III. O licenciamento ambiental como garantia à tutela dos bens ambientais
Na terceira parte, o licenciamento ambiental será apresentado como o processo administrativo que, de fato, é e cujo objetivo de controle é refletido na concessão ou não por parte da Administração à parte interessada da denominada licença ambiental. Será analisada a proposta de licenciamento ambiental aventada pelo atual governo que parece não se preocupar em mascarar as suas verdadeiras intenções, isto é, beneficiar setores econômicos do agronegócio, grandes mineradoras e proprietários rurais de grande representatividade no Congresso Nacional que tiveram papel indispensável para a eleição do governo. A proposta do Ministério do Meio Ambiente de um licenciamento ambiental “autodeclaratório” surge assim como uma espécie de piada macabra, em um verdadeiro quid pro quo com o diabo, por despontar em um momento no qual o País ainda se recupera do crime ambiental de Brumadinho, cuja protagonista foi uma empresa considerada outrora a jóia dentre as estatais brasileiras. O governo brasileiro ao procurar aprovar tal proposta vai na contramão da ética e do razoável, agindo deliberadamente para enfraquecer sua própria legislação ambiental, com o horrendo agravante de fazê-lo no contexto imediatamente posterior a um desastre ambiental que deixou milhares de vítimas fatais (humanos e animais), além de destruir todo um ecossistema de uma região do País.
Para se ter uma vaga ideia do despropósito da proposta do governo brasileiro, basta recordar a série de medidas que o Estado alemão tomou após a tragédia nuclear de Fukushima, ocorrida no distante Japão, em 2011, mas cujos efeitos reverberaram com profundidade na sociedade alemã, marcada fortemente por valores de proteção ambiental31. A coalização governamental então no poder, liderada pela chanceler Angela Merkel, não só decretou uma moratória após o desastre nuclear, como em seguida, voltou atrás de uma decisão sua. Isto é, ela optou por encerrar definitivamente o programa de exploração de energia nuclear para fins econômicos do país, alegando para tanto uma mudança da percepção do risco do uso da energia nuclear após a catástrofe japonesa32. A decisão da chanceler foi tomada a despeito dos impactos econômicos sobre toda sociedade alemã. Afinal, a decisão gerou uma demanda judicial milionária por parte dos produtores de energia nuclear que se sentiram frontalmente violados no seus direitos fundamentais de livre iniciativa33. O Brasil mesmo após os acontecimentos de Mariana e Brumadinho parece não ter aprendido lição alguma. Contrariando o melhor julgamento, o governo tomou a direção oposta ao permitir um descontrole maior ainda das atividades lesivas ao meio ambiente no seu território.
Na esteira dos retrocessos ambientais gravíssimos vivenciados desde que o atual governo assumiu o poder, no início de 2019, deve-se citar ainda a opção governamental por transferir competências de licenciamento ambiental no âmbito federal para os Estados e Municípios em mais uma clara violação constitucional. Diante de todos esses fatos, fica evidente que o mecanismo do licenciamento ambiental foi completamente esvaziado de sentido e mantido com a única intenção de conferir um falso aspecto de constitucionalidade e legalidade as medidas tomadas. É verdade que nada disso deveria ser grande surpresa em virtude das escolhas que vem sendo feitas no tocante ao meio ambiente desde o início do ano de 2019. Sabe-se mesmo que no final do ano de 2018, antes mesmo de assumir o poder, o futuro presidente cogitava a extinção do Ministério do Meio Ambiente dando claras manifestações de que pretendia eliminá-lo logo que assumisse a presidência34. Não o fez de maneira forma. No entanto, ao conferir a sua chefia a alguém que representa valores opostos aos da proteção ambiental, Ricardo Salles, obteve efeito análogo ao da extinção. Salles possui condenações no campo ambiental e já chegou mesmo a manifestar-se publicamente questionando qual seria a importância de se conhecer quem tinha sido Chico Mendes35. No caso do licenciamento “flexibilizado”, o governo brasileiro está obviamente tomando uma decisão extremamente perigosa para todos os brasileiros ao deliberadamente assumir o risco de produzir mais desastres ambientais como aqueles ocorridos em Mariana (2015) e Brumadinho (2019). Trata-se como já mencionado de um verdadeiro “Convite ao ecocídio”.
1. Licenciamento ambiental e controle ambiental
É interessante fazer desde já uma observação sobre a distinção entre controle ambiental e licenciamento ambiental. São alvo do controle ambiental da Administração Pública todas “as atividades capazes de alterar negativamente as condições ambientais”36. Assim, fica evidente desde já que o controle ambiental é um poder-dever do Estado pelo qual faz-se uma exigência de que as atividades humanas sejam conduzidas em concordância com legislação ambiental vigente. O licenciamento ambiental não é naturalmente um poder-dever do Estado, mas um mecanismo de controle ambiental, isto é, uma modalidade de exercício do controle ambiental direcionada especificamente “para atividades que, devido às suas dimensões, sejam potencialmente capazes de causar degradação ambiental”37. Ou seja, é possível dizer que o licenciamento ambiental é uma expressão ou manifestação do controle ambiental sobre as atividades humanas passíveis de produzir impactos negativos sobre o meio ambiente .
2. Licenciamento ambiental e licença ambiental
A Resolução Conama n° 237/97 traz o seguinte conceito de licenciamento ambiental: “[…] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, a instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”38. A definição contida na Resolução Conama n° 237/97 permite constatar que o caracterizamos até aqui como um mecanismo ou um instrumento é na realidade um processo administrativo complexo, cujo objetivo é basicamente o de assegurar a qualidade de vida dos indivíduos mediante o controle, previamente estabelecido, das atividades potencialmente ocasionadoras de impactos ao meio ambiente39. Ao término de cada fase desse processo administrativo será concedida ou não a respectiva licença ambiental. Farias explica que cada etapa do licenciamento ambiental deve terminar com a concessão da licença correspondente e que a função delas é basicamente formalizar o cumprimento por parte do proponente da atividade das exigências previstas na legislação ambiental e daquelas feitas pela Administração Pública40.
3. A proposta governamental de “flexibilização” do licenciamento ambiental
A proposta do governo para “flexibilizar” o licenciamento ambiental por meio da criação da figura da “autodeclaração” do empreendedor é mais uma dentre muitas outras propostas que tencionam alterar o regramento do licenciamento ambiental no Brasil. Conquanto tal proposta seja extremamente perigosa para toda a sociedade brasileira ela não é a primeira a procurar mitigar o rigor do licenciamento ambiental. Outras propostas tramitam no Congresso Nacional com esse mesmo objetivo. Afinal, na visão de seus propositores o licenciamento ambiental na sua atual configuração seria demasiado moroso, o que prejudicaria os interesses dos empreendedores. Percebe-se a partir da redação dos projetos que elas possuem vários pontos em comum, como, por exemplo, a veleidade no uso de expressões como “desenvolvimento sustentável”, que são utilizadas para conferir uma aparência de modernidade e conformidade das propostas aos ideais de proteção ambiental, mesmo que o que se estejam propondo seja exatamente o oposto. Uma análise mais atenta, no entanto, permite questionar o objetivo dessas propostas de regulamentação que não beneficiam a população, deixando-a ainda mais vulnerável e a mercê do interesses do grande capital na exploração dos recursos naturais.
a) Outras propostas
Propostas no sentido de flexibilizar ou mesmo de eliminar o licenciamento ambiental tramitam há bastante tempo no Congresso Nacional brasileiro. Uma dessas propostas, por exemplo, foi a PEC n° 65/2012 que ganhou o nome de “PEC da Samarco” por chegar ao plenário do Senado apenas seis meses após a tragédia de Mariana41. A proposta da autoria do Senador Acir Gurgacz (PDT/RO) tinha como principal objetivo estabelecer que uma obra não poderia ser suspensa uma vez apresentado o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A PEC acrescentaria assim ao art. 225 da CF/88 o § 7° que disporia da seguinte forma: “A apresentação do estudo prévio de impacto ambiental importa autorização para a execução da obra, que não poderá ser suspensa ou cancelada pelas mesmas razões a não ser em face de fato superveniente”. Como o estudo prévio de impacto ambiental é apresentado pelo próprio empresário no início de qualquer obra, nos termos da PEC, nenhuma obra poderia ser interrompida, o que acabava por tornar o licenciamento ambiental completamente despiciendo. O projeto que chegou a ser aprovado, de forma escandalosa, pela Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), mas acabou por ser posteriormente engavetado.
Não surpreendentemente, também da autoria do Senador Acir Gurgacz, conhecido por ser o terceiro parlamentar mais rico do Brasil e possuir interesses diretos na discussão sobre o licenciamento ambiental conforme apurou reportagem da BBC42, é o projeto de Lei n° 168/2018. Por meio desse projeto de lei, pretende-se regulamentar o licenciamento ambiental previsto no inciso IV do art. 225 da CF/88 mediante a criação da Lei Geral de Licenciamento Ambiental e com o estabelecimento de normas gerais para o licenciamento de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais43. O projeto traz disposições controvertidas como aquela em que suprime a obrigação dos Estados de adotarem as mesmas regras de aplicação nacional no que diz respeito ao licenciamento ambiental. Conforme o texto do PL o licenciamento também terá seu alcance limitado, visto que ele deverá se restringir a área direta de empreendimentos e não também as indiretas.
Há também o projeto de lei n° 654, de 2015, da autoria do então Senador Romero Jucá (MDB/RR) que dispõe sobre o procedimento do licenciamento ambiental44. O PL busca a facilitação do licenciamento ambiental para obras ditas “estratégicas para o desenvolvimento nacional sustentável e necessário à redução das desigualdades sociais e regionais”. Tais empreendimentos seriam aqueles que se relacionem aos seguintes assuntos: sistema viário, hidroviário, ferroviário e aeroviário; portos e instalações portuárias e instalações portuárias; energia; telecomunicações; exploração de recursos naturais. Segundo o texto do PL a motivação maior para a proposição de um “licenciamento ambiental especial” seria a “morosidade” do atual procedimento, assim como a “previsão de etapas repetitivas de complementação de informações pelo empreendedor, sem critérios razoáveis e sem a adequada motivação”. A proposta seria justamente a de criar um “licenciamento ambiental integrado, célere e eficaz, com o objetivo de emissão de uma licença única”.
b) A proposta do Ministério do Meio Ambiente
A proposta do governo é nada mais que a proposta de alteração da regulamentação do licenciamento ambiental que mais avançou nos últimos anos no Congresso Nacional. Ela está refletida assim no PL n° 3.729/2004, da autoria do deputado Mauro Pereira (PMDB/RS)45. Essa proposta que foi apelidada de “licenciamento flex” e procura regulamentar o art. 225, § 1°, IV da CF/8846. O PL recomenda a dispensa de licenciamento para atividades agropecuárias, a criação do licenciamento “autodeclaratório” e a flexibilização das exigências ambientais em todo o país. A proposta termina por ferir também direitos de povos indígenas e comunidades locais ao deixar o processo de licenciamento inteiramente nas mãos de Estados e Municípios que serão os únicos responsáveis pela atribuição do rigor a licença ambiental a ser concedida. O texto consiste na retomada de um projeto elaborado por representantes da Confederação Nacional da Indústria (CNI) com contribuições da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA)47. Agora a bancada ruralista respaldada e fortalecida tenta encaminhar a referida proposta para ser votada em plenário, após por fim a uma negociação de dois anos com o Ministério do Meio Ambiente
c) Da inconstitucionalidade da proposta governamental
A presente proposta viola uma série de dispositivos constitucionais, dentre eles o caput do art. 225 da CF/88 que traz o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; o art. 170, IV da CF/88 que dispõe sobre os princípios gerais da ordem econômica e financeira que devem ser pautados pela “defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”. A proposta do governo de flexibilizar o licenciamento ambiental também viola a garantia constitucional da proibição do retrocesso socioambiental que tem base nos princípios da segurança jurídica e da confiança48.
