RESUMO: O presente artigo trata da Perda e da Suspensão dos Direitos Políticos por ato de improbidade administrativa e versa sobre os malefícios que atingem direta e indiretamente a administração pública. Nesse sentido, o objetivo geral do referido trabalho é demonstrar que, além das penalidades trazidas na Lei 8.429/1992, o autor do ato deixa de ter as prerrogativas e deveres inerentes à cidadania, assim não participando de forma condizente na organização e funcionamento do Estado. A metodologia deste trabalho é baseada em pesquisas bibliográficas, tais como livros, artigos científicos, legislação pertinente e Jurisprudências. Os resultados evidenciam que os princípios constitucionais norteadores devem assegurar e proteger o patrimônio público através de sanções aplicáveis aos agentes, que por meio de atos ímprobos, obtém vantagens indevidas durante o exercício de sua função. Palavras chaves: Administração Pública. Vantagens indevidas. Sanções.
1 INTRODUÇÃO O princípio constitucional da moralidade administrativa está presente em nosso ordenamento jurídico desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. A partir de então, passou-se a exigir dos agentes públicos não só a observância da legalidade perante a Administração Pública, mas também a observância das obrigações morais e éticos na condução da coisa pública. Destarte, os atos que observassem contra a moralidade administrativa passaram a ser reconhecido como lesivos à administração pública, motivo pelo qual a Magna Carta, em seu art. 37, §4º, estabeleceu sanções aos agentes públicos que agissem com improbidade no trato da administração pública. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. Foi nesse contexto que ocorreu a Publicação da Lei nº. 8.429/92, também conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, definindo os atos que importam improbidade administrativa, bem como regulando um importante instrumento de controle da moralidade administrativa e de responsabilização civil, política e administrativa do agente ímprobo, qual seja, a ação civil por improbidade administrativa. Ocorre que umas das penalidades do ato ímprobo é a suspensão dos direitos políticos daqueles agentes, incondizente com os princípios norteadores do direito e legislações afins, comprovando que não são dignos de confiança ao estarem ocupando funções onde se tem como responsabilidade toda a administração do Estado. Assim, suspendendo os direitos políticos dos agentes nos casos de improbidade, priva-os, mesmo que parcialmente, de exercer o direito de votar e ser votado. Bem como priva-os de estar no gozo dos direitos políticos pois, com a perda dos direitos políticos, os agentes deixam de estar habilitado a alistar-se eleitoralmente, habilitar-se a candidaturas para cargos eletivos ou a nomeações para certos cargos públicos não-eletivos, deixa de participar de sufrágios, votar em eleições, plebiscitos e referendos, apresentar projetos de lei pela via da iniciativa popular e propor ação popular. Contudo, a perda dos direitos políticos não é a única sanção cabível ao agente ímprobo pois, se este concorrer em crime de improbidade, além de perder os direitos políticos, responderá nas esferas civil e administrativa, sem prejuízo das sanções quanto à Lei 8.429/92, sanção essa a depender do ato cometido, podendo ser por enriquecimento ilícito, lesão ao erário e atos em que atentar contra os princípios da administração pública.
2 CONTEXTO HISTÓRICO Para o Direito Brasileiro, em sua Constituição Federal de 1988, as sanções para aqueles que causassem prejuízo à Fazenda Pública em virtude de enriquecimento ilícito, estão amparadas pelo princípio da moralidade em seu artigo 37, caput e §4, assim dispondo que atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função Pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a atual Constituição inovou ao introduzir o ato de Improbidade Administrativa no capítulo relativo à Administração Pública, já que anteriormente previam-se sanções para os atos que importassem prejuízo para a fazenda Pública e enriquecimento ilícito do agente ativo, como é o caso do decreto Lei nº 3.240, que em 08/05/1941, onde sujeitou a sequestro os bens de pessoas que estavam sendo indiciadas por crimes que resultassem em prejuízo à Fazenda Pública, podendo ser sequestrados também bens que estavam em poder de terceiros, desde que tenham sido adquiridos dolosamente ou com culpa grave. Ainda como elucida a referida autora, a Constituição de 1946 estabeleceu, em seu art. 141, § 3º, qual lei iria dispor sobre o sequestro e a perda de bens, no caso de enriquecimento ilícito. Para cumprir tal dispositivo, o Congresso Nacional promulgou a Lei nº 3.164 /57, a chamada Lei Pitombo-Godói Ilha, que também sujeitava ao sequestro os bens de servidor público adquiridos por influência de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal. Previa, ainda, que tal sequestro fosse decretado no juízo cível. Após veio a Lei nº 3.502 /58 (Lei Bilac Pinto) que sem revogar a Lei nº 3.164/1957, regulamentou o sequestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso de cargo ou função. Assim, o Ministério Público permanecia com legitimidade ativa para a propositura da ação. A Constituição de 1967, em seu art. 150, § 11, passando-se a ser 153, § 11, em virtude da Emenda Complementar nº 01/1969, a exemplo da Constituição de 1946, estabeleceu a previsão de regulamentação legal sobre o confisco e perdimento de bens por danos causados ao Erário, ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de função pública. Durante a vigência da referida lei, houve o ato Institucional nº 5/1968, que dispunha que o Presidente da República poderia decretar o confisco. Todavia, tal confisco sem apreciação judicial, contrariava a referida Constituição e, com o advento da Emenda Complementar nº 11 /1978, foi tal ato revogado. A referida emenda ainda previu que a lei dispusesse sobre o perdimento de bens por danos causados ao erário ou, no caso de enriquecimento ilícito, no exercício da função pública. As leis Pitombo-Godoi Ilha e Bilac Pinto, que foram recepcionadas pela Constituição de 1988 até o advento da Lei 8.429/92, em seu artigo 25, se mantiveram sem a regulamentação da EC nº 11/1978. Contudo como houve a recepção da referida Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429/92, as leis de Pitombo-Godoi Ilha e Bilac Pinto foram revogadas. Diferentemente das Constituições anteriores, a Constituição de 1988 foi além do que apenas restringir os atos de improbidade nos casos de danos ao erário e enriquecimento ilícito, estabelecendo a esses agentes públicos a perda de bens e o ressarcimento ao erário.
3 DIREITOS POLÍTICOS À LUZ DO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. A Constituição Federal ao tratar de Direitos Políticos abordou temas como exercício da soberania popular pelo sufrágio e pelo voto, alistabilidade eleitoral, elegibilidade e impugnação de mandato eletivo. Para o ex-Ministro Teori Zavascki (in memoriam), Direitos Políticos são um conjunto de direitos atribuídos ao cidadão, que permitem a esse, através do voto, do exercício de cargos públicos ou da utilização de outros instrumentos constitucionais e legais, participar das atividades de governo. Ainda para o autor, direito político seria apenas o direito de ser eleitor. O indivíduo que se encontra no gozo dos direitos políticos estará habilitado a alistar-se eleitoralmente, a candidatar-se a cargos eletivos ou a nomeações para certos cargos públicos não eletivos, a participar de sufrágios, a votar em eleições, plebiscitos e referendos, bem como apresentar projetos de lei pela via da iniciativa popular e propor ação popular. Aquele que não está no gozo dos direitos políticos não poderá filiar-se a partido político e nem investir-se a qualquer cargo público, mesmo que não seja eletivo, como também não poderá ser diretor ou redator-chefe de jornal ou periódico e nem exercer cargo em entidade sindical. Segundo Teori, nem todas as pessoas gozam de direitos políticos e que, para usufruir desse direito, é necessário que o indivíduo possua capacidade política. Capacidade essa que exige como pressupostos a capacidade civil e a nacionalidade brasileira, assim não possuindo direitos políticos os estrangeiros e os menores de 16 anos. Contudo, aqueles inelegíveis tais como os menores de 18 anos e os analfabetos, possuem tais direitos, porém nem todos. Conforme os ensinamentos do Ministro Teori Zavascki: Não se pode confundir cidadania com nacionalidade. Ser cidadão é ter direitos políticos. Ter nacionalidade significa ser brasileiro, nato ou naturalizado . A nacionalidade é pressuposto da cidadania. Porém, nem todo o nacional é cidadão, porque nem todos têm direitos políticos, como se viu (ZAVASCKI, 1995). Há situações em que o agente estando apto a exercer os seus direitos políticos, deve ele obedecer ao limite mínimo de idade, como é o caso da elegibilidade onde, para certos cargos como Presidente, Vice-Presidente da República e Senador, deve ter o candidato no mínimo 35 anos. Para Governador e Vice-Governador, deve ter o candidato 30 anos no mínimo. Já para Deputado, Prefeito, Vice-Prefeito, 21 anos. E para Vereador, 18 anos. 3.1 Perda e Suspensão dos Direitos Políticos O artigo 15 da Constituição Federal traz o entendimento de que é vedado a cassação dos direitos políticos e que este só se dará nas seguintes hipóteses de seus incisos, tais como o cancelamento da naturalização por sentença transitada em julgado, incapacidade civil absoluta, condenação criminal transitada em julgado (enquanto durarem seus efeitos), recusa de cumprir obrigação a todos imposta ou prestação alternativa, bem como por improbidade administrativa. Para Edilson Pereira Nobre Junior, em sua Obra Perda e Suspensão dos Direitos Políticos, a diferença entre ambas está em sua durabilidade, ou seja, a perda dos direitos políticos é definitiva, representando privação absoluta do agente, enquanto que a suspensão é temporária, assim chamada de privação relativa. Ainda para o autor, a Constituição Federal de 1988 não estabeleceu as circunstâncias tanto de perda como de suspensão, e só após a entrada em vigor da Lei 8.239/91 que se entendeu ser o cancelamento da naturalização, a única forma de perda dos direitos políticos, assim restando no rol do artigo 15 da CF as denominadas supressão provisória da capacidade política, ou seja, aquelas em que há apenas suspensão dos direitos políticos, haja vista que o cancelamento da naturalização resta como perda de direitos. Contudo, Alexandre de Moraes explana em sua obra Direito Constitucional que há duas maneiras de perder os direitos políticos e não tão somente o cancelamento da naturalização. Para o autor, a recusa de cumprir obrigação a todos impostas caracteriza também somente a perda dos direitos políticos. Assim, ao cancelar a nacionalidade, há como consequência a perda do direito político, haja vista que não tem fundamento um indivíduo que não possui cidadania original cuidar de assuntos de interesse do povo, como também nos casos de recusas, tendo como base o art. 5°, VIII, da Constituição Federal, onde assegura a liberdade de convicção e de crença, salvo se invocadas para efeito de se eximir de obrigação legal a todos imposta e recusar-se ao cumprimento de obrigação alternativa fixada em lei. Nesse caso, o indivíduo que se eximir terá seus diretos políticos perdidos. Ainda segundo Alexandre de Moraes, a Constituição Federal disciplinou como hipótese de suspensão dos direitos políticos a incapacidade civil absoluta, onde esta é superveniente, ou seja, é um dos efeitos secundários da sentença judicial que decreta a interdição, a qual gera a suspensão dos direitos políticos. Para isso, basta a decretação da interdição do incapaz, nos termos dos arts. 446 e 462 do Código Civil, nas hipóteses do art. 5° do referido diploma legal, para que decorra, como efeito secundário e específico da sentença judicial, a suspensão dos direitos políticos, enquanto durarem os efeitos da interdição. O legislador tratou apenas como suspensão por motivo de incapacidade civil, pois desta forma se o indivíduo que recuperar seu estado normal, ou seja, capacidade civil poderá ter seus direitos políticos novamente. Além dessa hipótese, há a suspensão dos direitos políticos por condenação criminal transitada em julgado, onde todos os sentenciados que sofrerem condenação criminal com trânsito em julgado estarão com seus direitos políticos suspensos até que ocorra a extinção da punibilidade como consequência automática e inafastável da sentença condenatória. E, por último, existe a suspensão dos diretos políticos por ato de improbidade em que o agente público, munido dessa capacidade, causa lesão ao patrimônio público, de forma a afrontar a moralidade administrativa. De acordo com o Excelentíssimo Ministro Teori Zavascki, a suspensão dos direitos políticos por motivo de improbidade administrativa é hipótese nova no direito brasileiro, introduzida pela Constituição Federal de 1988, a saber: "À improbidade, tradicionalmente, cominavam-se sanções de natureza penal, ainda que com efeitos políticos. Mas, sempre em ação penal. Agora, a sanção não é penal, é civil ou, melhor dizendo, político-civil" ( ZAVASCKI, 1995). A constituição Federal de 1988 nada explanou sobre a forma de reaquisição dos direitos, mas de acordo com entendimentos do Ministro Teori Zavascki, a reaquisição dos direitos políticos se torna automática, ou seja, o agente torna a ter seus direitos quando cessa os motivos pelo qual se deu a suspensão. No caso de perda, o cancelamento da naturalização, determinado por sentença judicial transitada em julgado, somente poderá ser invalidado por ação rescisória. Contudo, se a perda foi motivada pela recusa de submeter-se a obrigação legal a todos imposta, sob a alegação de escusa de consciência, a reaquisição depende de pedido ao Ministério da Justiça ou a outro órgão a que a lei der competência, devendo o indivíduo declarar que está pronto a suportar ônus que recusou.
4 PROBIDADE X IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A palavra Probidade vem do latim probus, i, que em português, probo, quer dizer bom, de boa qualidade. Da mesma origem vem a palavra improbidade, improbitas, atis, que significa em sentido próprio má qualidade (de uma coisa). Ainda em sentido próprio, improbus, i, que deu origem ao vernáculo ímprobo, significa mau, de má qualidade. Portanto, de acordo com Flavio Sátiro Fernandes em seu artigo publicado na Revista de Informação Legislativa, Administração Improba é aquela má qualidade. Probidade no campo administrativo traz a ideia de honestidade e competência no exercício da função. Ao entendimento de José Afonso da Silva, probidade administrativa, é uma forma de moralidade administrativa, que teve atenção especial da Constituição, onde pune o agente ímprobo com a suspensão dos Direitos Políticos. Ainda para o autor: "Probidade administrativa, consiste no dever de um funcionário servir a administração com honestidade, procedendo no exercícios de suas funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer" ( SILVA, 2014). O desrespeito a esse dever é o que caracteriza a improbidade administrativa, onde esta afronta é uma imoralidade ao dano erário e, consequente, vantagem ao ímprobo ou alguém. Para Alexandre Mazza, há três instâncias distintas existentes de responsabilidade do agente que pratica condutas violadoras do direto, no exercício das funções estatais, onde na esfera civil o agente pode responder em reparação de danos, na esfera penal, o agente que praticar atos tipificado como crime poderá ser punido com sanção restritiva de liberdade e no âmbito administrativo, em que o agente poderá sofrer sanções em hipóteses de infração de natureza funcional, diante de um processo administrativo que poderá resultar em advertência, suspensão e até demissão do servidor. Segundo o autor, há identificação de uma quarta instância de responsabilidade do agente, sendo aquela em decorrência de conduta praticada no exercício de suas funções, a saber, quanto da decorrente da aplicação da lei de improbidade, Lei 8.428/92, onde a aplicação da responsabilização se dá de forma autônoma, sem dependência de qualquer outra esfera supracitada, assim sua apuração independe de qualquer resultado nos processos penal, civil e administrativo. 4.1 Princípios O princípio norteador da improbidade administrativa é, sem dúvida, o da moralidade. Conceituando o referido princípio, o autor Pedro Lenza esclarece que a Administração Pública deve agir com boa fé, sinceridade, probidade, lhaneza, lealdade e ética. Já Maria Silvia Zanella Di Pietro, em sua obra Direito Administrativo, traz que a expressão moralidade e probidade são sinônimos, partindo da premissa de que as duas se relacionam com honestidade na administração pública, e que o ingresso do princípio da moralidade se deu por meio da Constituição Federal, que acrescentou o referido princípio em seu artigo 37 e, que ao mencionar a lesão à moralidade, falou-se em improbidade. Ainda para a autora, o Princípio da moralidade trata-se de um conceito de valor, sem conteúdo que possa ser definido pelo direito positivo, e que possui um conceito jurídico indeterminado. Contudo, de acordo com Alexandre Mazza em sua obra Manual de Direito Administrativo, este considerou a temática da Lei 8.249/92, onde obriga uma maior aproximação entre direito e a moral, priorizando os laços entre o povo e a autoridade, e que a probidade é um subprincípio dentro da noção mais abrangente de moralidade e também uma imposição ao princípio da Legalidade. Além do Princípio da Moralidade, outro princípio de grande relevância na Improbidade administrativa é o Princípio da Administração Pública, onde dentro deste se encontram os princípios da moralidade, sendo aquele que impõe a administração não apenas uma atuação moral, obedecendo a ética, honestidade, lealdade e boa-fé como também o princípio da legalidade, sendo aquele que de acordo com Maria Silvia Zanella Di Pietro, exige a adequação da conduta administrativa sob a ótica de todo ordenamento jurídico (incluídas as normas e os princípios). O princípio da impessoalidade se caracteriza como sendo aquele que tem por finalidade a atuação genérica da administração, que visa o interesse do coletivo, impedindo as discriminações e não oferecendo privilégios a particulares no exercício da função administrativa. Quanto ao Princípio da Publicidade, é aquele que exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei, divulgação essa feita em órgão oficial. E, por fim, o Principio da Eficiência, que para Hely Lopes Meireles, em sua obra Direito Administrativo Brasileiro, traz a ideia de que o princípio da eficiência é o mais moderno princípio da função administrativa e que, segundo o autor, tem o caráter de exigir resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade, de forma buscar o melhor custo-benefício em sua atuação. Alexandre Mazza, em sua obra em comento, trata da inaplicação do princípio da insignificância na prática de atos de improbidade administrativa, onde o superior Tribunal de Justiça afastou a aplicação do referido principio e entendeu que, nos ato de improbidade administrativa, está em jogo a moralidade administrativa, não se admitindo que haja apenas um "pouco de ofensa", sendo incabível o julgamento basear-se exclusivamente na ótica econômica. Acerca disso: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. MERA IRREGULARIDADE ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA INSIGNIFIC NCIA. DISTINÇÃO ENTRE JUÍZO DE IMPROBIDADE DA CONDUTA E JUÍZO DE DOSIMETRIA DA SANÇÃO. 1. Hipótese em que o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul ajuizou Ação Civil Pública contra o Chefe de Gabinete do Município de Vacaria/RS, por ter utilizado veículo de propriedade municipal e força de trabalho de três membros da Guarda Municipal para transportar utensílios e bens particulares.[...] 5. Nem toda irregularidade administrativa caracteriza improbidade, nem se confunde o administrador inábil com o administrador ímprobo. Contudo, se o juiz, mesmo que implicitamente, declara ou insinua ser ímproba a conduta do agente, ou reconhece violação aos bens e valores protegidos pela Lei da Improbidade Administrativa (= juízo de improbidade da conduta), já não lhe é facultado sob o influxo do princípio da insignificância, mormente se por "insignificância" se entender somente o impacto monetário direto da conduta nos cofres públicos evitar o juízo de dosimetria da sanção, pois seria o mesmo que, por inteiro, excluir (e não apenas dosar) as penas legalmente previstas. [...] 7. O juiz, na medida da reprimenda (= juízo de dosimetria da sanção), deve levar em conta a gravidade, ou não, da conduta do agente, sob o manto dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, que têm necessária e ampla incidência no campo da Lei da Improbidade Administrativa. 8. Como o seu próprio nomen iuris indica, a Lei 8.429/92 tem na moralidade administrativa o bem jurídico protegido por excelência, valor abstrato e intangível, nem sempre reduzido ou reduzível à moeda corrente. 9. A conduta ímproba não é apenas aquela que causa dano financeiro ao Erário. Se assim fosse, a Lei da Improbidade Administrativa se resumiria ao art. 10, emparedados e esvaziados de sentido, por essa ótica, os arts. 9 e 11. Logo, sobretudo no campo dos princípios administrativos, não há como aplicar a lei com calculadora na mão, tudo expressando, ou querendo expressar, na forma de reais e centavos.[...] 11. A Quinta Turma do STJ, em relação a crime de responsabilidade, já se pronunciou no sentido de que "deve ser afastada a aplicação do princípio da insignificância, não obstante a pequena quantia desviada, diante da própria condição de Prefeito do réu, de quem se exige um comportamento adequado, isto é, dentro do que a sociedade considera correto, do ponto de vista ético e moral." (REsp 769317/AL, Rel. Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma, DJ 27/3/2006). Ora, se é assim no campo penal, com maior razão no universo da Lei de Improbidade Administrativa, que tem caráter civil. 12. Recurso Especial provido, somente para restabelecer a multa civil de R$ 1.500,00 (um mil e quinhentos reais), afastadas as sanções de suspensão de direitos políticos e proibição de contratar com o Poder Público, pretendidas originalmente pelo Ministério Público. (STJ - REsp: 892818 RS 2006/0219182-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 11/11/2008, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 10/02/2010)
5 LEI 8.429/1992 - LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA A Lei nº 8.429/92 não apresentou um conceito específico para a improbidade administrativa, distinguindo-se as espécies de atos de improbidade em três categorias, conforme os resultados para a administração, a saber: atos de improbidade que importam em enriquecimento ilícito, que causam prejuízos ao erário e os que atentam contra os princípios da Administração. Diante da ausência de um conceito legal de improbidade administrativa, Maria Sylvia Di Pietro, formulou um conceito que melhor entenda os objetivos das normas constitucionais e infraconstitucionais. Para ela, probidade é como um princípio regente dos atos da administração, sendo um conceito mais amplo que o de moralidade, pois submete os atos administrativos a respeito de todo o ordenamento jurídico, o que inclui todos os princípios, e não apenas o princípio da moralidade. 5.1 Sujeito Passivo Conforme se verifica no artigo 1º da referida lei, os atos de improbidade podem ser praticados por qualquer agente público, servidor ou não. Figura-se no polo passivo, conforme demonstra o referido artigo em comento, a Administração Pública Direta como sendo aquela composta pelos entes federativos a saber a União, Estados, DF e Municípios, figura também a Administração Pública Indireta, como as autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas, sociedade de economia mista e fundações governamentais, bem como as empresas incorporada ao patrimônio público ou entidade para cuja criação ou custeio ao erário haja concorrido ou concorra com mais de 50 % do patrimônio ou da receita anual. Assim conforme o artigo supra, estende-se também como sujeito passivo, aquelas entidades correspondentes ao parágrafo único do art.1º da Lei 8.429/1992: Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. Alexandre Mazza, ao referir-se as partes na ação de improbidade administrativa, mensurou que a legitimidade ativa para tal ação é de forma concorrente com o Ministério Público e as entidades acima mencionadas. Conforme se verifica na lei de Improbidade, em seu artigo 17: "A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar" 5.2 Sujeito Ativo A menção por qualquer agente público, servidor ou não, descrito no artigo 1º da referida lei em comento, traz o entendimento de que são agente ativo todas as categorias de agentes públicos, incluindo servidores estatutários, empregados públicos celetistas, agentes políticos contratados, temporários ou particulares em colaboração com a Administração. Para Mazza, o artigo 2º trouxe o entendimento quanto àqueles agentes públicos que exercem determinadas funções, onde são cabíveis à eles o ato de improbidade administrativa, a saber para aqueles: Art. 2°. Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.(grifo nosso) Quanto aos agentes políticos, Maria Sylvia Di Pietro estabeleceu algumas ressalvas por estes gozarem de prerrogativas especiais que protegem o exercício do mandato, como é o caso dos parlamentares que tem assegurado a inviolabilidade por suas opiniões, palavras e votos, bem como a sua imunidade parlamentar. Contudo, para a autora, a imunidade parlamentar somente se refere à responsabilidade criminal, assim como a improbidade administrativa não constitui crime. A esses caberá a aplicabilidade dos atos de improbidade, em ação civil, como se observa no referido artigo 55, §3º da Carta Magna de 1988: Art. 55. Perderá o mandato o Deputado ou Senador: IV - que perder ou tiver suspensos os direitos políticos; § 3º - Nos casos previstos nos incisos III a V, a perda será declarada pela Mesa da Casa respectiva, de ofício ou mediante provocação de qualquer de seus membros, ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. Alexandre Mazza, em sua obra Manual de Direito Administrativo, entende que a lei 8.429/92, não faz qualquer restrição do seu alcance quanto aos agentes políticos, pelo contrário, estabelece que o artigo 23 da referida lei ao tratar da prescrição da ação de improbidade afirmou que o prazo para propositura é de 05 anos após o termino do exercício de mandato, tanto de cargo de comissão como os de função de confiança, assim segundo o autor: "A simples referência a "mandato", já autoriza a conclusão de que a lei pretende punir também os agentes políticos que praticarem ato de improbidade administrativa" (MAZZA, 2012). Assim não pode o agente político ser punido duas vezes, ou seja, não cabe a ele a sanção de improbidade administrativa, numa conduta que já foi punido por crime de responsabilidade de que trata a lei 1.079/50. Assim entende o seguinte Julgado do STF: EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. [...] 2.Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituição. II. [...] 4.Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, "c", da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II .5.Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE. Salienta ainda o autor que a preocupação do STF foi em evitar o "bis in idem", ou a dupla punição, estabelecendo um critério de conciliar a aplicação das leis 8429/92 e 1.079/50. O senado Federal em seu site, disponibilizou o conceito de crime de Responsabilidade, a saber: A Lei nº 1.079/50 regula o crime de responsabilidade cometido por presidente da República, ministros de Estado e do Supremo Tribunal Federal, governadores e secretários de Estado. O crime de responsabilidade dos prefeitos e vereadores é regido pelo Decreto-Lei nº 201/67 ( SENADO, 2017). Quanto aos elementos de dolo e culpa do agente, Maria Sylvia Di Pietro entende que quando algum ato ilegal é praticado, é preciso verificar se houve culpa ou dolo, sendo que se houve um mínimo de má fé, é consolidado a presença de um ato desonesto que, ao seu ver, o legislador apenas previu esse instituíto quanto ao dano ao erário, estabelecendo que, se houver alguma lesão ao patrimônio, o agente deverá ressarcir o prejuízo. Contudo, para a autora, foi um erro do legislador apenas enumerar esse tipo como sendo passível de averiguação do elemento subjetivo e objetivo do agente, conforme assim se verifica no artigo 5º, da lei 8.429/92: "Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiros, dar-se-á o integral ressarcimento do dano". Para Alexandre Mazza, a conduta dolosa é encontrada nos atos que causam enriquecimento ilícito e naqueles atos que atentam contra a princípios da administração pública, onde apenas os atos que causem prejuízo ao erário que podem ter o agente a conduta dolosa ou culposa. 5.3 Atos de Improbidade Para que se possa ocorrer o ato de improbidade estabelecido pela lei 8.429/92, é necessário que esteja presente o sujeito ativo, passivo e a ocorrência de um ato danoso ao Órgão Público, que segundo a referida lei, são atos danosos de os seguintes, conforme artigos 9º,10º e 11º da lei supra: Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:(grifo nosso) Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:(grifo nosso) Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:(grifo nosso) Para Alexandre Mazza, são atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito as condutas de maior gravidade, apenadas com a sanções mais rigorosas. Em regra, tais condutas causam aos cofres públicos prejuízos associados a um acréscimo, ou seja, vantagem indevida no patrimônio do sujeito Ativo. O rol do ato que importa em enriquecimento ilícito é taxativo e está elencados nos incisos I ao XII do artigo 9º da lei em comento, sendo aqueles atos mais relevantes em que o agente recebe para si ou para outrem dinheiro, bem móvel ou imóvel ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público bem como receber vantagem econômica para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços por preço superior ou inferior ao valor de mercado, além de utilizar em obra ou serviço particular veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade do ente público, bem como para essa finalidade usar servidores públicos, empregados ou terceiros contratados, dentre outros, descritos nos incisos mencionados acima. Assim, se o sujeito praticar qualquer dessas condutas, corre em improbidade administrativa que importe em enriquecimento ilícito, onde independente das sanções penais, civis e administrativa prevista na legislação especifica, o sujeito arcará com as seguintes sanções de acordo com a sua gravidade, onde poderá ser aplicada de forma isolada ou cumulativamente, sendo elas elencadas no artigo 12, inciso I da lei em comento, onde pode o agente perder os bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio e deverá fazer o ressarcimento integral do dano e, além de poder perda da função pública, poderá ser suspensão os seus direitos políticos de oito a dez anos, além de realizar o pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial, assim como ser proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos. Ainda para autor, os atos que causem prejuízo ao erário estão indicados nos incisos I ao XXI do artigo 10 da lei supra, de forma exemplificativa, onde as condutas são de gravidade intermediária, e que o agente causa uma lesão ao erário, ou seja, lesão aos recursos do Estado, como por exemplo, facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial, bem como permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial da entidade pública. Ocorre também em causar lesão ao erário aquele agente que realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares, conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie, agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público, liberar verba pública sem a estrita observância das normas permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente, ou que utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade da entidade pública, bem como usar seus funcionários para tal situação, dentre outros atos... Ao sujeito será aplicado sem prejuízo das sanções penais e civis, isolada ou cumulativamente de acordo com o artigo 12, inciso II, as sanções como o - ressarcimento integral do dano, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, bem como a perda da função pública, além das suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, além de realizar o pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano, ocorre em proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, pelo prazo de cinco anos. Quanto aos atos que atentem contra os princípios da administração pública, o autor acredita que por tratar ser a última espécie de atos de improbidade, essas envolvem as condutas de menor gravidade, assim a referida lei em comento traz em seu artigo 11, incisos I a IX, o rol taxativos, como a prática de atos visando fim proibido em lei , regulamento ou diverso daquele previsto, ato aquele em que o agente retarda ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, bem como revela fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, ou negar publicidade aos atos oficiais, bem como frustrar a licitude de concurso público deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço; atos em que o agente descumpra as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas, bem como deixar de cumprir a exigência de requisitos de acessibilidade previstos na legislação. Diante desses atos, cabe como sanção, independentes das de esferas penais, civis e administrativa, as sanções elencadas no artigo 12, inciso III, a saber o agente deverá realizar o ressarcimento integral do dano, se houver, poderá perder da função pública, ter seus direitos políticos suspenso de três a cinco, bem como fazer o pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e será proibido de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. 5.4 Ação Judicial de Improbidade Administrativa Alexandre Mazza, ao tratar da ação Judicial aplicada a pratica do ato de improbidade, tratou que a mesma possui natureza de ação civil pública e sua tramitação ocorre pelo rito ordinário, onde deverá ser proposta pelo Ministério Público ou pessoa jurídica prejudicado, sendo de competência ao juízo de primeiro de grau da justiça Estadual e Federal, além de que deve ser privativa do poder Judiciário, não podendo ser realizada pela Administração Pública. Conforme artigo 17, §1º da Lei 8429/92, não cabe transação, acordo ou conciliação na ação de improbidade, nem tampouco Termo de ajustamento de conduta. De acordo com o autor, a sentença que julgar procedente a ação civil de reparação de danos ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente, determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica, lesada pelo ilícito. A efetivação da suspensão dos direitos políticos e a perda do cargo somente ocorre com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Contudo, é admitido ao juiz ou à autoridade administrativa, para o interesse da investigação, afastar temporariamente o agente do ato, sem prejuízo de sua remuneração.
6 CONSIDERAÇÕES Diante dos fatos apresentados no referido trabalho, fica evidente que o agente público ao cometer qualquer dos atos de improbidade, estará ele, não só respondendo pelas sanções cabíveis na lei 8.429/92, como também, incorrerá na afronta aos princípios norteadores do direito, que por consequência, lhe trará uma punição não só na esfera civil, penal e administrativa, como na esfera da probidade administrativa, onde o agente que incorrer em qualquer dos atos, poderá ter seus direitos políticos suspensos, direitos esses que são inerentes a vida pregressa de agente público, não só como eventual candidato como trata a elegibilidade, mas como cidadão devidamente estabelecido na carta magna. A pesquisa abordada, se utilizou de obras claras e objetivas, que enfatiza os princípio da administração Pública, em especial ao princípio da moralidade, como sendo aquele princípio de maior relevância na esfera da improbidade administrativa, já que sem a ética e moral, o agente poderá se corromper diante das facilidades e privilégios que o cargo público lhe favoreça, assim causando atos lesivos a administração pública, que tem por seu maior objetivo obter um resultado útil a coletividade e elaborar ações no sentido de enfrentar os problemas vividos diariamente pela sociedade.
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