Apresentação

A presente obra tem como objetivo apontar dificuldades e possíveis soluções para o melhor funcionamento organizacional do sistema de segurança pública brasileiro, não se pretende apresentar uma fórmula capaz de dar cabo aos problemas da violência no Brasil, trataremos de questões formais que atualmente causam prejuízo ao desdobramento da atividade policial.

O sistema brasileiro, amplamente questionado, não oferece a prestação de segurança pública por parte do Estado, havendo inúmeros fatores que causam tais obstáculos, acreditamos que o primeiro percalço que deve ser vencido é justamente o fim de um engessamento que sufoca as polícias.

Quando a questão da interdependência existente entre as polícias for ultrapassada, estaremos prontos para avançar em novos temas indispensáveis para resgatar a paz em um país que vive na área limítrofe entre a ordem e o caos, forças que se enfrentam cotidianamente ceifando milhares de vidas.

O que é Polícia

O termo polícia tem origem no grego, significa “a guarda da cidade” ou “aquele que guarda a cidade”, deu origem ao verbo policiar, que se traduz em vigiar, e pelo radical da palavra “pólis”. Tem íntima ligação com o termo política.

A palavra “polícia” tem a sua origem no grego “PÓLIS”, que significa ‘cidade’, somada ao sufixo “-CIA”, esta ganha o sentido de ‘guarda da cidade’.

Em termos gerais, a polícia tem como objetivo vigiar e policiar. Por extensão, o termo também é utilizado para designar as corporações e os indivíduos que têm como principal função o exercício.1

A polícia pode ser considerada o agente político mais atuante na vida do cidadão, pois em regra é a face do Estado que mais se apresenta para aqueles que são parte da sociedade.

Embora, à luz do ordenamento jurídico, os agentes de polícia não sejam considerados agentes político, propriamente dito, cabe salientar que, em nossa abordagem, fazemos menção ao atuar em nome do Estado e da sociedade em detrimento de direitos individuais do cidadão.

No sentido que se pretende abordar verificamos a origem longínqua das palavras, polícia e política, como ligadas ao termo “pólis”, cidade, sendo a interação da cidade, entendida aqui como Estado, e o cidadão, em grego, “Polites”.

A origem da palavra Política é grega, e ela é derivada de POLITIKOS, que significava “relativo ao cidadão ou ao estado. Esta palavra por sua vez, era tinha origem em POLITES, que em grego era “cidadão” e ainda tem mais um ramo: POLIS, “cidade”.2

Chegamos à conclusão que a política é a expressão de origem grega que se traduz em exercício da cidadania, por sua vez, polícia seria o termo adequado para guarda dos cidadãos.

Conceito de fácil entendimento, uma vez que, cabe à polícia, de maneira bem ampla, guardar o cidadão, defendendo-o mesmo com o sacrifício da vida dos seus agentes.

A missão de guardar o cidadão tem como fundamento essencial guardar a existência do povo, logo, do próprio Estado.

“POLICIA” é um vocábulo de origem grega, “politeia”, e derivou para o latim, “politia”, ambos com o mesmo significado: governo de uma cidade, administração, forma de governo.3

É necessário citar que as polícias têm diversas origens históricas, alguns países tiveram o surgimento da polícia como uma criação de indivíduos de maneira autônoma, apenas visando garantir a segurança de determinado povoado, em outro a iniciativa foi do Estado que viu a necessidade de estabelecer a ordem pelo uso da força.

Em nosso estudo focaremos nas polícias dos países ocidentais, tendo em vista que, por questões culturais, nosso ordenamento jurídico tem relação com estes. Buscar uma comparação com sistemas de segurança de países orientais cujas sociedades são, culturalmente, distantes do Brasil, implica em reavaliar toda a relação que cria o Sistema Criminal.

O sistema penal é um aparato derivado do direito de soberania do Estado voltado para consumação da paz social através do uso de medidas repressivas na forma de ameaça ou de sanção à prática de um crime.4

Não seria lógico comparar as instituições do Sistema Penal, dentre as quais, se incluem as polícias, de países culturalmente tão dispares sem um maior aprofundamento histórico entre ambas as sociedades.

Em síntese, a Polícia como conhecemos se origina em parte pela necessidade dos cidadãos em manter a paz somada ao dever do Estado de garantir tal paz. A necessidade de o cidadão salvaguardar seus direitos mais basilares e do Estado em exercer o monopólio da força e o controle social, colocando-se como garantidor da incolumidade das pessoas e de seus demais direitos.

No Império Romano era o Exército que garantia a segurança dos cidadãos, essa prática perdurou em muitos países durante a idade média. Nos lugares ermos, devido à ausência do Exército, surgiram grupos de proteção local, os próprios cidadãos constituíram milícias para sua defesa.

É sabido que esses grupos deram origens a algumas polícias, como a da Catalunha e da França ao serem aglutinados pelo Estado, bem como, em outras regiões aponta-se que teriam originado organizações criminosas, como a máfia siciliana, diante da repressão estatal e de sua desvirtuação.

O Brasil, atualmente, adota um modelo de polícia diverso dos países da Europa, da América Anglo-saxônica e da América Latina, que poderíamos dizer que é único.

No momento basta admitirmos que o nosso sistema policial, utiliza como base, o sistema europeu e que as polícias no mundo ocidental têm como principais fontes a estatização de grupos que faziam a segurança de pequenos povoados ou da participação de forças militares na segurança do cidadão.

Poder de Polícia e Poder da Polícia

A distinção entre Poder de Polícia e o chamado Poder da Polícia, ou melhor, a Ação da Polícia, faz-se necessária para que seja compreendido que o conceito de poder de polícia é algo mais amplo que apenas a atividade policial em si.

O poder de polícia é a capacidade de o Estado, através de seus agentes, restringir ou suprimir direitos individuais em prol da coletividade ou mesmo de direitos de outrem.

Define o Código Tributário Nacional

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos5.

Fica evidente que o exercício do poder de polícia não se restringe aos policiais no sentido estrito, em verdade, a Administração pública pode praticar atos eivados de poder de polícia.

A atividade policial, por muitos definidos como poder da polícia, é uma faceta do poder de polícia, contudo está ligada ao Sistema Penal, tratando da segurança pública e da investigação criminal. A segurança pública compreende a investigação criminal, mas colocamos deliberadamente tal divisão.

Apenas para ilustrar, o poder de polícia é exercido quando a defesa civil interdita um local por risco de deslizamento, no caso o direito a propriedade do indivíduo fica em segundo plano devido ao risco de deslizamento. A vigilância sanitária pode interditar estabelecimentos para preservar a saúde e higiene, havendo outros tantos exemplos do exercício do poder de polícia sendo realizado por agentes diversos dos policiais.

Já os agentes policiais atuam dentro dos parâmetros do poder de polícia, de maneira que se pode afirmar que a atividade policial, poder da polícia, é uma das manifestações do poder de polícia estatal.

Polícia Preventiva e Polícia Repreensiva

Talvez o ponto chave da proposta esteja, justamente, na avaliação dos conceitos de polícia preventiva e polícia repreensiva, logo, a compreensão é indispensável para a análise da proposta.

Independentemente do sistema policial que estivermos analisando, desde que seja do mundo ocidental e baseado no europeu, sempre poderemos verificar a presença da atividade de polícia preventiva e a repreensiva.

Passamos a observar o conceito de polícia preventiva, também denominada polícia administrativa, cujo objetivo é fazer-se notar para coibir a prática criminosa, ostentando a presença de seus agentes como forma de intimidar os que cogitam transgredir a lei. Por isso a polícia preventiva é também chamada de polícia ostensiva.

Esta organização policial, ou fração da força policial, apresenta-se com agentes uniformizados e veículos caracterizados, na maior parte do tempo, para que sua visibilidade seja amplamente notada, inibindo assim, os potenciais infratores.

Os uniformes dos agentes e as características dos veículos são facilmente identificados como sendo das forças policiais, não deixando quaisquer dúvidas de que no local está presente o Estado, para que seja mantida a ordem social, mesmo com o emprego da força.

José Cretella Junior apresenta uma sucinta distinção entre polícia preventiva e polícia administrativa, tema em que não nos aprofundaremos em razão de não afetar diretamente a proposta.

A polícia administrativa tem por escopo impedir as infrações da lei (sendo nesta parte preventiva) e sustentar a ordem pública em cada lugar, bem como em toda a parte do reino, assegurar a ordem e segurança públicas, a proteção dos direitos concernentes à liberdade, à vida e à propriedade, e, bem assim, a prevenção dos delitos, por meio de ordens e determinações a tal fim dirigidas.

À polícia administrativa ou preventiva incumbe, em geral, a vigilância, a proteção da sociedade, a manutenção da ordem e tranqüilidade públicas, bem assim assegurar os direitos individuais e auxiliar a execução dos atos e decisões da justiça e da administração6.

Cabe apenas informar que, a polícia preventiva pode ser também chamada de polícia ostensiva ou administrativa, sendo a responsável pela manutenção da ordem.

A polícia preventiva tem como missão garantir a ordem, sem a qual nenhum outro serviço público ou privado conseguirá funcionar. A presença da polícia é indispensável e não há como imaginar a ausência deste tipo de organização em uma sociedade civilizada.

No que tange a polícia repreensiva, também chamada polícia judiciária, o conceito de repreensão visa à ação após a prática do ilícito, neste caso, a polícia não inibe a ação criminosa, ela busca elucidar autoria e materialidade para que o autor da infração seja responsabilizado por sua ação.

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A função precípua da polícia judiciária é a condução da investigação com o fim de elucidar os crimes após terem ocorridos, obtendo elementos de convicção que apontem a materialidade (real existência de uma infração), bem como, indiquem a autoria (indícios de um possível autor da infração).

Aqui faremos uma breve consideração a respeito dos termos: infração penal e crime. A título de conhecimento apenas, cabe informar que infração penal se divide em crimes e contravenções, de maneira que possui significado mais amplo.

A polícia repreensiva tem uma importância ímpar quando observamos que é através da investigação que os crimes mais complexos são desvendados e as organizações criminosas afetadas em seu cerne. Deixar de lado a polícia judiciária resulta na impunidade dos infratores mais perspicazes, que habitualmente agem de forma dissimulada, fazendo com que os maiores algozes da sociedade não sejam descobertos e punidos.

Há na doutrina, quem faça a distinção entre polícia de investigação e polícia judiciária, citaremos alguns posicionamentos acerca do tema.

A segunda e a terceira corrente baseiam-se no texto da Constituição que aponta em seu artigo 144, § 1º, IV e § 4º, a expressão exercício da polícia judiciária e da apuração de infrações.

Restou evidente que a polícia preventiva ou administrativa realiza o policiamento ostensivo, garantindo a manutenção da ordem e o controle social. Por sua vez, a polícia repreensiva ou judiciária investiga a prática de delitos e auxilia a justiça na busca pela aplicação da lei penal.

Antes de nos aprofundarmos no exercício das atividades, temos que ressaltar que ambas são indispensáveis para o funcionamento sadio da sociedade, com as devidas vênias aos argumentos de que há de se investir em inteligência, não se pode considerar que a melhoria dos mecanismos de investigação possa suprimir a necessidade do policiamento ostensivo ou vice versa.

Para maior compreensão do tema passaremos a analisar o sistema policial brasileiro.

Tipos de Polícias no Brasil

O sistema policial brasileiro é organizado no artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil, in verbis:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos7:

I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal;

III - polícia ferroviária federal;

IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

É necessário identificar as diversas polícias e seu enquadramento no ordenamento jurídico pátrio, suas estruturas e o cumprimento das missões que lhes competem.

A Polícia Federal

Órgão permanente mantido pela União tem atuação em todo território nacional e pode exercer funções tanto de polícia preventiva quanto repreensiva, está instituição tem diversas atribuições elencadas no § 1º do artigo 144 da CRFB/88.

§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a:"

I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei;

II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência;

III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;

IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (grifei)

Observamos que nos incisos I, II e IV apresentam-se características de polícia repreensiva enquanto nos incisos II e III há características de polícia preventiva.

A origem da Polícia Federal data da chegada da família real portuguesa ao Brasil

A Polícia Federal tem origem na Intendência-Geral de Polícia da Corte e do Estado do Brasil, criada por D. João VI em 10 de maio de 1808, para a qual foi designado o Desembargador e Ouvidor Paulo Fernandes Viana para o cargo de Intendente-Geral de Polícia da Corte8.

No entanto, o importante é frisar a atuação nos dois tipos de polícia exercido pela Polícia Federal, sendo nítido que tal organização é reconhecida pela população muito mais pelas suas ações como polícia repreensiva. Poderíamos até mesmo dizer que a prioridade da Polícia Federal é sua atividade repreensiva, pois os resultados são o desmantelamento ou prejuízo de grandes organizações criminosas, operações de investigações de grande profundidade e o recente combate a corrupção.

No caso da Polícia Federal fica claro que a investigação é uma prioridade e que o policiamento preventivo, embora de resultados, fica em segundo plano.

A Polícia Rodoviária Federal

É órgão de atuação nacional mantido pela União, que atua como polícia preventiva, sua atribuição consta no § 2º do artigo 144 da CRFB/88.

§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo das rodovias federais.

O disposto na Lei Maior deixa evidente o caráter preventivo da Polícia Rodoviária Federal.

Instituição criada em 24 de junho de 1928, foi se fortalecendo com o tempo e hoje assume importante papel no policiamento das rodovias federais, sua vocação para o policiamento ostensivo faz com que a PRF realize um trabalho reconhecido.

Uma das vantagens da Polícia Rodoviária Federal é sua dedicação exclusiva ao policiamento preventivo, entretanto, podemos observar que a atuação da instituição poderia ser ampliada no sentido de prestar tal serviço em outros pontos de interesse da União.

A Polícia Ferroviária Federal

Com a missão de polícia preventiva da União, a Polícia Ferroviária Federal tem a função de realizar o patrulhamento ostensivo da malha ferroviária de todo o país.

Na realidade esta instituição existe apenas no texto legal, haja vista, o sucateamento da malha ferroviária no Brasil.

O completo abandono da rede ferroviária, de maneira geral, fez com que a Polícia Ferroviária Federal se tornasse um órgão com previsão legal e sem inexistência real. Atualmente pouquíssimas ferrovias operam no Brasil, algumas mantidas por empresas para escoar mercadorias, o que é parcela insignificante se observarmos que as mercadorias são transportadas por rodovias em sua maioria, o que ficou provado no colapso causado pela paralização dos caminhoneiros, ou, podemos mencionar as redes de transporte ferroviário e metroviário nos centros urbanos, que é restrita as áreas de grande concentração de pessoas e se ramifica muito aquém da necessidade real.

Esta força policial inexistente pode ser facilmente classificada como polícia preventiva.

As Polícias Civis

As polícias civis são órgãos dos Estados-membros ou do Distrito Federal, sua função é a de polícia repreensiva não guardando relação com a prevenção de crimes.

As atribuições das polícias civis encontram-se no artigo 144, § 4º da CRFB/88, cujo texto gera a polêmica em torno da distinção entre polícia de investigação e polícia judiciária, o que será debatido quando analisarmos outros fatores.

§ 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares. (grifei)

Destacamos alguns pontos dignos de maior aprofundamento.

A Polícia Federal é dirigida por delegados, mas não há tal menção no texto constitucional, o que ocorre com as polícias civis. Digamos que no que concerne às polícias civis, a figura do delegado de polícia passou a ter previsão constitucional.

Em um segundo momento, verificamos que constam as expressões: “polícia judiciária” e “apuração de infrações penais”, distinguindo de fato as duas atividades realizadas pela Polícia Civil.

Quanto à exceção da apuração de infrações penais militares, restou claro que tal afirmação era indispensável, pois como a atribuição de investigar é residual em relação as da Polícia Federal, teria que se excetuar os crimes castrenses por serem de interesse da Justiça Militar da União ou estadual, logo, atribuída a função de investigar as corporações militares interessadas, sejam as forças armadas ou as forças auxiliares.

Observamos que as polícias civis não atuam na prevenção dos crimes por não terem a característica de polícia ostensiva.

As Polícias Militares

Forças de segurança únicas no mundo, não por serem militares, mas por serem forças militares subordinadas aos Estados-membros ou ao Distrito Federal, estas corporações que têm natureza de polícia preventiva, são complexas por trazem um misto de forças armadas e polícias administrativas que atuam até mesmo nos centros urbanos.

A origem da Polícia Militar também está ligada a chegada da família real portuguesa ao Brasil, sendo a fundação da instituição datada de 13 de maio de 1809, na cidade do Rio de Janeiro, capital da colônia, posteriormente do Império e da República.

Existem alguns pontos que devem ser explicados para melhor compreensão do funcionamento destas instituições.

A primeira pergunta é se a Polícia Militar é uma força armada? A resposta é evidente que não, embora seja regrada à luz do Direito Militar, termo que inclui o Direito Administrativo Militar, o Direito Penal Militar e o Direito Processual Penal Militar, não se trata de uma Força Armada, pois, para ter tal natureza teria como finalidade a proteção da soberania da nação e não a manutenção da ordem pública.

Em um segundo momento, cabe verificar se estas corporações se subordinam as forças armadas, especialmente ao Exército Brasileiro, em razão do termo “forças auxiliares e reserva do Exército” contido no artigo 144, § 6º da CRFB/88.

O que podemos afirmar ser uma interpretação deveras equivocada, pois o termo forças auxiliares refere-se mais a forma de organização e reserva refere-se ao fato de que nos casos de guerra cabe a Polícia Militar manter a ordem no território. O mesmo parágrafo define que as forças auxiliares subordinam-se aos Governadores dos Estados-membros e do Distrito Federal, não sendo lógico suprimir a autonomia do ente federativo.

Outra questão importante é se tais polícias teriam alguma ligação com as polícias das forças armadas, como Polícia do Exército, Polícia da Aeronáutica ou a Companhia de Polícia do Batalhão Naval, constatando que não, vez que, as polícias militares não têm função de realizar uma espécie de policiamento nas áreas administradas pela corporação, sua missão é realizar o policiamento preventivo em áreas comuns a todos, bem como, a manutenção da ordem pública de maneira geral.

Por fim, resta saber se a Polícia Militar exerce a função de polícia de investigação ou de polícia judiciária, sendo assim uma polícia que tem características de polícia repreensiva.

Tal resposta é mais complexa, pois muitos irão afirmar que nos casos dos crimes militares a Polícia Militar tem a função da chamada polícia judiciária militar, uma vez que, é a polícia militar quem investiga os crimes militares praticados pelos membros de sua corporação.

Então vejamos, se admitirmos que os termos polícia de investigação e polícia judiciária são sinônimos, estaremos afirmando que o Corpo de Bombeiros Militar também exerce a função de polícia repreensiva sem exercer a função de polícia preventiva.

Na hipótese em que polícia judiciária é aquela que cumpre mandados de interesse do Poder Judiciário, chegaríamos à conclusão de que as corregedorias das polícias militares são polícias judiciárias, mas que toda Organização Policial Militar exerce a atividade de investigação quando da instauração do Inquérito Policial Militar.

Caso o entendimento adotado for pela presidência do Auto de Prisão em Flagrante como sendo uma face da atividade do Poder Judiciário, todas as forças militares seriam polícia judiciária de igual maneira.

Há que se falar ainda que as polícias das forças armadas também atuam como polícia judiciária militar nos casos os crimes militares praticados contra as mesmas, tendo ainda maior alcance por serem condutas atribuídas ao civil.

A melhor definição é que a atividade de polícia repreensiva das polícias militares é atípica e não deve ser um fator para que se alegue que a polícia militar executa a atividade de polícia repreensiva, pois nesse caso, estaríamos dizendo que ao redigir uma Portaria estaria o Chefe de Polícia Civil ou o Comandante Geral da Polícia Militar legislando, o que sabemos são atividades atípicas que não o transformariam em agentes do Poder Legislativo.

A questão da desmilitarização das polícias militares não é objeto e não é relevante para a proposta que será apresentada, dependendo de um aprofundado trabalho a respeito do tema, de maneira que não adentraremos em tal debate.

Os Corpos de Bombeiros Militares

Não precisamos fazer um estudo sobre o Corpo de Bombeiros Militar para chegarmos ao ponto crucial de nossa proposta, não há relevância na atividade desempenhada por tal instituição para o debate central da segurança pública e para o funcionamento do Sistema Penal. Acreditamos que a figura do Corpo de Bombeiros Militar no rol do artigo 144 da CRFB/88 está ligada a sua coexistência em alguns Estados-membros com a Polícia Militar, sendo por vezes parte da mesma.

As Guardas Municipais

As guardas municipais não são consideradas forças policiais propriamente ditas, especialmente pelo fato da CRFB/88 limitar a atuação dessas instituições a proteção dos bens, serviços e instalações do município, mas cabe fazer uma menção ao fato de que muitas das guardas municipais (por vezes denominadas guarda civis metropolitanas) têm assumido o papel de policiamento ostensivo em apoio às polícias militares. Em que pese à visão de que a segurança deveria ser um dever de todos os entes federativos, de forma que a existência de uma força policial municipal teria melhores condições de desempenhar o chamado policiamento comunitário, temos que atentar para o fato de a Constituição, mesmo sendo um equívoco, não ter tratado as guardas como polícias.

Mesmo havendo uma mudança no texto da Lei Maior, ao aprofundarmos o debate, constataremos que não afetará a Guarda Municipal de maneira considerável.