Introdução
As abstrações legais precisam ganhar forma em termos de realizações positivas ou de prestações materiais, de modo que a população dos municípios possa se beneficiar das realizações estatais básicas e fundamentais, previstas na Constituição e nas demais leis.
Neste sentido, convém destacar a importância dos serviços públicos, de modo que seja possível ter-se o cumprimento das “metas” políticas, sociais e econômicas do Estado no espaço de realizações das cidades brasileiras.
Neste sentido, mais que um dever constitucional, imposto a todos os entes federativos, há um dever ético que constitui o substrato do ideal republicano, através do qual os agentes públicos devem agir, com zelo e eficiência, no sentido de se alcançar patamares crescentes de realização dos objetivos estatais.
1. Considerações sobre o conceito de serviço público
Como bem recorda Di Pietro (2015, pág. 133), não é fácil definir o serviço público, uma vez que sua noção sofreu consideráveis transformações ao longo da história do direito administrativo, quer no que se refere aos seus elementos constitutivos, quer no que concerne à sua abrangência.
Ainda segundo esta autora, alguns autores adotam o conceito amplo de serviço público (que afirmar ser serviço público a atuação do executivo, legislativo e do judiciário), enquanto outros preferem um conceito restrito (no qual o serviço público é aquele prestado no âmbito do Poder Executivo, tão somente). Na história do direito administrativo, a ideia de serviço público precisou ser enfrentada, em seu aspecto conceitual, para definir os casos em que o Conselho de Estado francês deveria ou não exercer a jurisdição administrativa. Dois casos serviram para sedimentar o entendimento acerca do conceito de serviço público, para fins de exercício da jurisdição administrativa. Trata-se do famoso caso Blanco e do caso Terrier. Neste último, ficou decidido pelo Conselho de Estado francês, em 06 de fevereiro de 1903 que: “tudo o que diz respeito à organização e funcionamento dos serviços públicos propriamente dito, gerais ou locais, quer a administração aja por via de contrato, quer proceda por via de autoridade, constitui uma operação administrativa que é pela sua natureza competência administrativa (DI PIETRO, 2015, pág. 134).
No Brasil, não há jurisdição administrativa, como há na França. A Administração Pública pode decidir no âmbito administrativo acerca de eventual recurso que incida sobre sua atuação, mas tal decisão não produz o que no direito se chama de coisa julgada. Qualquer decisão administrativa pode ser levada ao âmbito do Judiciário, sendo deste a palavra final acerca da interpretação e aplicação do direito. Na França, a realidade é outra. Há uma jurisdição comum e uma jurisdição administrativa que atuará sempre que estiver em um dos polos da relação processual a Administração Pública, especialmente quando esta se coloca como prestadora de serviços públicos.
Após a situação histórica e as compreensões acerca do conceito de serviço público, Di Pietro (2015, pág. 141) traz a sua definição sobre o tema, afirmando que serviço público constitui toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.
Como bem assenta Carvalho Filho (2014, pág. 329), os serviços públicos, visando a um interesse público, se incluem como um dos objetivos do Estado. É por isso que eles são criados e regulamentados pelo Poder Público, a quem também incumbe a fiscalização.
É claro que as relações sociais e econômicas modernas, como recorda este autor, permitem que o Estado delegue a particulares a execução de certos serviços públicos. No entanto, essa delegação não descaracteriza o serviço como público, vez que o Estado sempre se reserva o poder jurídico de regulamentar, alterar e controlar o serviço. Não é por outra razão que a Constituição de 1988 dispõe no sentido de que é ao Poder Público que incumbe a prestação dos serviços públicos (art. 175) (CARVALHO FILHO, 2014, pág. 330).
Como se observa a realização de serviços públicos se coloca como um imperativo para o Poder Público, que precisa partir em busca da concretização de direitos em sua esfera de competência, seja esta federal, estadual, distrital, territorial ou municipal.
Não constitui objeto deste breve artigo adentrar em minúcias da classificação do serviço público. Nosso foco é apontar a indispensabilidade da atuação estatal, no que tange a prestação e realização do serviço público como mister essencial à concretização de direitos nos espaços urbanos.
2. Serviços Públicos, Obras Públicas e o Poder de Polícia nos Municípios
Há uma diferença a se sublinhar entre serviço público e poder de polícia. Ambos constituem hipóteses de atuação estatal, ou seja, situações específicas em que a titularidade das mesmas recai sobre o Poder Público ou àquele que lhe faz as vezes.
Segundo ensina Cavalcanti (1956, págs. 6-7), o poder de polícia constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura ameaçados pelo exercício ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais por parte de todos. E acrescenta que se trata de limitação à liberdade individual mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais do homem.
Como recorda Di Pietro (2015, pág. 156), o fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados.
Como se vê, poder de polícia difere do serviço público, uma vez que este se materializa através de realizações materiais específicas e contínuas, com vistas ao atendimento das também contínuas necessidades públicas. O poder de polícia, que também deve ser realizado de modo permanente está associado à ideia de controle e de fiscalização, tomando-se como base a lei e partindo-se com vistas a observação de seu cumprimento e realização na realidade dos fatos cotidianos.
Conforme ensina ainda Di Pietro (2015, pág. 158) a Administração Pública, no exercício da parcela que lhe é outorgada do mesmo poder, regulamenta as leis e controla a sua aplicação, preventivamente (por meio de ordens, notificações, licenças ou autorizações) ou repressivamente (mediante imposição de medidas coercitivas).
Há ainda distinção a fazer entre serviço público e obra pública. Neste sentido, ensina Mello (2006, pág. 1), que em linguagem leiga, muitas vezes usa-se a palavra “serviço” para nomear qualquer atividade estatal desenvolvida em relação a terceiros. Assim, sendo, por exemplo, a construção de uma estrada, uma ponte, de um túnel, de um viaduto, de uma escola, de um hospital ou a pavimentação de uma rua, pode aparecer a pessoas estranhas à esfera jurídica, como sendo um “serviço” que o Estado desempenhou um serviço público. Sem embargo, para o Direito, esses cometimentos estatais não são serviços. São obras públicas. Com efeito, obra pública é a construção, reparação, edificação ou ampliação de um bem imóvel pertencente incorporado ao domínio público.
Este mesmo autor, acerca da distinção entre serviço público e poder de polícia (já tratado em linhas passadas) ensina que para um leigo, pode parecer como serviço público, perícias, exames ou vistorias realizadas pelo Poder Público e suas entidades auxiliares com o fito de examinar o cabimento da liberação do exercício de atividades privadas ou com o propósito de fiscalizá-las a obediência aos condicionantes da liberdade e da propriedade ou com a finalidade de comprovar a existência de situações que demandariam a aplicação de sanções (como multas, interdição da atividade ou embargo de suas continuidades até que estejam ajustadas aos termos normativos). Este tipo de atuação é, entre nós, usualmente designado polícia administrativa (MELLO, 2006, págs. 2-3).
Ainda sobre a distinção acima destacada, Mello (2006, pág.3) sublinha que, sem embargo, tal espécie de atuação estatal (polícia administrativa), tem até mesmo, sinalização oposta à de serviço público. Deveras, enquanto este último se constitui de uma oferta de utilidades a cada qual dos administrados, ampliando-lhes assim suas esferas de desfrute de comodidades, as medidas em questão (parte da polícia administrativa – poder de polícia), inversamente, visam (em nome, é certo, do bem-estar de todos) restringir, limitar, condicionar as possibilidades de atuação livre das pessoas, fiscalizá-las e penalizar os comportamentos infracionais, a fim de tornar exequível um convívio social ordenado.
Neste sentido, fazendo-se um recorte à realidade dos municípios, quando a Constituição Federal de 1988 dispõe em seu artigo 23 e incisos, sobre a competência comum (competência administrativa) que recai sobre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, o Texto Constitucional quer destacar que tal competência pode ser exercida através das mais variadas funções administrativas, dentre as quais: a) serviços públicos; b) polícia administrativa; c) fomento; d) intervenção e, e) regulação.
Neste sentido, é possível afirmar que cabe aos municípios as seguinte tarefas administrativas: a) zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; b) cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; d) impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; e) proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; f) proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; g) preservar as florestas, a fauna e a flora; h) fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; i) promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; j) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; l) registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; m) estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito (BRASIL, 2016).
Compete ainda aos Municípios, nos termos do artigo 30, incisos I ao IX da Constituição Federal de 1988, as funções de: a) legislar sobre assuntos de interesse local; b) suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; c) instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; d) criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; e) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; f) manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; g) prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; h) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; i) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
No que tange especialmente aos serviços públicos de competência e responsabilidade dos Municípios, como se observou no parágrafo anterior organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (art. 30, inciso V). Em outras palavras, todo e qualquer tipo de serviço de interesse local e que não seja reservado à competência exclusiva da União e/ou dos Estados-membros, pode ser ofertado e prestado pelos municípios, direta ou indiretamente (através da administração pública direta ou indireta).
Outrossim, cabe ainda aos municípios, nos termos do inciso VI deste mesmo artigo manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental. Trata-se, portanto de serviço essencial a ser prestado, obrigatoriamente, pelos Municípios.
Cabe ainda aos municípios, na mesma linha de essencialidade e obrigatoriedade acima apontada, a oferta de serviços de atendimento à saúde da população, o qual deve ser prestado com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado.
3. A Concretização de Direitos nos Espaços Urbanos
No tópico anterior vimos que os serviços públicos a serem prestados pelos municípios não são uma opção do agente público responsável pelo funcionamento da “máquina administrativa”. Trata-se de atuações regidas pelo princípio da indisponibilidade do interesse público. Alguns serviços públicos, como apontados nas linhas anteriores, são de realização obrigatória pelos municípios, como, por exemplo: a) prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão o transporte coletivo; b) manter programas de educação infantil e de ensino fundamental, e; c) ofertar serviços de atendimento à saúde da população. Outros, não definidos especificamente (serviços públicos de interesse local), são de realização facultativa, ao menos teoricamente. No entanto alguns serviços de interesse local podem revelar-se essenciais em razão das peculiaridades de cada município.
Não se quer, tão-somente, uma Constituição que declara direitos, mas uma Constituição que cria as condições, jurídicas e políticas, para a efetivação de suas disposições.
Os Municípios, segundo as atribuições e competências que lhes foram reservadas no Texto Constitucional, são dotados de um elevado potencial para a concretização (no sentido de efetivação) de direitos em seu espaço territorial, uma vez que na aplicação das políticas e do direito possuem um elevado grau de concretude, voltado a aspectos práticos das necessidades e da realidade local.
Neste sentido, ao ofertar utilidades aos seus cidadãos, o Estado (compreendido o termo em sua acepção ampla) estará cumprindo a sua missão constitucional de efetivar direitos na dimensão urbana, a qual representa, na atualidade brasileira e mundial, o grande locus de concentração de pessoas.
Tratou-se acima, de alguns serviços apontados no Texto Constitucional como obrigatórios. No entanto, não se pode esquecer outros serviços, também essenciais para a realidade de quaisquer municípios: a) serviço público de coleta de resíduos sólidos; b) serviço público de coleta e tratamento de efluentes líquidos; c) serviço de iluminação pública; d) serviço de limpeza a varrição de ruas; e) serviço de fornecimento de energia elétrica; f) serviço de fornecimento de água.
Convém, neste momento frisar que há uma diferença a considerar entre serviços públicos e serviços de utilidade pública. Sobre esta distinção, convém destacar a lição de Medauar (2014, pág. 362), para quem a Constituição Federal fixa vínculo orgânico, ao dispor, no caput do art. 175, que incumbe ao Poder Público a prestação de serviços públicos, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão. Por isso, os chamados “serviços de utilidade pública”, não podem ser qualificados como serviços públicos, em sentido técnico, por faltar o vínculo orgânico com a Administração, por não incumbirem ao Poder Público; este apenas reconhece que tais atividades trazem benefício à população, sobretudo se forem assistenciais, culturais, educacionais, por exemplo.
Vale ainda destacar, segundo os ensinamentos de Medauar (2014, págs. 363-364) que os serviços públicos possuem princípios diretores, ou seja, preceitos indispensáveis a serem observados pelo Estado, ao ofertá-los à população: a) funcionamento equitativo ou igualdade de todos perante o serviço público; b) funcionamento contínuo; c) possibilidade de modificar-se o modo de execução (visa adaptar a prestação do serviço a exigências novas, da própria vida coletiva e das modernas tecnologias; d) funcionamento eficiente.
4. Os Serviços Públicos na Ótica do Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade, denominação que recebeu a Lei nº 10.257/2001, dispõe em seu artigo 2º que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: a) garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (inciso I); oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais (inciso V), entre outros.
Note-se que segundo dispõe o artigo 2º, inciso I da lei em comento o cidadão tem direito a cidades sustentáveis, compreendido nesta ideia-conceito o direito aos serviços públicos, como diretriz para o desenvolvimento urbano. Trata-se, portanto, de condição indispensável para a realização do princípio da dignidade da pessoa humana no contexto urbano, que os serviços públicos urbanos (não especificados, o que irá variar de acordo com a necessidade de cada cidade) sejam ofertados com eficiência e regularidade.
Observe-se ainda que o inciso V deste mesmo artigo 2º é ainda mais claro, no que diz respeito ao que fora tratado no parágrafo anterior, ao considerar que os serviços públicos devem ser adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais.
Vale ainda destacar o teor do §3º do artigo 41 do Estatuto da Cidade, que ao tratar do plano diretor municipal dispõe:
§ 3º. As cidades de que trata o caput deste artigo devem elaborar plano de rotas acessíveis, compatível com o plano diretor no qual está inserido, que disponha sobre os passeios públicos a serem implantados ou reformados pelo poder público, com vistas a garantir acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida a todas as rotas e vias existentes, inclusive as que concentrem os focos geradores de maior circulação de pedestres, como os órgãos públicos e os locais de prestação de serviços públicos e privados de saúde, educação, assistência social, esporte, cultura, correios e telégrafos, bancos, entre outros, sempre que possível de maneira integrada com os sistemas de transporte coletivo de passageiros.
Nota-se que constitui dever do Poder Público Municipal, ao elaborar seu plano diretor, levar em consideração as necessidades das pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida de modo que estas não sejam privadas de ter acesso aos órgãos públicos e aos locais de prestação de serviços públicos. Trata-se de regra indispensável à realização da máxima que exige a e universalização e democratização do acesso aos bens, equipamentos e serviços públicos.
5. Conclusões
Ao final deste breve artigo é possível apontar como principais conclusões: a) o serviço público é indispensável à realização de direitos fundamentais nos espaços urbanos; b) o Estado deve agir de forma eficiente de modo a alcançar os objetivos para os quais o serviço público foi criado; c) o serviço público deve ser ofertado com regularidade, atualidade e eficiência; d) a democratização e a universalização do acesso ao serviço público deve ser uma das diretrizes centrais no planejamento urbano; e) o Estado não é um fim em si mesmo e deve ter na realização do serviço público o meio para a amplificação e concretização de direitos no espaço urbano correspondente; f) os serviços públicos devem ser adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; g) os municípios devem criar mecanismos de controle, inclusive social, para que haja a gestão eficiente dos serviços públicos; h) que não se deve confundir serviço público com obra pública, poder de polícia (polícia administrativa) ou com serviços de utilidade pública.
O serviço público, mais do que uma faculdade, constitui um verdadeiro poder-dever da Administração Pública, que não deve medir esforços, dentro de suas possibilidades financeiras (lembrar do princípio da reserva do possível), para ofertar utilidades que representem mais do que um simples conforto à população usuária. Tais utilidades precisam ser vistas como meios para a realização de diversos direitos, declarados no Texto Constitucional e em diversos textos normativos. Eis, em síntese, a demonstração da relevância constitucional do serviço público, como principal mecanismo para a concretização do princípio da dignidade da pessoa humana e da ética no desenvolvimento urbano.
6. Referências bibliográficas
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BRASIL. Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 21 de outubro de 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Tratado de direito administrativo. São Paulo-Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956. t.2 e 3.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 18. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014.
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