Apresenta-se um retrato explicativo e neutro das ideias apresentadas pelo governo, cujo objetivo é facilitar o entendimento e a construção do pensamento crítico (individual) de cada leitor.

RESUMO: Trata-se de um estudo sobre as principais propostas de modificação da Previdência Social relativas aos regimes próprios (RPPS), com vista a elaborar um retrato fidedigno daquilo que o Governo almeja conquistar com a aprovação da PEC 6/2019, encaminhada à Câmara dos Deputados no dia 20 de fevereiro de 2019. Não se trata de um trabalho crítico (avaliação/opinião do autor a respeito da proposta), mas sim de um retrato explicativo e neutro das ideias apresentadas pelo Governo, cujo objetivo é facilitar a leitura, o entendimento e a construção do pensamento crítico (individual) de cada leitor. O objetivo central do presente estudo é fornecer INFORMAÇÃO.

SUMÁRIO: INTRODUÇÃO..I - APRESENTAÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS E DADOS TÉCNICOS QUE EMBASARAM A ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DA "NOVA PREVIDÊNCIA". 1. As dez premissas mais relevantes expostas pela equipe econômica -      pressupostos e razões para a edição da denominada "Nova Previdência": . 2. Alguns aspectos "técnicos" expostos pela equipe  econômica:...II - COMENTÁRIOS SOBRE O TEXTO DA "NOVA PREVIDÊNCIA": REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS (RPPS)..1. Principais mudanças propostas para o regime próprio dos servidores públicos (RPPS) no texto definitivo da Constituição..1.1. Breves comentários sobre o atual RPPS:.1.2. A vedação a outras formas de proteção previdenciária:.1.3. O caput do art. 40 da CF:1.4. A grande mudança: a "Lei Complementar do § 1º do art.40":..1.5. Possibilidade de exigência imediata das contribuições extraordinárias..1.6. Previsão constitucional das espécies de aposentadorias existentes nos regimes próprios - § 2º do art. 40": . 1.7. Outras modificações propostas no texto definitivo da Constituição -  demais parágrafos do art. 40:.2. Direito adquirido, regras de transição e disposições transitórias previstas no texto da PEC: 2.1. Direito Adquirido:.2.2. As regras de transição: .2.2.1. Das regras de transição - aposentadoria dos servidores públicos em geral e dos professores:..2.2.2. Das regras de transição - pensão por morte dos dependentes dos  servidores públicos efetivos:.2.2.3. Das regras de transição - casos especiais:.2.3. As disposições transitórias: . 2.3.1. As disposições transitórias - regras sobre as aposentadorias:.2.3.2. As disposições transitórias - regras sobre a acumulação de   benefícios:. 2.3.3. As disposições transitórias - novas alíquotas aplicáveis aos servidores públicos:.2.3.4. As disposições transitórias - prazos para adequação:.CONCLUSÃO.


INTRODUÇÃO

O presente estudo tem o objetivo de ordenar o texto da PEC 6/2019, de modo a garantir a compreensão integral das propostas, o seu alcance e o impacto a ser sentido, no caso, pelos servidores públicos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Buscou-se, a todo momento, imprimir objetividade. Por essa razão, o presente trabalho não observou o rigorismo técnico de um artigo científico, tratando-se de estudo que projeta uma visão global sobre os diversos pontos da Reforma proposta, especificamente em relação aos regimes próprios de Previdência Social.

Utilizou-se o documento oficial publicado pelo Governo (íntegra da proposta) como fonte de pesquisa para a elaboração do estudo.

No primeiro capítulo, há comentários sobre as justificativas e razões para o encaminhamento da proposta pelo Governo, além de alguns dados técnicos fornecidos pela equipe econômica. Tais informações são contextuais e auxiliam no entendimento sobre as premissas adotadas para a conclusão do texto da PEC.

No segundo capítulo, há comentários sobre o texto da PEC em si.

Espera-se que o trabalho/estudo possa se tornar uma fonte de informação segura aos leitores, permitindo a abertura de debates cada vez mais claros, fundamentados e, principalmente, mais verdadeiros!

É o que espera, humildemente, o autor.


I - APRESENTAÇÃO DAS JUSTIFICATIVAS E DADOS TÉCNICOS QUE EMBASARAM A ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DA "NOVA PREVIDÊNCIA".

Advertência: não há avaliação do mérito das propostas, mas apenas a sua reprodução, ordenamento e explicação. Este trabalho não se presta a criticar ou elogiar, concordar ou discordar, mas apenas a fornecer dados concretos extraídos diretamente dos documentos oficiais elaborados pela própria equipe de Governo.

1. As dez premissas mais relevantes expostas pela equipe econômica - pressupostos e razões para a edição da denominada "Nova Previdência":

A proposta de Emenda à Constituição  elaborada pela equipe econômica do Governo Federal, capitaneada pelo Ministro Paulo Guedes, elencou uma série de premissas gerais do novel sistema previdenciário.

Com o fito de imprimir alguma objetividade, resumi os pontos mais importantes, na forma de itens, destacando-se que o texto integral das exposições pode ser conferido no endereço oficial do Governo[1].

Seguem as dez premissas mais caras expostas no documento oficial:

1) estabelecimento de um regime de Previdência Social mais sustentável e justo;

2) garantia da sustentabilidade do sistema para gerações atuais e futuras;

3) alteração profunda do sistema previdenciário, a fim de desatar o "nó fiscal". Segundo a proposta, "nosso nó fiscal é razão primeira para a limitação de nosso crescimento sustentável", sendo a despesa previdenciária a raiz do problema;

4) segundo o documento oficial, "Enquanto nos recusarmos a enfrentar o desafio previdenciário, a dívida pública subirá implacavelmente". Adverte o Ministro que se a Reforma não for levada a efeito, a relação "DÍVIDA X PIB" chegará próxima ao patamar de 100% ao final de quatro anos;

5) a reforma da previdência reduzirá o endividamento primário, o que eleva o risco Brasil e causa o aumento dos juros. Juros altos reduzem a competitividade do mercado brasileiro;

6) há um processo de envelhecimento da população, o que demanda a revisão das regras de aposentadoria. Além disso, as cada vez mais diminutas taxas de fecundidade agravam o problema do financiamento dos benefícios dos inativos (e tenderia a piorar com o passar dos anos);

7) segundo a equipe econômica, "A Previdência já consome mais da metade do orçamento da União, sobrando pouco espaço para a educação, a saúde, a infraestrutura e provocando uma expansão insustentável de nossa dívida e seus juros";

8) a proposta busca imprimir maior separação entre previdência e assistência social, com vistas a conferir sustentabilidade à nova previdência;

9) a proposta de uma nova previdência é estruturada em alguns pilares fundamentais: combate às fraudes e redução da judicialização; cobrança das dívidas tributárias previdenciárias; criação de um novo regime previdenciário capitalizado e equilibrado, destinado às próximas gerações;

10) exigência de maior contribuição de quem recebe mais: "Aqueles que ganham mais pagarão mais e aqueles que ganham menos pagarão menos".

2. Alguns aspectos "técnicos" expostos pela equipe econômica:

No documento oficial[2], há referência expressa no sentido de que houve o aprimoramento da estrutura constitucional, adotando-se uma forma semelhante à Carta dos Estados Unidos. Buscou-se, assim, tornar mais sintéticas as previsões constitucionais sobre a Previdência Social, ampliando o poder das Leis infraconstitucionais.

Segundo a proposta, "Não será mais definida a regra de benefícios a serem concedidos pelos RPPS no texto permanente da constituição, sendo remetida a uma lei complementar que estabeleça normas gerais de organização e funcionamento dos regimes, bem como de responsabilidade previdenciária, adotando assim as mesmas práticas internacionais, que não estabelecem o regramento previdenciário como matéria exclusivamente constitucional".

Tal referência é feita em virtude da desconstitucionalização de diversas regras previdenciárias, o que será confirmado no presente estudo quando adentrarmos no texto da Reforma em si, já no capítulo II.

Segundo a proposta, a chamada nova previdência não se restringe à PEC 6/2019.

O Governo Federal associa à Reforma da Previdência a edição da Medida Provisória 871, de 18 de janeiro de 2019. Sustenta, ainda, que serão encaminhados projetos de lei para a melhoria da cobrança da dívida ativa previdenciária, assim como o projeto da Reforma da Previdência dos Militares.

Outra questão técnica destacada pela equipe econômica é o crescimento das despesas com Previdência Social superior às receitas, fator que, logicamente, seria o causador do deficit.

A seguir, colaciono o gráfico que fundamenta a afirmação do descompasso entre as receitas e despesas com a Previdência Social no Brasil:

Imagem: (http://www.brasil.gov.br/novaprevidencia/entenda-a-proposta/2019-02-20_nova-previdencia_v2.pdf)

Por fim, segue a tabela que resume o quanto a equipe econômica pretende "economizar" com a aprovação da "Nova Previdência":

Imagem: (http://www.brasil.gov.br/novaprevidencia/entenda-a-proposta/2019-02-20_nova-previdencia_v2.pdf)

Em apertada síntese, esses são os pressupostos e premissas adotadas pelo Governo na elaboração do texto da PEC 6/2019.


II - COMENTÁRIOS SOBRE O TEXTO DA "NOVA PREVIDÊNCIA": REGIME DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS EFETIVOS (RPPS).

Advertência: não há avaliação do mérito das propostas, mas apenas a sua reprodução, ordenamento e explicação. Este trabalho não se presta a criticar ou elogiar, concordar ou discordar, mas apenas a fornecer dados concretos extraídos diretamente dos documentos oficiais elaborados pela própria equipe de Governo.

1. Principais mudanças propostas para o regime próprio dos servidores públicos (RPPS) no texto definitivo da Constituição.

O projeto de Emenda à Constituição 6/2019 é dividido em três blocos: (a) modificações no texto definitivo da Constituição, (b) regras de transição e (c) disposições transitórias.

Iniciaremos pela análise das mudanças propostas no texto definitivo da Carta.

1.1. Breves comentários sobre o atual RPPS:

Atualmente, coexistem três regimes distintos de Previdência Social.

São eles: o Regime Geral - RGPS (art. 201, da CF), o Regime Próprio - RPPS (art. 40, da CF) e os regimes complementares privados abertos ou fechados (art. 202).

Os regimes próprios seguem as diretrizes da Lei 9.717/98, que trata das normas gerais sobre o seu funcionamento. São regimes exclusivos dos servidores públicos efetivos.

A lei federal de regência sofreu modificações por força da edição da Medida Provisória 2.187-13/01 e pela entrada em vigor da Lei 10.887/04, regulamentando algumas previsões contidas na Emenda Constitucional 41/03.

No caso de o ente federativo não possuir regime próprio, os respectivos servidores públicos serão submetidos ao Regime Geral (redação atual do art. 40, §12, CF).

Feitas essas breves considerações, vamos ao que interessa: a análise do texto da PEC!

1.2. A vedação a outras formas de proteção previdenciária:

Art. 39. § 9º. O direito à previdência social dos servidores públicos será concedido por meio dos regimes de que tratam os art. 40, art. 201 e art. 202, observados os requisitos e as condições neles estabelecidos, vedada outra forma de proteção, inclusive por meio do pagamento direto de complementação de aposentadorias e de pensões.

O primeiro dispositivo que comento no presente estudo é bastante relevante para o entendimento das premissas escolhidas pelo Governo, o que fundamenta uma proposta tão robusta. Explico.

Os artigos 40, 201 e 202 referem-se, respectivamente, aos três regimes de previdência existentes no Brasil: regime próprio (RPPS), regime geral (RGPS) e regime de previdência privada complementar.

A toda evidência, estamos diante de um dispositivo constitucional que fixa a regra peremptória da impossibilidade de criação de outras formas de cobertura ou complementos, estranhos aos que já se encontram previstos na Constitução.

A intenção do Governo parece ter sido marcar a ferro e brasa a vedação à criação de qualquer outra forma de proteção previdenciária complementar (que não se confunde com a previdência complementar do art. 202), de modo a extirpar a possibilidade da instituição de formas especiais que possam ser encaradas como “privilégios”, algo bastante falado e combatido, em tese, pela equipe econômica.

1.3. O caput do art. 40 da CF:

Mudanças bastante profundas e impactantes estão sendo propostas para o texto do art. 40 da CF. Iniciaremos pelo caput!

Veja o quadro comparativo a seguir:

Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

Art. 40. Aos servidores públicos titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas entidades autárquicas e suas fundações públicas, é assegurado regime próprio de previdência social de caráter contributivo e solidário, por meio de contribuição do respectivo ente federativo, dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo, nos § 1º, § 1º-A, § 1ºC e § 1º-D do art. 149 e no art. 249.

Observe que a primeira parte do dispositivo é praticamente idêntica à forma atual, ressalvado algum aprimoramento do texto.

O que modifica, de fato, é a previsão da obediência aos seguintes dispositivos referidos: § 1º, § 1º-A, § 1ºC e § 1º-D do art. 149 e no art. 249”.

O artigo 249 da CF trata da criação de fundos públicos, não sendo uma novidade: “Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá sobre a natureza e administração desses fundos”.

Já os parágrafos do art. 149 da CF também foram objeto da PEC, o que demanda alguns comentários.

Art. 149. § 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei, observados os parâmetros estabelecidos na lei complementar a que se refere o § 1º do art. 40contribuições ordinárias e extraordinárias, cobradas dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas, em benefício destes, para o custeio do regime próprio de previdência social de que trata o art. 40.

O artigo 149 encontra-se inserido no capítulo do Sistema Tributário Nacional. Suas mudanças, portanto, têm ligação direta com o custeio.

No §1º, é possível observar a grande mudança proposta na PEC, notadamente a previsão de que a União, os Estados, o DF e os Municípios deverão instituir uma Lei Ordinária para estabelecer a cobrança das contribuições ordinárias e os casos em que será feita a exigência das temidas contribuições extraordinárias, a serem cobradas dos servidores públicos ativos e inativos, bem como dos pensionistas. A mencionada Lei Ordinária deverá respeitar os parâmetros da prévia "Lei Complementar do § 1º do art. 40", que ainda será objeto de aprofundamento no presente trabalho.

Note que é a primeira vez em que falamos da possibilidade da existência de uma contribuição extraordinária. Guarde esta informação!

Art. 149. § 1º-A. A contribuição ordinária dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas observará os seguintes critérios:

I - a contribuição poderá ter alíquotas progressivas ou escalonadas, de acordo com o valor da base de contribuição ou do benefício recebido;

II - a contribuição incidirá, em relação aos aposentados e aos pensionistas, sobre o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do Regime Geral de Previdência Social; e

III - a contribuição instituída pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios não terá alíquota inferior à contribuição dos servidores da União, exceto se demonstrado que o respectivo regime próprio de previdência social não possui deficit atuarial a ser equacionado, hipótese em que a alíquota não poderá ser inferior às alíquotas aplicáveis ao Regime Geral de Previdência Social.

Com relação à contribuição ordinária, a grande novidade encontra-se na instituição do regime da progressividade.

O STF já enfrentou a questão da progressividade das alíquotas, ocasião em que considerou indispensável a existência de previsão expressa no texto constitucional para a sua instituição (o que não existia no caso das contribuições para a seguridade):

"RECURSO EXTRAORDINÁRIO - CONTRIBUIÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL - SERVIDORES EM ATIVIDADE - ESTRUTURA PROGRESSIVA DAS ALÍQUOTAS: IMPOSSIBILIDADE - A PROGRESSIVIDADE EM MATÉRIA TRIBUTÁRIA SUPÕE EXPRESSA AUTORIZAÇÃO CONSTITUCIONAL - INEXISTÊNCIA DESSA AUTORIZAÇÃO - PRECEDENTES DO STF - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.(RE 464582 AgR, Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO, Segunda Turma, julgado em 15/12/2009, DJe-030 DIVULG 18-02-2010 PUBLIC 19-02-2010 EMENT VOL-02390-03 PP-00560)

Assim, a proposta busca sanar a ausência da mencionada previsão constitucional ao inserir o dispositivo sobre a progressividade.

A contribuição ordinária dos aposentados e pensionistas segue incidindo apenas sobre os valores dos proventos que superarem o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS.

Outra novidade - que na prática dificilmente será aplicada -, é a abertura da possibilidade de os Estados, Distrito Federal e Municípios instituírem alíquotas para as contribuições ordinárias inferiores às cobradas dos servidores da União, quando constatada a ausência de deficit atuarial (atuarial considera o cálculo em perspectiva para o futuro).

§ 1º-C A contribuição extraordinária dos servidores públicos ativos, dos aposentados e dos pensionistas observará os seguintes critérios:

I - dependerá da comprovação da existência de deficit atuarial e será estabelecida exclusivamente para promover seu equacionamento, por prazo determinado, e em conjunto com outras medidas para equacionamento do deficit, observado o disposto no inciso III do § 1º do art. 40; e

II - poderá ter alíquotas diferenciadas com base nos seguintes critérios, sem prejuízo de outros que venham a ser definidos pela lei complementar de que trata o § 1º do art. 40:

a) a condição de servidor público ativo, aposentado ou pensionista;

b) o histórico contributivo ao regime próprio de previdência social;

c) a regra de cálculo do benefício de aposentadoria ou de pensão implementado; e

d) o valor da base de contribuição ou do benefício recebido.

Trata-se de uma mudança sem precedentes!

Até então, a única possibilidade de exigência de uma contribuição extraordinária era restrita ao regime complementar, de adesão facultativa e caráter privado.

No caso em comento, notamos que foram criados alguns limites para a sua instituição: comprovação da existência do deficit, prazo determinado e a necessidade de aplicação de outras medidas além da sua simples instituição.

Outrossim, abriu-se a possibilidade de implementar alíquotas diferenciadas conforme as especificidades do servidor que, de tão genéricas as hipóteses, parece ter se criado um verdadeiro cheque em branco para a exigência de alíquotas nas mais variadas formas e faixas.

Ainda falaremos mais sobre as contribuições extraordinárias. Antes disso, porém, quero destacar teor do § 1º-D.

§ 1º-D Excepcionalmente, poderá ser autorizado, nos termos da lei complementar de que trata o § 1º do art. 40 e conforme os critérios e os parâmetros nela definidos, que lei do ente federativo amplie a base das contribuições extraordinárias dos aposentados e dos pensionistas, por período determinado e para fins de equacionamento do deficit atuarial de seu regime próprio de previdência social, de forma a alcançar o valor dos proventos de aposentadoria e de pensões que superem um salário-mínimo.

Sobre as contribuições extraordinárias e a possibilidade descrita no dispositivo acima colacionado (aumento da base de contribuição dos aposentados e pensionistas), diz o Governo[3]: "No caso dos RPPS que apresentem deficit atuarial, a proposta veicula norma que prevê a possibilidade de instituição temporária de contribuição extraordinária a ser imposta ao ente federativo e aos segurados e pensionistas do regime próprio com vistas ao equacionamento daquele desequilíbrio, contribuição cujas alíquotas poderão ser diferenciadas atendendo-se determinadas especificidades relativas ao contribuinte, regra que também promove maior justiça na distribuição do ônus no financiamento do deficit previdenciário. Possibilita-se também que, excepcionalmente, a contribuição dos aposentados e pensionistas incida sobre o valor excedente ao salário mínimo".

O dispositivo em comento atinge aposentados e pensionistas, que poderão se ver obrigados a recolher contribuições extraordiárias sobre a base de cálculo que exceda a um salário-mínimo e não sobre o que exceder ao teto do regime geral.

Reitera-se: a base de cálculo da contribuição extraordinária poderá ser o valor que exceder a um salário-mínimo!

Vamos seguir em frente e examinar a denominada "Lei Complementar do §1º do art. 40".

1.4. A grande mudança: a "Lei Complementar do § 1º do art. 40":

Art. 40. §1º. Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal disporá sobre as normas gerais de organização, de funcionamento e de responsabilidade previdenciária na gestão dos regimes próprios de previdência social de que trata este artigo, contemplará modelo de apuração dos compromissos e seu financiamento, de arrecadação, de aplicação e de utilização dos recursos, dos benefícios, da fiscalização pela União e do controle externo e social, e estabelecerá, dentre outros critérios e parâmetros:

I - quanto aos benefícios previdenciários:

a) rol taxativo de benefícios;

b) requisitos de elegibilidade para aposentadoria, que contemplará as idades, os tempos de contribuição, de serviço público, de cargo e de atividade específica;

c) regras para o:

1. cálculo dos benefícios, assegurada a atualização das remunerações e dos salários de contribuição utilizados;

2. reajustamento dos benefícios;

d) forma de apuração da remuneração no cargo efetivo, para fins de cálculo dos benefícios;

e) possibilidade de idade mínima e de tempo de contribuição distintos da regra geral para concessão de aposentadoria, exclusivamente em favor de servidores públicos:

1. titulares do cargo de professor que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio;

2. policiais dos órgãos de que tratam o inciso IV do caput do art. 51, o inciso XIII do caput do art. 52 e os incisos I a IV do caput do art. 144;

3. agentes penitenciários e socioeducativos;

4. cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes nocivos químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, vedados a caracterização por categoria profissional ou ocupação e enquadramento por periculosidade; e

5. com deficiência, previamente submetidos à avaliação biopsicossocial realizada por equipe multiprofissional e interdisciplinar; e

f) regras e condições para acumulação de benefícios previdenciários;

II - requisitos para a sua instituição e a sua extinção, a serem avaliados por meio de estudo de viabilidade administrativa, financeira e atuarial, vedada a instituição de novo regime próprio de previdência social sem o atendimento desses requisitos, hipótese em que será aplicado o Regime Geral de Previdência Social aos servidores públicos do respectivo ente federativo;

III - forma de apuração da base de cálculo e de definição da alíquota das contribuições ordinária e extraordinária do ente federativo, dos servidores públicos, dos aposentados e dos pensionistas;

IV - condições para instituição do fundo com finalidade previdenciária de que trata o art. 249 e para vinculação dos recursos provenientes de contribuições e dos bens, direitos e ativos de qualquer natureza destinados a assegurar recursos para o pagamento dos proventos de aposentadoria e pensões;

V - medidas de prevenção, identificação e tratamento de riscos atuariais, incluídos aqueles relacionados com a política de gestão de pessoal;

VI - mecanismos de equacionamento do deficit atuarial e de tratamento de eventual superavit;

VII - estruturação, organização e natureza jurídica da entidade gestora do regime, observados os princípios relacionados com governança, controle interno e transparência, e admitida a adesão a consórcio público; e

VIII - condições e hipóteses para responsabilização daqueles que desempenhem atribuições relacionadas, direta ou indiretamente, com a gestão do regime.

A Lei Complementar do § 1º do art. 40 é fruto de um claro processo de  desconstitucionalização de alguns dispositivos que tratam da Previdência Social.

Tal conclusão é extraída não apenas da sua redação, mas também da intenção manifestada pelo Ministro da Economia ao dizer que a técnica escolhida para a formatação do texto constitucional inspirou-se em Constituições sintéticas como a dos EUA.

Veja que, por meio da aludida Lei Complementar, de quorum inferior ao das Emendas Constitucionais, o Poder Executivo Federal poderá encaminhar ao Congresso Nacional um projeto de nova previdência (depois da atual nova previdência), dispondo em Lei sobre as suas normas gerais de organização e funcionamento, seu modelo de financiamento, bem como outros critérios e parâmetros. A "grande mudança" proposta é justamente essa previsão sobre a poderosa Lei Complementar.

Com efeito, a liberdade conferida ao legislador poderá promover mudanças muito mais profundas nos Regimes Próprios, na medida em que haverá menos dificuldades no que toca à aprovação e tramitação no Congresso Nacional.

Quanto aos benefícios previdenciários (inciso I), reza a proposta de mudança no texto definitivo da Constituição que deverão ser taxativamente previstos pela Lei Complementar, definindo-se os requisitos de elegibilidade para a sua concessão, as idades e o tempo de contribuição mínimos, tempo de serviço e no cargo em que se pretende aposentar. Caberá à Lei Complementar definir idade, tempo de contribuição e etc.  

A Lei Complementar também determinará o método de cálculo dos benefícios, asseguradas a atualização dos salários de contribuição e o reajustamento dos proventos e benefícios.

Estabelecerá, ainda, as regras e condições para o recebimento simultâneo de mais de um benefício.

Há possibilidade de fixação de critérios distintos para os casos especiais dos professores, policiais, agentes penitenciários e socioeducativos, servidores que trabalham expostos a agentes prejudiciais à saúde e para os servidores com alguma deficiência.

Quanto à criação de novos regimes próprios (inciso II), a proposta criou diversos pré-requisitos, exigindo-se estudos de viabilidade administrativa, financeira e atuarial.

Por meio da Lei Complementar, serão definidas a forma de apuração da base de cálculo e a forma de definição das alíquotas tanto das contribuições ordinárias quanto das contribuições extraodrinárias (inciso III).

Há previsão de fixação das condições para o implemento do fundo com finalidade previdenciária (inciso IV), medidas de prevenção e combate aos riscos atuariais e de gestão do regime (inciso V), implemento dos mecanismos para equalizar eventual deficit atuarial e tratar do superavit (inciso VI) e implemento de boas práticas administrativas, com vistas à prática da governança e transparência (inciso VII).

Por fim, destaca-se a previsão sobre as condições e hipóteses para a responsabilização dos gestores do regime próprio, assim como já ocorre em relação aos regimes complementares.

Veja que há uma tentativa de se imprimir aos regimes próprios algum grau de semelhança com as diversas práticas de equacionamento de deficits apurados no regime complementar. Previsões como o implemento das contribuições extraordinárias e a responsabilização dos gestores dos fundos fazem parte da realidade atual dos regimes complementares. Agora, poderão fazer parte dos regimes próprios de Previdência Social.

1.5. Possibilidade de exigência imediata das contribuições extraordinárias e aumento da base de contribuição de aposentados e pensionistas:

Até aqui, duas questões me chamaram muito a atenção: a possibilidade de exigência das contribuições extraordinárias e o  aumento da base de contribuição dos aposentados e pensionistas.

Pelo texto definitivo, as implementações excepcionais dependeriam ao menos da edição de Lei Complementar. Dependeriam...

É que nas disposições transitórias da PEC existe previsão sobre a possibilidade da sua exigência imediata.

Art. 13. Até que entre em vigor a lei complementar de que trata o § 1º do art. 40 da Constituição, ficam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios autorizados a instituir, por meio de lei, a contribuição extraordinária de que trata o § 1º-C do art. 149 e a ampliar excepcionalmente a base das contribuições devidas pelos aposentados e pensionistas aos seus regimes próprios de previdência social, para que a incidência alcance o valor dos proventos de aposentadoria e pensões superem um salário mínimo.

§ 1º A lei do ente federativo a que se refere o caput deverá estar fundamentada na demonstração da existência de deficit atuarial e deverá estabelecer medidas para o seu equacionamento.

§ 2º A ampliação da base de contribuição dos aposentados e dos pensionistas autorizada por este artigo vigorará pelo prazo máximo de vinte anos, a partir da data de sua instituição, e o produto da arrecadação das contribuições decorrentes será destinado exclusivamente ao equacionamento do deficit atuarial do regime próprio de previdência social.

Veja que nas disposições transitórias a própria Constituição autoriza a instituição das contribuições extraordinárias e o aumento da base de contribuição dos aposentados e pensionistas por meio de Lei Ordinária de cada Ente. A regra do texto definitivo da Carta prevê a exigência da edição de uma Lei Complementar, conforme se viu anteriormente.

Em resumo, pela disposição transitória, já será possível implementar a contribuição extraordinária e modificar a base de contribuição para pensionistas e aposentados por meio de uma simples LEI ORDINÁRIA, sem a necessidade de edição da Lei Complementar.

Portanto, tais exigências excepcionais passam a se tornar uma realidade muito próxima em caso de aprovação, haja vista que muitos regimes próprios possuem deficits a serem equacionados, especialmente nos Estados da Federação.

1.6. Previsão constitucional das espécies de aposentadorias existentes nos regimes próprios - § 2º do art. 40":

§ 2º Os servidores públicos abrangidos pelo regime de previdência de que trata este artigo serão aposentados, observado o disposto na lei complementar a que se refere o § 1º:

I - voluntariamente, desde que observados a idade mínima e os demais requisitos previstos na nova lei complementar de que trata o § 1º;

II - por incapacidade permanente para o trabalho, no cargo em que estiver investido, quando insuscetível de readaptação, hipótese em que será obrigatória a realização de avaliações periódicas para verificação da continuidade das condições que ensejaram a concessão da aposentadoria; ou

III - compulsoriamente, ao atingir a idade máxima prevista na nova lei complementar de que trata o § 1º. 

No § 2º, podemos observar que, a despeito do processo de "desconstitucionalização" antes mencionado, preocupou-se a equipe de Governo em formular uma proposta de fixação dos limites mínimos para a concessão de aposentadorias nos regimes próprios, voltados ao legislador infraconstitucional.

O rol de aposentadorias a ser tratado por meio de Lei Compementar restringe-se à aposentadoria voluntária, observada a idade mínima (não fixada pela Constituição), a aposentadoria por incapacidade e a aposentadoria compulsória (idade máxima também não fixada na Constituição). Mesmo com a fixação constitucional dos limites citados, a Lei Complementar manteve o alto grau de poder e de abrangência.

Quero fazer um especial destaque para a previsão aparentemente tímida da aposentadoria por incapacidade, essencialmente no trecho que refere "quando insuscetível de readaptação".

Na prática, o trecho se coaduna com outra mudança proposta na PEC, mais especificamente no art. 37:

Art. 37. § 13.  O servidor público titular de cargo efetivo poderá ser readaptado para exercício de cargo cujas atribuições e responsabilidades sejam compatíveis com a limitação que tenha sofrido em sua capacidade física ou mental, confirmada por meio de perícia em saúde, enquanto permanecer nesta condição, desde que possua a habilitação e o nível de escolaridade exigidos para o cargo de destino, mantida a remuneração do cargo de origem.

Perceba que a introdução do §13 constitucionaliza o instituto da readaptação, demonstrando a preocupação do Governo com este ponto da Reforma.

1.7. Outras modificações propostas no texto definitivo da Constituição - demais parágrafos do art. 40:

Art. 40. § 3º As idades mínimas para concessão dos benefícios previdenciários a que se referem os § 1º e § 2º serão ajustadas quando houver aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira, na forma estabelecida para o Regime Geral de Previdência Social.

A partir da leitura do disposito em comento, observamos a existência de um gatilho para a atualização das idades mínimas na concessão dos benefícios de aposentadoria, que serão reajustasdas, obrigatoriamente (veja que aqui a previsão é no texto definitivo da Constituição), sempre que houver aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira.

Art. 40. § 4º Os proventos de aposentadoria não poderão ser inferiores ao valor mínimo a que se refere o § 2º do art. 201 ou superiores ao limite máximo estabelecido para o Regime Geral de Previdência Social, observado o disposto nos § 14, § 15 e § 16.

No §4º, encontramos previsão no sentido de fixar os limites mínimos e máximos do valor dos beneícios de aposentadoria, mantendo-se a atual regra de equiparação com o RGPS.

Art. 40. § 5º Na concessão e na manutenção do benefício de pensão por morte serão observados o rol dos beneficiários, a qualificação e os requisitos necessários para enquadramento dos dependentes, e o tempo de duração da pensão e das cotas por dependente previstos para o Regime Geral de Previdência Social.

Um tanto óbvio que na concessão e manutenção do benefício de pensão por morte deverão ser observados o rol de beneficiários e os requisitos e qualificação dos dependentes. Nem precisaria de uma previsão nesse sentido, dado que são pressupostos à concessão do benefício em si.

Chama mais atenção a sua parte final, que expressamente constitucionaliza a exigência de se criar um limite de duração e cotas por dependente para as pensões por morte.

Art. 40. § 6º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão para o regime próprio de previdência social o sistema obrigatório de capitalização individual previsto no art. 201-A, no prazo e nos termos que vierem a ser estabelecidos na lei complementar federal de que trata o referido artigo.

Chegamos a outro ponto bastante sensível da proposta: a exigência da instituição do sistema OBRIGATÓRIO de capitalização individual, previsto no art. 201-A, a ser estabelecido por Lei Complementar.

O referido art. 201-A diz que: "Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo”.

Uma leitura apressada do § 6º conduz à conclusão de que o sistema de capitalização passaria a ser obrigatório no RPPS para todos servidores públicos que ingressarem na carreira. Ocorre que o art. 201-A prevê a facultatividade na adesão.

 Penso que este dispositivo encontra-se mal redigido, criando certa margem para mais de uma interpretação. Tal questão deverá ser melhor esclarecida e aperfeiçoada durante a tramitação da proposta, especialmente porque o sistema de capitalização obrigatório no RPPS poderia conduzir a consequências bastantes relevantes no tocante ao equilíbrio atuarial.

Sobre o novo regime de capitalização, podemos colher as seguintes informações das disposições transitórias:

 “Art. 115. O novo regime de previdência social de que tratam o art. 201-A e o § 6º do art. 40 da Constituição será implementado alternativamente ao Regime Geral de Previdência Social e aos regimes próprios de previdência social e adotará, dentre outras, as seguintes diretrizes:

 I - capitalização em regime de contribuição definida, admitido o sistema de contas nocionais;

II - garantia de piso básico, não inferior ao salário-mínimo para benefícios que substituam o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho, por meio de fundo solidário, organizado e financiado nos termos estabelecidos na lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição;

III - gestão das reservas por entidades de previdência públicas e privadas, habilitadas por órgão regulador, assegurada a ampla transparência dos fundos, o acompanhamento pelos segurados, beneficiários e assistidos dos valores depositados e das reservas, e as informações das rentabilidades e dos encargos administrativos;

IV - livre escolha, pelo trabalhador, da entidade ou da modalidade de gestão das reservas, assegurada a portabilidade;

V - impenhorabilidade, exceto para pagamento de obrigações alimentares;

VI - impossibilidade de qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo; e

VII - possibilidade de contribuições patronais e do trabalhador, dos entes federativos e do servidor, vedada a transferência de recursos públicos.

§ 1º A lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição definirá os segurados obrigatórios do novo regime de previdência social de que trata o caput.

§ 2º O novo regime de previdência social, de que trata o caput, atenderá, na forma estabelecida na lei complementar de que trata o art. 201- A da Constituição, a:

I - benefício programado de idade avançada;

II - benefícios não programados, garantidas as coberturas mínimas para:

a) maternidade;

b) incapacidade temporária ou permanente; e

c) morte do segurado; e

III - risco de longevidade do beneficiário.” (NR)

O trecho do caput "implementado alternativamente" associado ao teor do inciso IV ("livre escolha pelo trabalhador"), parece conduzir à conclusão de que a adesão ao sistema de capitalização será facultativa também nos casos dos regimes próprios. Nem faria sentido que não fosse, dada a natureza do sistema.

Assim, entenda-se por "obrigatória" a criação do regime alternativo de capitalização. Quanto à adesão, caberá ao servidor público a livre iniciativa/escolha.

Prosseguindo no exame dos parágrafos do art. 40:

Art. 40. § 7º O equilíbrio financeiro e atuarial do regime próprio de previdência social deverá ser comprovado por meio de garantia de equivalência, a valor presente, entre o fluxo das receitas estimadas e das despesas projetadas, apuradas atuarialmente, que, juntamente com os bens, direitos e ativos vinculados, comparados às obrigações assumidas, evidenciem a solvência e a liquidez do plano de benefícios.

No § 7º, temos a constitucionalização das bases gerais quanto ao método de cálculo na apuração do equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS.

Art. 40. § 8º Observados os critérios a serem estabelecidos pelo ente federativo, o servidor público titular de cargo efetivo que tenha completado as exigências para a aposentadoria voluntária prevista no inciso I do § 2º e que opte por permanecer em atividade poderá fazer jus a um abono de permanência equivalente, no máximo, ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória.

No § 8º, encontramos a previsão do já existente abono de permanência.

Art. 40. § 9º O tempo de contribuição federal, estadual, distrital ou municipal será contado para fins de aposentadoria, observados o disposto nos § 9º e § 9º-A do art. 201 e o tempo de serviço correspondente para fins de disponibilidade.

No § 9º, encontramos a previsão relativa à contagem recíproca e à disponibilidade.

Os §10 (vedação à contagem de tempo ficto de controbuição), §11 (teto do funcinalismo em relação aos proventos) e §12 (observância do RPPS às regras gerais do RGPS) não foram objeto de mudanças na proposta.

§ 13. Aplica-se ao agente público ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, de outro cargo temporário, inclusive aos detentores de mandato eletivo, ou de emprego público, o Regime Geral de Previdência Social.

No §13, houve relevante modificação, ao se incluir os detentores de mandato eletivo como segurados obrigatórios do RGPS, ecerrando o regime especial dos políticos.

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões no regime próprio de previdência social de que trata este artigo, ressalvado o disposto no § 16.

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, que oferecerá aos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida, observado o disposto no art. 202 e que poderá autorizar o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar instituída pelo ente federativo, bem como, por meio de licitação, o patrocínio de plano administrado por entidade fechada de previdência complementar não instituída pelo ente federativo ou por entidade aberta de previdência complementar.

O regime de previdência complementar dos servidores públicos também foi alvo de substancial modificação, especialmente por tratar da sua criação como obrigatória.

Na redação atual diz-se "desde que instituam", ao passo que no texto da proposta há referência peremptória para que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituam o regime de previdência complementar.

Outra questão que não pode passar em branco é a novel possibilidade de que o regime de previdência complementar possa ser patrocinado por uma entidade aberta de previdência complementar.

Art. 40. § 17. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social aplicável a servidores públicos titulares de cargo efetivo e de mais de uma entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, os órgãos e as entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, devendo a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarem por lei o funcionamento de seu regime e da entidade gestora, observados o disposto neste artigo e os critérios e os parâmetros definidos na lei complementar de que trata o § 1º.

Por fim, foi proposta a revogação dos parágrafos 18, 19, 20, 21.

Em resumo, essas são as principais propostas de mudança no texto definitivo da Constituição,  relativas aos regimes próprios de Previdência Social.

Em seguida, passaremos ao exame das regras de transição e disposições transitórias.


Autor

  • Vitor Martins Dutra

    Servidor Público da Justiça Federal do RS. Especialista em Direito Previdenciário (UNIRITTER CANOAS/RS). Graduado em Direito (UNISINOS/RS). Agilista (Scrum Master PSM I). Técnico em Informática. Cursando MBA em Tecnologia: Inteligência Artificial, Data Science e Big Data (PUCRS). Autor do Blog Previdência em Reforma.

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

DUTRA, Vitor Martins. A nova previdência dos servidores públicos: o retrato original da PEC 6/2019. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 24, n. 5735, 15 mar. 2019. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/72632. Acesso em: 18 out. 2019.

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