LICITAÇÃO DE PRIMEIRA CLASSE: PREGÃO
X
LICITAÇÃO DE SEGUNDA CLASSE: DEMAIS MODALIDADES
DEPOIMENTOS
Diretor de Administração da FIOCRUZ, Dr. Fernando Carvalho,... "No entanto, gostaria de esclarecer que seria simplista entender a diferença entre o valor estimado e o valor efetivamente comprado se estivessemos falando de qualquer modalidade de licitação que não fosse o pregão. Neste caso, não só a Fiocruz como todo o governo considera as diferenças a menor encontradas tanto nos pregões presenciais como nos pregões eletrônicos, como uma economia para o governo. Por que isto ? porque a estimativa elaborada para uma licitação na modalidade de pregão leva em consideração três variantes, o preço de mercado, os preços informados no site de compras do governo, comprasnet, e o preço da última compra do órgão. A média destes preços é o ponto de partida do pregão, ou seja, é o maior preço a ser aceito.";
Ministro da Saúde, Dr. Humberto Costa afirmar..." Estão sendo adotadas medidas para universalização do Pregão Eletrônico e Presencial para as aquisições de bens e serviços comuns do Ministério da Saúde, para proporcionar maior agilidade e transparência aos certames.";
Decreto 15.465, de 05.01.2005, do Prefeito de Salvador, Dr. João Henrique que estabelece " Art. 4º - Os contratos celebrados pelo município do Salvador, para aquisição de bens e serviços comuns, serão precedidos, obrigatoriamente, por licitação píblica, na modalidade de pregão, preferencialmente eletrônico, que se destina a garantir por meio de disputa justa entre os interessados, a compra mais econômica, segura e eficiente.§ 3º - Nos casos em que houver a possibilidade de dispensa de licitação, na hipótese do Inciso II do Art. 24 da Lei Federal nº. 8.666 de 21 de junho de 1993, o órgão ou entidade adquirente analisará a conveniência e oportunidade da aquisição pela modalidade de Pregão ou Dispensa com disputa eletrônica.§ 4º - Os casos excepcionais deverão ser motivados, fundamentados e submetidos ao dirigente máximo do órgão ou entidade que poderá autorizar a contratação por outra modalidade de licitação.";
Secretário Estadual de Administração do Estado da Bahia, Dr. Marcelo Barros, "Também já estamos plenamente inseridos na era dos pregões, com 121 compras realizadas a partir de 2003 através desta modalidade, nos formatos presencial e eletrônico, só pela Secretaria da Administração. Essas compras geraram economia de R$ 29 milhões com relação aos preços referenciais pesquisados no mercado, comprovando o sucesso do pregão.Barros enfatiza que, a partir de janeiro de 2005, segundo instrução normativa publicada por orientação do governador Paulo Souto, todos os órgãos e entidades da Administração Pública Estadual deverão adotar o pregão para licitações e contratos relativos a bens e serviços comuns. De acordo com a edição de 24 de novembro da Revista Veja, o pregão traz as vantagens de aumentar a transparência dos processos de compra e reduzir os riscos de fraude.".
Ministro do Planejamento,Orçamento e Gestão, Dr. Paulo Bernardo, após assinatura do Decreto 5.450, de 31.05.2005, "Segundo o ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, "o pregão é a modalidade de licitação pública mais bem sucedida até hoje implementada, é mais rápida e reduz custos na média de cerca 15%, podendo chegar a 30% de economia nas das compras governamentais".
Pelas opiniões supracitadas, o Pregão é o must das modalidades de licitação e o Pregão Eletrônico a oitava maravilha da administração pública, devendo ser adotado indiscriminadamente por gestores públicos brasileiros. Mas será verdade?
BREVE HISTÓRIA
O pregão foi instituído como norma geral através da Medida Provisória nº. 2.026, de 4 de maio de 2000, posteriormente transformada na Medida Provisória nº. 2.182, reeditada sucessivamente por 18 vezes.Inicialmente, a Medida Provisória 2.026/00 instituía o pregão apenas no âmbito da União. Estabelecida o artigo 1º da Medida Provisória que "para aquisição de bens e serviços comuns, a união poderá adotar licitação na modalidade pregão."
A edição da Lei Federal nº 10.520/02, estendeu a aplicação do Pregão modalidade também aos Estados e Municípios.
Alice Gonzalez Borges aponta que em abril de 1997, em seminário realizado pela Editora NDJ para discussão do projeto de lei geral de licitações elaborado pelo Ministério da Agricultura e Reforma Agrária, foi trazida à discussão a sugestão de inversão do procedimento licitatório.
Neste seminário, que contou com a participação de renomados juristas, manifestaram-se pela adoção deste procedimento Jessé Torres e Marçal Justem Filho. O primeiro propôs que primeiramente fossem abertas as propostas, e, após a sua classificação, fossem convocados os licitantes classificados a exibirem sua documentação de habilitação; já Marçal Justem Filho adotou posição mais radical : deveriam ser abertas primeiramente as propostas e, após julgadas e classificadas, somente o licitante vencedor deveria ser chamado para comprovar sua habilitação.
A Companhia Brasileira de Alimentos - CONAB, desde 1996 realizou pregões eletrônicos, via internet, para compra e venda de produtos alimentícios, utilizando as Bolsas de Mercadorias como intervenientes no processo. Para participar do Pregão os licitantes deveriam estar previamente habilitados junto a corretoras/bolsa de mercadoria, que eram co-responsáveis pela veracidade das informações. A propósito,a experiência da CONAB foi avaliada e elogiada pelo Tribunal de Contas da União.
Em meio à reestruturação da Administração Pública, foi criada, através da Lei nº 9.472/1997, a Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, marco legal que determinou a transformação do papel do Estado no Setor de Telecomunicações.A Lei 9.472 de 16.07.97, ao regulamentar as contratações da ANATEL, dispôs : "Art.54 - A contratação de obras e serviços de engenharia civil está sujeita ao procedimento das licitações previsto em lei geral para administração Pública.Parágrafo único: para os casos previsto no caput, a agência poderá utilizar procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta e pregão.Art.56 - A disputa pelo fornecimento de bens e serviços comuns poderá ser feita em licitação na modalidade de pregão, restrita aos previamente cadastrados, que serão chamados a formular lances em sessão pública."
Após a CONAB, o pregão surge num primeiro momento, apenas para as contratações da ANATEL, sendo, posteriormente, estendido a todas as agências reguladoras através Lei Federal nº 9.986, de 18.07.2000, que trata da gestão de recursos nas agências reguladoras.
Estas propostas foram inspiradas no exemplo das licitações promovidas por agentes financiadores internacionais, cujas guidelines consagravam tal simplificação de procedimento e vinham sendo aplicadas nas licitações previstas no art. 42 da Lei Federal nº 8.666/93.
No entanto, o pregão não é uma idéia nova na Europa, pois, conforme lembra Hely Lopes Meirelles, este sistema já era utilizado na época medieval.
PREGÃO
O pregão permite que a Administração disponha de mais uma modalidade licitatória que tem, basicamente, como características a inversão da fase de habilitação, a redução do tempo para divulgação se comparado com a tomada de preços e concorrência, a possibilidade de disputa com lances verbais e inexistência de restrição quanto ao valor do futuro contrato.
Cabe destacar que o pregão só poderá ser utilizado para aquisição de bens ou serviços comuns, de fácil caracterização, conforme o Parágrafo único do Art. 1º, " Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.".
E aqui começam os problemas, a definição de bens ou serviços comuns é controversa:
- "Em aproximação inicial do tema, pareceu que ´comum´ também sugeria simplicidade. Percebe-se, a seguir, que não. O objeto pode portar complexidade técnica e ainda assim ser ´comum´, no sentido de que essa técnica é perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mercado. Sendo tal técnica bastante para atender às necessidades da Administração, a modalidade pregão é cabível a despeito da maior sofisticação do objeto" Jessé Torres Pereira Junior;
- "...a interpretação do conceito de "bem ou serviço comum" deve fazer-se em função das exigências do interesse público e das peculiaridades procedimentais do próprio pregão. A natureza do pregão deve ser considerada para determinar o próprio conceito de "bem ou serviço comum". Marçal Justen Filho.
- "Todo e qualquer objeto licitado tem que ser descrito objetivamente, por ocasião da elaboração do ato convocatório da licitação. Mesmo quando se licitar um bem ou serviço " incomum", especial, singular, haverá a necessidade (e a possibilidade) de fixação de critérios objetivos de avaliação. Ou seja, o que identifica um bem ou serviço "comum" não é a existência de critérios objetivos de avaliação. Quando muito, poderia afirmar-se que um bem ou serviço comum pode ser descrito mais fácil e completamente através de critérios objetivos do que os que não o sejam". Marcal Justen Filho.
- "...somente poderão ser classificados como "comuns" os bens e serviços de fácil identificação e descrição, cuja caracterização tenha condições de ser feita mediante a utilização de especificações gerais, de conhecimento público, sem prejuízo da qualidade do que se pretende comprar.Bem comum, para fins da Lei nº 10.520, é, por exemplo, um automóvel, em que a indicação de apenas algumas características, de conhecimento público e notório, mostra-se suficiente para identificação plena do objeto.Serviço comum, por exclusão, é todo aquele que não pode ser enquadrado no art. 13 da Lei nº 8.666, que arrola os serviços qualificados como técnicos profissionais especializados." Armando Moutinho Perin.
- "...serviços comuns são todos aqueles que não exigem habilitação especial para sua execução. Podem ser realizados por qualquer pessoa ou empresa,pois não são privativos de nenhuma profissão ou categoria profissional. São serviços executados por leigos" Helly Lopes Meirelles.
- "... "bens ou serviços comuns" são aqueles que podem ser encontrados no mercado sem maiores dificuldades, e que são fornecidos por várias empresas, sendo que sua caracterização deve fazer-se em função das exigências do interesse público e das peculiaridades procedimentais do próprio pregão." Adriana Maurano.
CONCLUSÃO
O pregão não é o must das modalidades licitatórias, se não vejamos:
1.não deverá ser utilizado para concursos, pois esta modalidade destina-se a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico;
2.não substituirá o leilão que não exige fase de habilitação prévia, exceto caução, e tem as mesmas características de lance verbal;
3.não substituirá o convite, pois tem um prazo de divulgação menor que o pregão - cinco dias úteis contra oito dias do pregão;
4.não substituirá os tipos de licitação de "melhor técnica" e "técnica e preço";
5.O pregão está favorecendo a ocorrência do BLEFE, da venda de posição entre licitantes, já que a habilitação é exigida após a definição do vencedor. Proliferam situações onde licitantes vencedores vendem sua posição e não entregam os documentos para a formalização da habilitação, assim são desclassificados e os licitantes remanescentes são chamados com preços superiores ao cotado inicialmente e são declarados vencedores. A maioria dos editais não estabelecem penalidades para a ocorrência da situação acima mencionada.
6.quem já atuou como fornecedor da Administração Pública entenderá facilmente...quando um licitante estabelece um preço para participar de um procedimento licitatório, normalmente, leva duas propostas : a primeira, com um preço lá em cima, que será entregue se o mesmo perceber que não acudiram muitos concorrentes ao certame; a segunda, conhecida como proposta "de guerra", ou melhor, a menor proposta comercialmente possível. No pregão não existe proposta de guerra...já que todas as cotações são conhecidas, levando o paradigma inicial sempre para cima.
7.Outra distorção diz respeito a divulgação da economia feita pelo Pregão. Nas outras modalidades licitatórias NÃO são mencionados/divulgados o preço de referência e o preço contratado.
Recentemente a Prefeitura de Salvador realizou uma Concorrência para contratação de empresa para realização de concurso. No Início do procedimento solicitou cotação a algumas empresas, o SENASP informou que realizaria o concurso por R$ 46,00 por candidato. Na Concorrência formalizou a cotação de R$ 13,83 por candidato. Como se inscreveram 42.000 candidatos, poderíamos inferir que a Prefeitura economizou R$ 1.351.140,00* correto ? Evidente que não, quem atua no setor sabe que quando é solicitada uma cotação as empresas jogam os preços lá em cima.
Se a licitação fosse realizada na modalidade pregão, certamente seria divulgado que a Administração fez uma economia, PELA APLICAÇÃO DO PREGÃO, de 1,3 milhão.
Definitivamente, o pregão não melhor nem pior que as demais modalidades licitatórias. A Administração Pública contratará melhor quando:
- capacitar adequadamente os servidores envolvidos na DEFINIÇÃO e CONTRATAÇÃO dos insumos necessários ao funcionamento da Administração;
- definir TECNICAMENTE e LEGALMENTE o objeto a ser contratado;
- evitar exigências desnecessárias, impróprias a habilitação de licitantes. Os gestores públicos devem ter sempre presente que o formalismo inútil e as exigências de uma documentação custosa afastam muitos licitantes e levam a Administração a contratar com uns poucos , em piores condições;
- alterar a Lei 8.666/93, incluindo um parágrafo no Art. 21, obrigando a disponibilização da versão integral do edital ou carta-convite no site do órgão licitante, ou, inexistindo, no site da prefeitura municipal, ou, na impossibilidade, no site do estado ou do Distrito Federal;
- excluir do Art. 30, qualquer exigência que possibilite a prévia identificação do licitante pela Comissão de Licitação como por exemplo o Inciso III, Art. 30. Os licitantes deverão consultar regularmente o site do órgão licitante para tomar conhecimento de eventuais alterações. Quando houver necessidade de visita ou inspeção técnica a instalações públicas, franquear a visita sem a obrigatoriedade de identificação;
- reduzir ao mínimo as exigências para habilitação para COMPRAS DE BENS ,(apenas Inciso III e IV do Art. 29), aumentando as penalidades, com ênfase nas pecuniárias, por atraso e/ou inexecução do contrato ou ordem de serviço;
- incluir nos convênios celebrados pela União a obrigatoriedade da adoção de procedimento licitatório conforme EDITAL PADRÃO elaborado pela CGU. Os beneficiários por transferências voluntárias da união estarão obrigados por força de convênio a adotar o modelo de edital já anexado ao convênio, e principalmente;
- determinar a obrigatoriedade para que todo órgão da Administração Pública tenha web-site próprio com as seguintes seções obrigatórias : ORGANOGRAMA COM LISTA DE E-MAILs, LICITAÇÃO (com versão integral do edital e andamento dos procedimentos licitatórios, com ata de abertura e ata de julgamento), ORÇAMENTO e EXECUÇÃO FINANCEIRA.
