Corrupção enquanto violação do Princípio da Moralidade Administrativa: pensamentos acerca de suas consequências na prestação de serviços públicos.
ALOISIA CARNEIRO DA SILVA PINTO[1]
RESUMO: Este artigo tem o objetivo precípuo de Suscitar uma reflexão acerca da relevância do princípio da moralidade administrativa e as consequências de sua violação, abordando a corrupção enquanto elemento que compromete o desenvolvimento no meio social. Para tal, o texto parte da etimologia dos termos centrais e propõe uma perspectiva crítica da corrupção. Além da genealogia, apresentamos o entendimento de que a violação ao supraprincípio e a sua forma de manifestação apresentam uma forte relação com os níveis de desenvolvimento de uma sociedade, na medida em que a corrupção destrói todos os espaços das atividades estatal e privada, trazendo consequências como por exemplo, a ineficiência na prestação de serviços públicos decorrente do desvio de recursos e sua consequente falta de implementação de políticas públicas, como também a perda de autonomia democrática, retardo do crescimento econômico, instabilidade político-institucional. As práticas de corrupção se constituem na demonstração da preterição da ética. Utilizando pesquisa bibliográfica descritiva, o texto aponta para a moral administrativa como sendo o alicerce da gestão pública, no qual sua ausência enseja em substancial dano e incontáveis prejuízos sociais. Constata-se, portanto, que a corrupção é um mal que não pode ser tido como natural, mas sim, como uma conduta a ser rechaçada por se constituir não apenas um ato imoral, mas um crime que ceifa milhares de vidas.
Palavras-chave: Princípio da moralidade administrativa. Corrupção. Moral. Gestão Pública. Eficiência.
RESUMEN: Este artículo tiene el objetivo precoz de suscitar una reflexión acerca de la relevancia del principio de la moralidad administrativa y las consecuencias de su violación, abordando la corrupción como elemento que compromete el desarrollo en el medio social. Para ello, el texto parte de la etimología de los términos centrales y propone una perspectiva crítica de la corrupción como un acto propio de gestores facultativos. Además de la genealogía, presentamos el entendimiento de que la violación al supraprincipio y su forma de manifestación presentan una fuerte relación con los niveles de desarrollo de una sociedad, en la medida en que la corrupción destruye todos los espacios de las actividades estatal y privada, trayendo consecuencias como por ejemplo la ineficiencia en la prestación de servicios públicos derivada del desvío de recursos y su consiguiente falta de implementación de políticas públicas, así como la pérdida de autonomía democrática, retraso del crecimiento económico, inestabilidad político-institucional. Las prácticas de corrupción se constituyen en la demostración de la preterición de la ética sustituyéndola por las conductas tan caras al hedonismo. Utilizando una investigación bibliográfica descriptiva, el texto apunta a la moral administrativa como el fundamento de la gestión pública, en el cual su ausencia da lugar en sustancial daño e incontables perjuicios sociales. Se constata, por lo tanto, que la corrupción es un mal que no puede ser considerado como natural, sino como una conducta a ser rechazada por constituir no sólo un acto inmoral, sino un crimen que siega miles de vidas.
Palabras clave: Corrupción. Moral. Gestión Pública. Política
Sumário: Introdução. 1. Corrupção: para além de um ilícito. 2. Moral. 2.1. Moralidade Administrativa. 2.2. O Princípio na Constituição Federal de 1988. 2.3. Consequências de sua violação. 2.3.1 Ineficiência dos serviços públicos. 3. Conclusão. 4. Referências. 5. Bibliografia. 6. Fontes.
INTRODUÇÃO
Nosso país vive a cada dia a tensão dos noticiários que trazem os números presentes na corrupção. São cifras em moeda nacional e estrangeira e um retrato devastador com dezenas de investigados e presos. Enfim, a corrupção no Brasil ganha proporções imensuráveis e tem uma lesividade que traz prejuízos sociais, culturais, políticos e de maneira especial problemas financeiros. Trata-se de um feito que se dá na interface dos setores públicos, na gestão pública e política, onde alguns agentes comportam-se como verdadeiros facínoras, pois desejam auferir a maior renda possível, mesmo que para isso seja necessário subverter as regras de boa conduta e honestidade, abrindo mão da boa-fé.
Este texto propõe-se a ser uma reflexão acerca da relação entre a falta da moral administrativa e os atos de corrupção, chamando a atenção para o fato de que tais práticas são próprias de gestores criminosos, são ações que ensejam em consequente mazela social. Também é intenção deste escrito, apontar algumas consequências sem precedentes, já que tais práticas se revelam no desvio dos recursos financeiros que deixam de ser aplicados nos serviços públicos e acarretam a ineficiência dos mesmos causando até a morte de cidadãos que necessitam de atendimentos às suas necessidades mais prementes.
Para a consecução dos objetivos propostos, se fez necessário uma visita às origens da ideia de ética, de moral, bem como uma breve tessitura da acepção de corrupção, para depois expor as principais consequências da violação ao princípio da moralidade. A partir de uma pesquisa bibliográfica, os conceitos foram se desvelando para construir o juízo desta reflexão e estabelecer, de maneira original, a relação entre a ausência da moral e a prática de atos corruptos.
Nosso entendimento é de que o ser humano é o centro de tudo, é ele que tem o poder e a liberdade de decidir a fim de escolher a melhor forma de agir e essa liberdade que é própria da natureza humana, está diretamente ligada ao exercício da ética. Os capítulos apresentam as ideias de forma sucinta e estão assentados em bases sólidas desde a genealogia dos termos ética e moral, à presença do princípio da moralidade administrativa não apenas na doutrina, mas também na Constituição Federal.
Outro desejo nosso é despertar no leitor a atenção para o fato de que a corrupção não pode ser naturalizada, não pode mais passar despercebida, pois é a podridão moral no cerne de uma sociedade e deve ser combatida.
CAPÍTULO I
Corrupção: para além de um ilícito
Partindo da etimologia, a palavra corrupção vem do latim, corruptio e refere-se ao núcleo estragado de um fruto que, por analogia, reflete a podridão, portanto o vício moral no seio da sociedade.
No Código Penal Brasileiro (BRASIL:1940), a corrupção é definida como uma conduta ilícita que pode ser ativa: no caso de uma pessoa subornar um funcionário público para obter algum benefício, fazendo-lhe doações, promessas, concessões e oferecendo quaisquer vantagens para que pratique ou deixe de praticar um ato; ou passiva: quando é o próprio funcionário ou agente quem solicita ou recebe para si ou para outra pessoa, direta ou indiretamente, vantagem indevida, ou aceita promessa de tal vantagem. A corrupção é crime contra a administração pública.
As práticas de corrupção seja ela ativa ou passiva multiplicam-se na realidade social e econômica e estão presentes na administração pública como um todo, todavia, os tipos mais comuns são suborno ou propina, nepotismo, extorsão e tráfico de influência. Assiste-se rotineiramente nos meios de comunicação, escândalos relacionados à corrupção, ao desvio de verbas públicas, licitações fraudulentas, contratos superfaturados, empresas particulares privilegiadas perante o Estado. A punição da norma penal que trata de corrupção, permanece branda, quando comparada a outros delitos de similar natureza.
O debate sobre a corrupção está ligado às relações de poder. O filósofo grego Platão[2] (427 a.C. - 347 a.C.), em sua obra República (380 a.C;2006), já chamava atenção para o fato de como a riqueza corrompe os costumes e a sociedade. Sua visão era a de que tanto a riqueza quanto a pobreza são fatores de corrupção, a primeira pode dar origem ao luxo e à preguiça, e a segunda, pode ensejar a submissão e a maldade. Ambas estimulam a aspiração pelo novo, que nem sempre é lícito. Tanto Platão quanto seu discípulo Aristóteles[3] (384 a.C.- 322 a.C.), falavam das formas danosas ou corrompidas de governo.
Nos dizeres de Maquiavel[4] (1532; 2007), aprendemos que “o poder corrompe o ser humano”. Já a partir do século V a.C. temos algumas das primeiras leis anticorrupção, como o Corpus Iuris Civilis, compilado por Justiniano[5] (CAVALCANTI, 1991).
O objeto aqui não é esgotar os argumentos quanto à origem da corrupção, mas sim partir da afirmativa que o ser humano é o centro de tudo, é ele que tem o poder e a liberdade de decidir a fim de escolher a melhor forma de agir e essa liberdade que é própria da natureza humana, está diretamente ligada ao exercício da ética. A corrupção é decorrência natural do afrouxamento moral, da desordem e da degradação da boa-fé, é fruto do sentimento de impunidade e da desenfreada cobiça por bens materiais, da preterição da ética substituindo-a pelas práticas consumistas e imediatistas tão caras ao hedonismo. Esta constatação é possível pelo cotejo da história, pelo estudo da trajetória do homem através dos tempos, donde se infere que a corrupção esteve presente por todo o tempo, contida e limitada, em alguns períodos, crescente e fortalecida em outros, incomensurável e avassaladora em outros tantos, inclusive na conjuntura atual.
Com a criação do Estado moderno a corrupção envolveu a seara administrativa através da ação de pessoas que se separavam do respeito aos princípios administrativos consolidados e constitucionalizados que deveriam dirigir a atividade pública. Montesquieu[6] (1689 – 1755), ensinou que “a corrupção de cada governo começa quase sempre pela dos princípios” (2000:121). Em seu livro Do Espírito das Leis (2004), analisa a corrupção dos princípios na democracia, do povo, da aristocracia e da monarquia.
Na concepção da doutrina jurídica majoritária, a corrupção não deixa de ter seu caráter negativo, portanto, não foge do linguajar comum trazido pelos dicionários. Como conceitua Nucci[7] (2015, p.2): “nada mais significa do que a desmoralização concretizada no campo da administração pública, por meio de favores e vantagens ilícitas.” Assim sendo, o conceito de corrupção significa o desrespeito à ética e a moralidade administrativa de forma reiterada e sistemática causando danos e desmoralizando tanto a sociedade, como o Estado.
Há muito, o homem não é mais o ser pacífico e sociável imaginado pelos filósofos da Antiguidade. É hoje, um indivíduo orientado por seus interesses com cobiça insaciável que orienta a ação humana por propósitos os mais diversos: ambição, fama, posse, lucro e poder são motivos do desejo humano. Desde sempre a corrupção é um tema que está em debate e é visto como uma perturbação da estrutura social, gerando instabilidade política e econômica que atinge a todas as sociedades que aspiram privilégios, favorecimentos e condutas incompatíveis com o interesse público.
Em uma visão contemporânea, a corrupção está relacionada tanto à ocupação de cargos públicos, panorama político, como à violação do dever ético e de condutas morais perante o Estado e a administração pública, sob uma visão normativa. Porém, apesar da visão jurídica, ser fortemente defendida, existe um ponto essencial a ser levado em consideração: o interesse público que ultrapassa os limites normativos e políticos. Ademais, no que se refere à forma como é noticiada ao público, a corrupção somente chega ao conhecimento da sociedade através de denúncia, que gera investigações, pela publicidade dada aos processos judiciais e pela imprensa.
A corrupção no Brasil tomou proporções imensuráveis, sua lesividade traz prejuízos sociais, culturais, políticos e principalmente financeiros.Nosso país vive um momento preocupante, no qual as instituições públicas essenciais à sociedade e seus gestores lidam com o descrédito decorrente de seus atos de desmando administrativo com desvio de finalidade e dos recursos públicos. O desmantelamento do setor público como um todo atinge a sociedade que vivencia a consolidação de uma cultura nociva de desrespeito às leis, respaldada pela impunidade, já não se vê na seara político-administrativa o atendimento às exigências de honestidade, lealdade, probidade e moralidade no trato da coisa pública.
O combate à corrupção e o controle da moralidade são hoje preocupações de consciência pública e imperativos jurídicos nos regimes políticos. Para tanto, faz-se necessário um olhar nos aspectos que envolvem a moral, desde sua origem até os reflexos de sua ausência nos dias atuais.
CAPÍTULO II
Moral
Novamente, buscando ajuda da etimologia. O termo tem sua origem no latim morales, que significa algo relativo aos costumes, atitudes e comportamento. Pode-se aferir que a moral tem estreita relação com o modo de agir, as convenções e conformidades dentro de uma sociedade. É, pois, determinada por princípios como respeito, integridade, equidade e justiça que constituem-se valores que norteiam a conduta humana, logo, dirigem a sociedade. Nesse mister, a moral se insere na construção das regras entendidas como fundamentais, portanto, necessárias para a convivência harmônica dos cidadãos.
As palavras ética e moral possuem a mesma base etimológica, a palavra grega ethos e a palavra latina morales, ambas significam hábitos e costumes. Logo, a ética e a moral são reunidas indistintamente, os vocábulos são utilizados como sinônimos. Contudo, deve-se entender por moral um conjunto de regras, princípios e valores, a partir do qual são estabelecidas as relações entre os homens em sociedade.
A discussão sobre o que é ético permeia a humanidade há muito tempo, trata-se de um debate com muitas nuances de pensamento que dividiram os filósofos em grandes doutrinas morais e éticas abrangentes. A ética tem o objetivo de educar o indivíduo para proporcionar a harmonia em sociedade de modo que seus valores coletivos sejam a promoção do bem. Os primeiros filósofos cristãos procuravam conciliar fé e razão na tentativa de justificar os princípios e normas do comportamento humano, tendo como referência a lei divina revelada pelas Sagradas Escrituras. Sócrates[8] propunha uma reflexão sobre os valores e preceitos morais a partir de indagações a seus concidadãos a respeito do que eles consideravam ser o amor, a amizade, coragem, a justiça, o bem, o mal. Com essas questões, o filósofo pretendia fazer o seu interlocutor refletir acerca de questões revelando assim o caráter eminentemente filosófico da reflexão sobre os valores.
O pensamento de Sócrates era o de que existe um saber universalmente válido, que decorre do conhecimento da essência humana. Platão também pensou a ética, contudo sua reflexão se dá a partir da dialética, um diálogo que ergue a alma para além deste mundo físico ou sensível, ou seja, a busca da essência das coisas. A dialética platônica constitui-se no método que baseia a vida prática na ideia universal do bem. Para Platão, a vida moral é a vida moderada.
A ética Aristotélica[9] inicia-se com o afirmação da ideia de felicidade, ou seja, uma ética eudemonista [preceito segundo o qual a felicidade é o objetivo principal da vida humana, é a busca do bem agir, também uma atividade da alma que vai ao encontro da virtude, do bem]. Aristóteles concebe a virtude moral como disposição para ter uma conduta de forma deliberada e de acordo com a digna razão. No dizer do filósofo, a moral é o conjunto de regras para cada cidadão, que orienta a atividade humana quanto ao que é certo ou errado, bem e mal, bom e mau, construindo uma reunião de preceitos que têm a responsabilidade de formar as bases do homem, determinando os seus valores, caráter e virtudes. ARISTÓTELES, (1932;1991:5) “Admite-se geralmente que toda arte e toda investigação, assim como toda ação e toda escolha, têm em mira um bem qualquer...”
Outro importante filosofo da idade média foi Santo Agostinho[10] cujo pensamento ético tem como cerne a compreensão cristã de amor que é visto como força motriz da vontade humana, é uma atividade própria do ser humano. O homem deve voltar a sua interioridade para o encontro com Deus, posto que o amor para com Deus é para a alma. As reflexões de Santo Agostinho lhes permitem criar alguns conceitos fundamentais baseados na ética cristã, na qual a felicidade não se dá sem o conhecimento, sem o encontro de Deus. O conhecimento concebido como válido é aquele que leva o homem à verdade suprema que só é alcançada a partir do amor e da sabedoria. Partindo do pensamento de Agostinho, São Tomás de Aquino[11] tenta aproximar a fé e a razão. Para tanto, utiliza pensamentos aristotélicos como parâmetro para a sua filosofia e diz que uma conduta ética é aquela na qual o indivíduo que a está praticando sabe o que pode e o que não pode realizar, criando assim o uma comparação entre o que é possível e o que pode ser realizado pelo homem.
Entre a Idade Média e a Moderna, Nicolau Maquiavel rompe as tradições quanto ao que se pensa ser a ética. Em seu dizer, a ética se contrapõe à ética cristã presente na Idade Média, aquela com a ideia de moral cristã, que impõe os valores espirituais como superiores aos políticos. Sua concepção de ética está relacionada à defesa de uma moral própria em relação ao Estado, na qual o que importa são os resultados, e não a ação política em si. Maquiavel considera legítimo e autêntico o uso da violência contra os que se opõem aos interesses estatais.
Thomas Hobbes[12] (1588-1679) entende a moral como um valor que se reduz ao interesse e à paixão, na fonte de todos os nossos valores, há a tendência natural de afirmação e de desenvolvimento de si próprio, um instinto, um esforço próprio a todos os seres para juntar-se ao que lhes agrada e afastar-se do que lhes maltrata. Nesta perspectiva, é o medo que obriga os homens a construírem um estado social e a autoridade política. Na concepção de Maquiavel e também na de Hobbes os entendimentos antigos e medievais do homem não servem para criar um Estado.
Os pensadores que discutiram a ideia e concepção de moral nos séculos XVIII e XIX foram Jean-Jacques Rousseau[13], Immanuel Kant[14] e Friedrich Hegel[15] (1770-1831). No dizer de Rousseau, o ser humano é bom por natureza e seu espírito pode ser aprimorado de forma quase ilimitada. A ideia de Kant quanto à ética é a obrigação de agir a partir de regras universais, comuns a todos os homens por decorrerem da razão, do dever. Hegel constrói a ideia de ética dividindo-a em subjetiva ou pessoal e objetiva ou social. A ética subjetiva ou pessoal é uma consciência de dever, enquanto a ética objetiva ou social, decorre dos costumes, leis e normas de uma sociedade e culmina no estado.
Immanuel Kant trouxe a ideia de moral ligada à liberdade de agir de acordo com o dever. No conceito de Kant, a moral funda-se como base para a prática ética, sendo a aptidão do homem de agir com racionalidade. Sustenta-se numa lei aprioristicamente inerente à racionalidade universal humana, que corresponde à sentença do imperativo categórico: “age só, segundo uma máxima tal, que possas querer ao mesmo tempo que se torne lei universal”. (KANT, 2004:51). Nesta perspectiva, Kant sugere um caráter de chegar, pela razão, e não pelo gosto pessoal, a uma ação moral que seja válida para o indivíduo e ao mesmo tempo, válida a todos, sendo assim, um princípio universal. As lições de Kant conduzem à ideia de que o exato caráter moral diz respeito à prática do bem por dever e não por afeição, fazendo da boa vontade, boa em si mesma, sem comparações, sem inclinações, sem parâmetros. É assim que a acepção de moral se consolida enquanto o estudo de normas presentes na sociedade em busca da solução dos conflitos entre os indivíduos.
A moralidade é para Kant a reunião das categorias primaciais sob as quais o arbítrio de um pode ser reunido com a autonomia do outro orientados por uma lei comum da liberdade. A conduta ética tem apenas um objetivo, qual seja, o implemento do dever pelo dever, neste sentido é a ação moral, assim sendo, a conduta moral implica liberdade. A teoria moral de Kant intenciona dignificar as pessoas em seus direitos em respeito aos fundamentos de sua liberdade, sua capacidade de suplantar os interesses e desejos particulares e individuais a uma lei universal da moral como vistas à construção de uma sociedade justa e democrática.
Já no nosso tempo, Nietzsche[16] desafia as normas, questiona nossa forma clássica de agir, critica nosso entendimento e diz que o bem nem sempre colabora para o crescimento da humanidade, bem como nem sempre o mal contribui para a sua degradação. Friedrich Nietzsche criou uma ética axiológica que mudou o pensamento ético tradicional, seu objetivo é evidenciar que os valores bem e mal têm uma origem e uma história, eles não são criação de uma divindade, não são obras de um princípio superior. Trata-se de valores que foram criados e por isso mesmo, surgem e sofrem transformações e podem vir a desaparecer, dando lugar a novos valores.
No dizer de Vazquez[17], a ética aborda a conduta regulada por normas, a moral versa sobre a conduta prática nas situações concretas, logo a primeira é uma ciência e a segunda constitui-se no seu objeto de estudo. Os problemas éticos dizem respeito à generalidade, consistem na explicação da realidade e as questões morais caracterizam-se pela especificidade. A ética se propõe a garantir um entendimento metódico e sistemático das condutas humanas, vislumbrando a objetividade e racionalidade, na medida em que rege o modo de vida numa sociedade para a harmonia e bem estar da coletividade. Não é demais repetir que a ética é a teoria ou ciência de caráter científico da conduta moral do ser humano e busca produzir a essência da moral. A moral, enquanto seu objeto, sofre influência já que não se trata de algo estável.
Moralidade Administrativa
O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que tem por objeto o estudo de princípios e normas que disciplinam o exercício da função administrativa. Os princípios e as normas são as duas espécies dentro do gênero regra jurídica, os princípios do Direito Administrativo são dotados da força cogente, e por serem imperativos eles são dotados de obrigatoriedade, entre eles, os explícitos, aqueles que estão presentes no Caput do artigo 37 da Constituição Federal.
Aqui nos interessa ver o princípio da moralidade, que obriga a administração pública a observar valores que ultrapassam o simples cumprimento da lei, não basta que haja a mera observância da lei, é necessário que haja outros valores que fazem parte da moralidade, como integridade, ética, constância, decoro, lealdade, probidade e boa-fé.
É muito comum se cometer o equívoco de associar o princípio jurídico da moralidade administrativa à ideia de uma moral comum, moral social. Enquanto a moral comum consubstancia o conjunto de valores ordinários entre os membros de determinada coletividade, possuindo maior generalidade e abstração, a moral administrativa toma como parâmetro os valores subjacentes à atividade estatal, presumindo valores como probidade e honestidade. O princípio da moralidade administrativa não tem relação direta com a moral social, porque a moral social, a noção de certo e errado varia de uma pessoa pra outra e também varia no decorrer do tempo.
A moral administrativa envolve a ideia de boas práticas na administração, de práticas de boa-fé, e de maneira especial a boa-fé objetiva, a conduta, o comportamento, o que o agente faz de maneira proba. A boa-fé como princípio regulador das relações sociais, é presente desde o Direito Romano, onde recebeu algumas acepções, baseadas nas influências filosóficas, como também conforme o campo do Direito onde o instituto se fixou. Expressava a valorização do comportamento ético, o dever de lealdade, de cumprimento da palavra empenhada, originando-se, daí, a noção ético-social do conceito jurídico da boa-fé. Tratava-se da boa-fé em sentido objetivo, sem qualquer conotação moral.
No período romano clássico, a boa-fé, então entendida como o respeito à lealdade, segundo FINGER[18], (2005: 25) “tinha o condão de vincular as partes nas relações negociais, mesmo quando inexistente uma ordem jurídica que as regulasse”.
José Guilherme Giacomuzzi[19] (2002: 249), dispõe in verbis:
Exatamente como ocorria com a boa-fé no direito privado (obrigacional), entre nós, quando ainda não legalizada, mas cuja presença no ordenamento Clóvis do Couto e Silva via “independer de legalização”, a boa-fé no direito público (administrativo) decorre, em ordenamentos que não a legalizaram, de outros princípios jurídicos. Ao que entendo, no nosso é veiculada pelo princípio da moralidade do art. 37 da Constituição Federal de 1988 – posição que veio, no meu entender, a ser ratificada pela LPA. A propósito, vale deixar claro que, ao menos nos países de Direito legislado, a positivação – da boa-fé, no caso, mas de qualquer noção ou conceito jurídico, em verdade – atribui uma inegavelmente maior força normativa.
Nas palavras de Karl Larenz[20], (2001:91;92)
“O ordenamento jurídico resguarda a confiança, sendo um princípio ético, significando que cada um deve manter fidelidade à palavra dada e não frustrar a confiança do outro, ou dela abusar, já que aquela integra a base indispensável de todas as relações humanas, reconhecendo a importância da confiança para uma vida coletiva pacífica e uma conduta de cooperação entre os homens e, portanto, para a paz jurídica”.
E mais, ressalta a importância do valor objetivo contido nas palavras fidelidade e confiança, na elaboração do juízo valorativo do qual resultará a aplicação da boa-fé. O amparo à confiança constitui um dos elementos objetivos para a concretização da boa-fé, a segurança da boa-fé e a conservação da certeza constituem a base do trânsito jurídico e, em particular, da conexão jurídica individual, aplicando-se em todos os ramos do direito.
A exemplo de inúmeros conceitos presentes no direito administrativo brasileiro, a ideia de moralidade administrativa decorre do Direito francês, sendo Maurice Hauriou[21] o precursor do tema. A concepção de moralidade administrativa, como vista pelo ilustre jurista francês, tinha por objetivo ampliar a possibilidade de controle jurisdicional do ato administrativo, que até então só poderia ser objeto de controle através de sua legalidade, ultrapassando o mero controle da legalidade. Essa moralidade objetiva constitui o ponto central da ideia de boa administração.
Em1964, Hely Lopes Meirelles[22] citou a moralidade administrativa na sua obra clássica “Direito Administrativo Brasileiro”. Com o Decreto nº 19.398 surgiu a presença da moralidade administrativa em norma de correspondência constitucional. Porém, é a Constituição Federal de 1988 que dá relevo e lança a importância da moralidade administrativa entre os pressupostos máximos do sistema constitucional.
O princípio na Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 torna-se um marco para delimitação do combate à corrupção, com a tutela da exigência de comportamentos éticos, morais, lícitos e probos, naquilo que envolve a Administração Pública. Vale citar dois dos dispositivos constitucionais que destacam a moralidade no âmbito administrativo no ordenamento jurídico brasileiro, quais sejam: o art. 5º da Constituição de 1988 onde a moralidade é prevista como controle por meio de ação popular, traduz-se na fiscalização da legalidade substancial do ato e o caput do art. 37, no qual a moralidade é efetivamente compreendida como um princípio, merecedor de tratamento específico, sendo um conceito jurídico indeterminado, o que prescinde de uma acepção específica, embora seja possível tratar de forma geral sobre esse instituto.
Neste sentido, é possível observar que a moralidade no plano das regras traduz-se enquanto norma jurídica. Contudo, as normas jurídicas com o decorrer do tempo perdem a sua aplicabilidade por não mais estarem adequadas ao contexto fático. A harmonia e o equilíbrio de muitos dos preceitos morais são mais marcantes que a constância dos preceitos decorrentes da função legislativa, até porque decorrem de uma ordem de valores fundamentais, construídos ao longo de muitos processos de evolução cultural. Logo, a moralidade se impõe ao legislador no sentido de não se propor a preparação de normas que entrem em conflito com os valores conferidos na ordem constitucional, sob pena de declaração de inconstitucionalidade dessas normas.
Na seara Constitucional, a concepção de princípio refere-se ao início de todo sistema jurídico, constituindo-se sua base e apoio, os princípios são axiomas ou mandamentos objetivos, que se irradiam e imantam os sistemas de normas ao constituir preceitos básicos da organização Constitucional. Os princípios constitucionais integram o direito Constitucional positivo ao se mostrarem sob a forma de normas fundamentais que ordenam as valorações políticas do legislador, ou seja, como um conjunto de normas oriundas de decisões políticas que o constituinte globalizou sob a forma de nossa Magna Carta. Elevados ao ponto mais alto da escala normativa, eles mesmos, sendo preceitos, se tornam as normas supremas do ordenamento, como critérios para a avaliação de todos os conteúdos normativos. Função importante dos princípios é também a de limitar os poderes conferidos ao Estado pela Constituição que, ao lado das normas prescritivas ou regras de mandato, compõem o conjunto básico das preceitos constitucionais.
Assim, a Constituição não apenas confere poderes ao Estado para regular determinadas matérias como também lhe prescreve proibições e obrigações ao impor balizas tanto nos campos onde esses poderes são exercíveis, quanto nos modos pelos quais eles podem ser desempenhados. Em seu artigo 37, a Carta Magna impõe à administração pública, da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal o dever de inspirar seus atos, nos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. De maneira particular, o Princípio da Moralidade, tido como o supraprincípio, é o que mais suscita debates, curiosidades e é também o mais prometido por todos quantos desejam ocupar cargos na administração pública. De outro giro, é o princípio mais desafiador e, lamentavelmente, o mais violado.
A lógica patrimonialista, sempre muito evidente, torna tênue a linha que separa o público e o privado, ensejando em condutas questionáveis por parte dos agentes públicos e políticos que se apropriam de bens, serviços e recursos da administração pública. Este comportamento subversivo pressupõe a existência de circunstâncias que culminam num cenário de corrupção e má gestão das prerrogativas e notória arbitrariedade no trato da coisa pública.
Consequências de sua violação
O desenvolvimento de uma nação fica substancialmente comprometido com a transgressão do princípio da moralidade, esta violação traz reflexos negativos sobre os direitos garantidos à sociedade, de maneira especial, se reflete no comprometimento dos projetos de desenvolvimento social e de redistribuição de renda, bem como e de bem estar em um país. De forma que a corrupção, enfocada na falta de moralidade administrativa, atinge frontalmente os direitos fundamentais, pois os desvios de verbas públicas, só para citar, uma forma de conduta ímproba, põe em risco toda a responsabilidade do Estado de garantir aos cidadãos os direitos fundamentais resguardados na Carta Magna. Os atos como desvios de recursos financeiros, dificultam acesso à saúde, à educação, ao transporte, ao saneamento, entre outros serviços públicos, comprometem substancialmente o atendimento às demandas sociais mais prementes, logo, a corrupção anda na contramão do desenvolvimento e da moral. São inúmeras as consequências decorrentes da prática da corrupção, toda sociedade é afetada e seus efeitos refletem diretamente na população mais pobre, já que é a classe que mais precisa dos serviços públicos. A estreita relação entre a corrupção e a violação da moralidade administrativa enseja em consequências como os baixos indicadores sociais expressos em condições inadequadas e até degradantes de vida, trabalho, saúde, educação, segurança, cultura, refletidos por altos níveis de pobreza e desigualdade social.
A violação ao princípio da moralidade e a sua forma de manifestação apresentam uma forte relação com os níveis de desenvolvimento de uma sociedade, a corrupção destrói todos os espaços das atividades estatal e privada, trazendo altos custos diretos como por exemplo, a ineficiência na prestação de serviços públicos, e a consequente falta de implementação de políticas públicas, como também a perda de autonomia democrática, retardo do crescimento econômico, instabilidade político-institucional. Ademais, a corrupção reduz a taxa de investimento privado e, por consequência, o crescimento econômico. Partindo do pressuposto de que o crescimento econômico depende de variáveis como a poupança, a tecnologia e o investimento em educação ou capital humano, concluímos que a corrupção pode afugentar investimentos novos, por criar instabilidade política.
A corrupção impacta negativamente os investimentos estrangeiros em diversos países é evidente que a corrupção desencoraja o investimento, o impacto da corrupção sobre a economia e as organizações políticas são significativos e se refletem na vida de cada cidadão, de maneira especial daqueles que precisam dos serviços públicos, a força da corrupção sobre os pobres é chocante na medida em que recebem menos serviços sociais, tais como saúde, segurança e educação. É possível afirmar que a corrupção aumenta a mortalidade infantil e reduz a expectativa de vida.
As consequências da corrupção não se restringem ao aspecto econômico e social, pois manifestam-se igualmente pelo processo político, o sistema judicial e outras áreas menos visíveis.
Dados do Indicador de Governança do Banco Mundial e também o Índice de Percepções da Corrupção, apontam que países com maior efetividade do governo e maior eficácia das leis, relacionam-se com menores níveis de corrupção percebida do país. A corrupção também se correlaciona com o grau de desenvolvimento cultural de um povo, os valores prevalecentes e os costumes sociais também respondem pela presença ou ausência de corrupção e pelo papel da confiança nas relações econômicas, sociais ou políticas. Países que têm um desenvolvimento cultural bastante elevado, enxergam a corrupção como comportamento social inadmissível, a cultura dessas sociedades não legitima a corrupção.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O princípio da moralidade impõe que o administrado público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. A Moralidade Administrativa vai além da moral comum, alcançando o que os juristas chamam de moral jurídica, que seria o atendimento às regras de boa administração. Nesse sentido o agente público deve distinguir o bem do mal, o legal do ilegal, o honesto do desonesto. O ato administrativo não deve obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética. O agente deve sempre observar o fim da entidade pública quando da aplicação do princípio da Moralidade Administrativa no caso concreto, sempre deve haver a observância do bem comum, sua ideia precípua deve ser de um bom administrador que age com boa-fé, lealdade e honestidade.
A debilidade democrática facilita a propagação da corrupção ao aproveitar-se das limitações dos instrumentos de controle, da inexistência de mecanismos aptos a manter a administração adstrita à legalidade. Onde a corrupção é elevada, os investidores temem que uma parte de seus lucros futuros seja apropriada por subornos ou propinas. A corrupção mina o desempenho econômico, enfraquece as instituições democráticas e o Estado de Direito, perturba a ordem social e destrói a confiança da população, permitindo assim que o crime organizado, o terrorismo e outras ameaças à segurança humana floresçam. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) afirma que a corrupção gera impacto direto no valor dos projetos públicos, e considera como efeitos indiretos da corrupção: i) o enfraquecimento das instituições públicas; ii) a diminuição da confiança dos cidadãos em seu governo, o que provoca a redução dos incentivos para a inovação; e iii) o alargamento da desigualdade social. Além disso, a corrupção também aumenta o custo de se fazer negócios, é como se fosse mais um imposto sobre as atividades econômicas, que, em seguida, é transferido para os usuários finais ou consumidores dos projetos.
Os efeitos da corrupção administrativa recaem principalmente sobre os direitos sociais fundamentais das populações mais carentes em áreas como a saúde, a educação, o saneamento, a segurança e a habitação, atingindo um número indeterminado de vítimas. Ademais, a violação ao princípio da moralidade administrativa amplia as oportunidades para o crime organizado, encorajando a violência. Pode-se concluir que a corrupção gera impactos negativos sobre o desenvolvimento de uma nação em todos os seus aspectos: econômico, social, político e cultural, além de comprometer a consolidação das democracias e afetar os direitos humanos, nestes incluído o direito à vida.
O grande desafio, imposto aos cidadãos, é como ser ético e moral numa sociedade extremamente corrompida, com valores subvertidos em decorrência do que parece ser um manto de impunidade àqueles que desobedecem aos preceitos legais. Trata-se, pois, de uma tarefa extremamente difícil e conflitante de maneira especial na administração pública, uma vez que é terreno fértil para alguns governantes cederem aos fascínios do poder e se corromperem guiados pela ganância e pelos vícios, uma seara que agente políticos, usam seus cargos e imagem de prestígio para obter benefício próprio, qual seja, o enriquecimento.
São gestores covardes que esquecem as virtudes, as promessas de moralidade e agem pautados no objetivo único de aumentar as cifras que valoram seu patrimônio material. Sem nenhum receio ou escrúpulo transgridem as normas, infringem as leis e demonstram um caráter sorrateiro, vil e pernicioso, levam à vala os anseios de uma sociedade que clama por políticas públicas eficientes capazes de atender às demandas mais prementes, gestores imorais abandonam os objetivos primaciais da administração pública e a essência da política, logo desconsideram o que rege a Constituição e desmantelam uma ordem social.
A força interior, sua essência e a energia subjetiva que impele o agente à prática do ato administrativo devem ter total e irrestrita relação de compatibilidade com os interesses públicos, já que a atividade administrativa visa ao atendimento do bem comum, portanto à consecução de objetivos sociais, econômicos e sociais. O alcance desses objetivos se consolida quando a administração pública consegue oferecer aos cidadãos, efetivamente, bons serviços de educação, saúde, segurança, amparo social, lazer, condições se saneamento, cultura, proteção ambiental, geração de emprego e melhoria da renda, entre outros elementos que compõem a organização social.
Nesse mister, resta evidente, que a consagração dos serviços públicos se dá com a correta aplicação dos recursos advindos dos impostos pagos pelos cidadãos, isto é uma premissa para a gestão ética e que respeita a moralidade administrativa. O agente público e político é investido do poder público para a execução de suas atribuições e deveres. Esse poder deve ser empregado como característica do cargo ou da função, não pode ser encarado como vantagem ou privilégio da pessoa que o exerce, desta forma não é um atributo da pessoa, do agente, e sim do cargo, da função.
Assim, o dever de probidade surge como artefato essencial às ações do agente público, este, precisa agir de maneira honesta e leal à instituição que serve, deste modo, não é razoável, nem aceitável que o agente se aproveite do cargo ou da função que ocupa na Administração para servir a interesse escusos, aqueles que não sejam o interesse público.
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Revista de Direito Administrativo Contemporâneo 2015 ReDAC vol.19 (Julho-Agosto 2015) Princípios e Fundamentos do Direito Administrativo; Atos Administrativos: Aplicações Concretas Princípios e Fundamentos do Direito Administrativo; Atos Administrativos: Aplicações Concretas.
