja expressa em forma verbal ou escrita.


4. DO CÓDIGO DE ÉTICA E DECORO PARLAMENTAR DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

O Código de Ética e Decoro Parlamentar da Câmara dos Deputados logo em primeiro momento no tópico “Das Disposições Gerais”, traz dispositivos normativos explicativos para facilitar a interpretação e aplicação do mesmo, conforme a Constituição Federal de 1988. A exemplo disto tem-se o artigo 2º traz o seguinte texto:

Art. 2º As imunidades, prerrogativas e franquias asseguradas pela Constituição, pelas leis e pelo Regimento Interno aos deputados são institutos destinados à garantia de exercício do mandato popular e à defesa do Poder Legislativo.

O próprio Código de Ética reafirma, o que já fora interpretado pela doutrina, que as prerrogativas e imunidades dos parlamentares estão restritamente vinculadas à finalidade do pleno exercício do mandato eletivo político, de forma que tudo aquilo que o indivíduo eleito para o exercício de tal função pública proferir, seja de forma escrita ou oral, não tiver sido em função do cargo público, ele poderá ser responsabilizado.

No Código há previsões normativas a fim de regular a conduta do parlamentar e expressamente acerca da liberdade imunizada de votos, opiniões e posicionamentos sendo obrigado ao parlamentar atuar em consonância com algumas obrigações a serem observadas e diretamente relacionada com o decoro parlamentar define o seguinte que:

Art. 3º São deveres fundamentais do deputado:

VII – tratar com respeito e independência os colegas, as autoridades, os servidores da casa e os cidadãos com os quais mantenha contato no exercício da atividade parlamentar, não prescindindo de igual tratamento.

Conforme este dispositivo, o deputado federal deverá ser cortês com qualquer pessoa, independentemente se esta está sobre o regime jurídico do poder público direta ou indiretamente, ou se se tratar de outro parlamentar ou ainda os cidadãos dos quais não estejam “diretamente” vinculados à qualquer Casa Legislativa, mesmo que não haja reciprocidade de tal conduta por parte contrária a do legislador.

Conseguintemente, o Código traz as hipóteses de atos considerados incompatíveis com o decoro parlamentar e logo em primeiro momento, em seu artigo 4º aborda diretamente a hipótese de abuso das prerrogativas parlamentares, tornando assim os atos do legislador incompatível com o quê é regulamentado, conforme o dispositivo:

Art. 4º Constituem procedimentos incompatíveis com o decoro parlamentar, puníveis com a perda do mandato:

I – abusar das prerrogativas constitucionais asseguradas aos membros do Congresso Nacional (Constituição Federal, art. 55, parágrafo 1º);

Neste mesmo Código estão previstas no artigo 5º as condutas das quais contrariam o decoro parlamentar e que são passíveis de aplicação das penalizações de censura previstas nos artigos 11 a 13. Destacam-se concernentes à imunidade parlamentar as condutas previstas nos incisos III e IV do artigo 5º que versam as seguintes:

Art. 5º Atentam, ainda, contra o decoro parlamentar as seguintes condutas, puníveis na forma deste Código:

[...]

III – praticar ofensas físicas ou morais nas dependências da Câmara ou desacatar, por atos ou palavras, outro parlamentar, a Mesa ou Comissão, ou os respectivos Presidentes;

IV – usar os poderes e prerrogativas do cargo para constranger ou aliciar servidor, colega ou qualquer pessoa com a qual exerça ascendência hierárquica, com o fim de obter qualquer espécie de favorecimento;

Neste sentido e concordante com o que a Constituição da República brasileira prevê em seu artigo 55, inciso II, que trata da perda do mandato do parlamentar, seja ele senador ou deputado federal, na hipótese em que procedimento adotado por estes sejam incompatíveis com o decoro parlamentar e ainda como define o parágrafo 1º que:

§1º - É incompatível com o decoro parlamentar, além dos casos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepção de vantagens indevidas.



Informações sobre o texto

Artigo produzido no terceiro período acerca de determinado caso polêmico à época envolvendo o candidato presidenciável para vislumbrar uma perspectiva legal do caso.

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