1 INTRODUÇÃO

Em razão do quadro geopolítico que se constituiu nos últimos anos em que milhões de pessoas deixaram seus países de origem, por causa de fundados temores de perseguição religiosa e/ou política, geralmente, a Organização das Nações Unidas (ONU) chamou esse momento histórico de “a pior crise humanitária do século”. A maior parte das pessoas migrantes em busca de proteção internacional é originária da África ou do Oriente Médio, principalmente da Síria, em guerra civil desde 2011.

Apesar dessa crise migratória ter impactado a Europa com força, atingindo o ápice entre 2014 e 2016, a maior parte das pessoas que fugiram da guerra na Síria dirigiu-se principalmente para cinco países do Oriente Médio: Turquia, Líbano, Jordânia, Iraque e Egito, que receberam pelo menos 4,3 milhões de pessoas desde o início da crise. Essas nações concentram 95% dos refugiados sírios e demandam muito mais assistência dos serviços públicos do que em países europeus, entretanto, foi na Europa que a discussão sobre refugiados causou polêmica e mudanças institucionais.

A União Europeia tem regras próprias sobre imigração e asilo e, com o advento dessa crise, algumas delas entraram em debate, principalmente a questão sobre qual país deveria acolher os solicitantes de asilo, quando, normalmente, seria o país de entrada, que, na maior parte das vezes, é a Grécia ou a Itália. Nesse contexto, a Alemanha teve um papel importante, se dispondo a receber grande número de refugiados e colocando propostas para toda a União Europeia, dentre elas, em 2015, a de realocar 160 mil pessoas, que haviam requerido proteção internacional, da Grécia e da Itália para outros Estados membros, o que foi aceito e seria realizado num prazo de dois anos. Ao termo, 29 mil refugiados foram trasladados e se instalaram em outros países da União Europeia.

Já na América Latina, nos últimos anos, o fluxo de refugiados vem aumentando significativamente, sobretudo no Brasil, desafiando as autoridades que precisam dar uma resposta adequada à crescente demanda de solicitantes de proteção internacional. Essa onda migratória teve início em 2010, quando milhares de haitianos deixaram seu país, principalmente entre 2013 e 2015, devido aos terremotos que destruíram grande parte da infraestrutura daquele lugar e fugiram para outros países, sendo que um contingente significativo para o Brasil; e continua com o êxodo de venezuelanos para o Brasil e para a Colômbia, fugindo da extrema vulnerabilidade socioeconômica em que a população daquele país se encontra e da crise político-institucional que se instalou no Estado da Venezuela.

A dificuldade demonstrada pelos países latino-americanos em lidar com um fluxo intenso de imigrantes e de conferir o estatuto que as pessoas em busca de proteção internacional demandam se dar pela inexistência de uma política migratória e de Direitos Humanos para refugiados no MERCOSUL e UNASUL e nos seus Estados membros, que resulta na ausência ou insuficiência de estruturas de acolhimento e de políticas públicas destinadas às pessoas migrantes da região, especialmente das que buscam refúgio.

O Brasil, especificamente, embora tenha absorvido em seu ordenamento jurídico os princípios da Declaração de Cartagena sobre Refugiados e editado lei, em 1997, sobre os procedimentos para obtenção do estatuto de refugiado e suas implicações, ainda não tem uma política uniformizada e consistente para acolhimento de pessoas solicitantes de refúgio no país. A nova lei de migração nacional foi sancionada apenas em 2017, substituindo o Estatuto do Estrangeiro, de 1980, que tratava o imigrante como caso de segurança nacional. Ainda que já haja tais normas, a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia só existe no plano formal, pois o atendimento dos imigrantes que buscam proteção internacional no Brasil permanece sem planejamento, com ações improvisadas e oferecendo soluções paliativas.

Veremos, ainda, que a UNASUL, embora congregue todos os Estados sul-americanos, além de não ter uma política regional de imigração e de Direitos Humanos voltada ao asilo ou refúgio, sequer produziu qualquer instrumento declaratório adotando princípios e preconizando diretrizes nessa área. Outrossim, observamos que o MERCOSUL, ainda que não produza normas vinculantes aos Estados partes, tem posto em sua agenda os temas em tela e adotou uma Declaração em que dispôs sobre as orientações a serem seguidas pelos países membros quando da criação ou reformulação das políticas nacionais de imigração. 

Assim, a pesquisa que originou este trabalho se justificou pela necessidade de se investigar o tratamento conferido às pessoas que buscam asilo ou refúgio na Europa e na América Latina, a fim de analisar o respeito aos Direitos Humanos e propor medidas que atendam não somente aos direitos fundamentais para sua subsistência, mas, também, soluções duradouras que lhes garantam dignidade e inserção social. Para isso, este trabalho pretendeu fazer uma comparação entre modelos de integração da Europa e da América Latina, precisamente, entre a União Europeia e o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), respectivamente, no tocante ao tratamento da imigração e o respeito aos Direitos Humanos em sua políticas e ações, notadamente, em relação ao acolhimento das pessoas que solicitam proteção internacional aos seus Estados membros e à condição de refugiado e suas implicações.

Nesse propósito, inicialmente, faremos uma breve exposição sobre integração regional e os processos pelos quais formaram-se as organizações internacionais estudadas neste trabalho. Em seguida, analisaremos a natureza jurídica dessas entidades e as suas características políticas. Prosseguiremos investigando como tais organizações tratam a questão da imigração, se existe uma política regional na matéria ou se as ações de seus Estados membros são pautadas, apenas, em suas legislações nacionais; e, em todos os casos, analisaremos se os Direitos Humanos são tidos como diretrizes e fundamentos dessas políticas. 

Por fim, examinaremos como se dar o estatuto de refugiado na União Europeia e nos países partes das organizações da América do Sul em tela, observando os resultados materiais dessa condição e as ações comunitárias e estatais em resposta às questões migratórias e ao asilo ou refúgio, tudo a fim de obter resposta ao problema que permeia este trabalho: qual modelo de integração é capaz de ter um programa para o asilo ou refúgio efetivo no atendimento às demandas das pessoas que buscam por proteção internacional?

A metodologia adotada no trabalho é qualitativa e dedutiva, utilizando como técnica a revisão bibliográfica, literária e documental , através do exame dos Tratados constitutivos da União Europeia, do MERCOSUL e da UNASUL, assim como dos seus demais atos normativos relacionados ao tema; da comparação entre os ordenamentos dessas organizações internacionais; de uma breve revisão literária de trabalhos escritos sobre a temática; da identificação e exposição de dados sobre imigração e asilo/ refúgio no âmbito das entidades pesquisadas; e da sugestão de um diagnóstico da condição de refugiado nos países membros dessas entidades, apontando fatos atuais para, ao final, suscitar conclusões sobre o problema.

2 MODELOS DE INTEGRAÇÃO

Integração é, segundo Braillard (1990, p.176), a formação de uma comunidade política através da união de duas ou mais comunidades políticas, que pode se dar em três níveis: nacional, quando ocorre a junção de comunidades em um mesmo Estado; regional, quando há agrupamento de diversas nações (de uma mesma região ou continente); e mundial, quando entre todas as entidades que compõem um sistema internacional. Os processos de integração sobre os quais trataremos neste trabalho são regionais visto que ocorrem entre Estados da Europa e entre nações da América Latina.

A ideia de integração regional é antiga e começou a ser posta em prática na Europa, séculos atrás, entre Holanda, Bélgica e Luxemburgo que, por sua identidade cultural e econômica, constituíram uma união política que foi capaz de estabelecer um sistema jurídico já no século XVI, resultando na elaboração de um Código Civil comum vigente até o século XIX.

2.1 O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO EUROPEU

No século XX, diante das novas configurações socioeconômicas, em 1944, esses mesmos três Estados (Bélgica, Holanda e Luxemburgo) criaram uma união aduaneira, a Benelux, que viria a ser um bloco econômico com livre circulação de mercadorias entre seus membros a fim de diminuir a burocracia e reduzir impostos e taxas de comércio exterior, a partir de 1960. E, em 1951, instituíram juntamente com a Alemanha Ocidental, França e Itália outra entidade, a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), com os mesmos propósitos mas voltados à indústria pesada que beneficiava esses minerais.

A CECA foi o embrião do que viria a se tornar a União Europeia, tendo existido no plano formal até 2002, com o término da vigência do Tratado que a instituiu. Todavia, todas as suas competências e funções foram absorvidas pela Comunidade Econômica Europeia (CEE), criada pelos mesmos países, em 1957, pelo Tratado de Roma, com a finalidade de estabelecer um mercado comum europeu. Tal Tratado criou, também, a Comunidade Europeia da Energia Atômica. À CEE aderiram posteriormente, em 1973, Reino Unido, Irlanda e Dinamarca; a Grécia, em 1981; e Portugal e Espanha, em 1986.

Nesse ínterim, em 1965, o Tratado de Bruxelas fundiu a CECA, a CEE e a Comunidade Europeia da Energia Atômica em uma só organização denominada Comunidades Europeias (depois renomeada Comunidade Europeia). Ademais, foi firmado em 1986 e entrou em vigor em 1987, o Ato Único Europeu que fixou a consolidação do mercado interno, em 1993, permitindo a livre circulação de capitais e serviços; e ampliou as competências comunitárias, atingindo o desenvolvimento tecnológico e as políticas ambiental e social.

Finalmente, a União Europeia (UE) viria a ser criada pelo Tratado de Maastricht, assinado em 7 de fevereiro de 1992, pelos membros da Comunidade Europeia, entrando em vigor em 1º de novembro de 1993. Tal Tratado criou a cidadania europeia, permitindo às pessoas dos Estados membros residirem e circularem livremente em qualquer país da comunidade, assim como o direito de votarem e serem eleitas no Estado de residência nas eleições municipais e europeias. Foi, também, decidida a criação de uma moeda única, o Euro, que entraria em circulação em 2002 sob a administração do Banco Central Europeu.

O Tratado de Maastricht ou Tratado da União Europeia foi emendado pelos Tratados de Amsterdam, que entrou em vigor em 1999; de Nice, com vigência a partir de 2003; e de Lisboa, que entrou em vigor em 1º de dezembro de 2009. O primeiro definiu e inclui como princípios da União a liberdade, a democracia, o respeito aos Direitos Humanos e o desenvolvimento sustentável. O segundo teve como objetivo adaptar o funcionamento das instituições da UE à entrada de novos Estados do Leste e do Sul da Europa, culminando tal reforma com a promulgação de uma Constituição Europeia, que acabou por ser rejeitada. Não obstante, o objetivo de alargamento da comunidade se concretizou com a entrada de dez países daquela região.  

Por sua vez, o Tratado de Lisboa teve como objetivo melhorar o funcionamento da UE introduzindo reformas institucionais no âmbito das tomadas de decisões nos órgãos deliberativos da União; criando os cargos de Presidente do Conselho Europeu  e de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança; e tornando a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia vinculante para todos os Estados membros.

Hoje a União Europeia é uma comunidade econômica e política com vinte e oito Estados membros, ainda contando com o Reino Unido que só deverá retirar-se, de fato, em 29 de março de 2019, após o término de todas as tratativas com a Comissão Europeia e ajustes legislativos naquele país. Já o Euro consolidou-se como uma moeda forte no sistema financeiro mundial e circula como moeda única na chamada Zona do Euro ou, oficialmente, Área do Euro, da qual fazem parte dezessete países da União Europeia, dentre eles Alemanha, França, Itália e Espanha, que serão as maiores economias da entidade após a saída do Reino Unido que, até então, é o segundo mais rico mas nunca aderiu ao Euro.

2.2 O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO LATINO-AMERICANO

Após a independência dos países da América Latina dos colonizadores europeus começou a gestar-se, já no século XIX, a ideia de que as nações latino-americanas, por terem um passado comum de invasões e exploração, apresentavam condições semelhantes de dependência em relação aos países desenvolvidos que sugeririam um projeto comum para sua superação. Oliveira e Salgado (2011) consideram que Andrés Bello, José E. Rodo e Victor Raúl Haya de La Torre foram pensadores de destaque na defesa de um espaço latino-americano integrado política e economicamente e ponderam que, por diversos motivos, como rivalidades políticas e falta de convergência econômica, a concretização da integração latino-americana foi atrasada por décadas.

Assim, somete após a Segunda Guerra Mundial começou a esboçar-se um projeto de integração regional, para a cooperação econômica, apenas. Tal projeto verificou-se com a assinatura do Tratado de Montevidéu, em fevereiro de 1960, entre Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai, criando a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), que instituiria uma zona de livre comércio entre seus membros, em doze anos, a fim de conformar um mercado comum regional. Em 1970, aderiram à ALALC a Bolívia, Colômbia, Equador e Venezuela.

Tal associação apresentou, no começo, alguns bons resultados no comércio entre os países da região, todavia, como as economias dos membros não eram complementares mas competiam entre si nas exportações para a Europa e os Estados Unidos, a ALALC fracassou e foi substituída pela Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), em 1980, por um novo Tratado de Montevidéu (TM80), assinado entre os mesmos países que compunham a ALALC. A principal diferença dessa associação em relação à entidade anterior foi a flexibilização dos acordos comerciais: antes, qualquer concessão de um país-membro a outro era estendida imediata e automaticamente a todos; agora, um país membro pode assinar um acordo comercial com outro ou com mais de um sem que isso implique a imposição do compromisso a todos.

Atualmente, a ALADI é composta por treze países membros: os signatários do TM80 mais Cuba, que foi aceito como membro em 1998 e tornou-se membro-efetivo em 1999; e o Panamá, que foi aceito em 2009 e tornou-se membro-pleno em 2012. A adesão da Nicarágua já foi aceita pelo Conselho de Ministros, em 2011, no entanto, esse país ainda não tornou-se membro pois as tratativas de conformidade com o procedimento estabelecido no TM80 ainda não foram encerradas.

Paralelamente à existência da ALADI, foi fundado, em 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção, o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, com o objetivo de constituir um mercado comum regional na América do Sul. Inicialmente, foi criada uma zona de livre comércio entre seus signatários, onde os membros não tributariam ou restringiriam as importações um do outro e, a partir de 1995, essa zona converteu-se em união aduaneira, ou seja, estabelecimento de tarifa externa comum, cobrança de quotas idênticas nas importações dos demais países. No ano seguinte, tornaram-se países associados a Bolívia e o Chile, sendo que atualmente encontra-se em fase de ratificação parlamentar a condição de membro-pleno da Bolívia. Já em 2006, tornou-se país associado a Venezuela, vindo a tornar-se membro-pleno em 2012, entretanto, hoje está suspenso do bloco em virtude da ruptura democrática naquele país.

Convém salientar que a base legal para a formalização do Acordo de Complementação Econômica nº 18 (ACE-18), que normatiza as operações comerciais no âmbito do MERCOSUL, advém da ALADI, pois o TM80 está registrado na Organização Mundial do Comércio (OMC) sob a denominada “cláusula de habilitação”, o que permite aos países membros da ALADI, que engloba os do MERCOSUL, estabelecer preferências tarifárias e acordos, em matéria de redução ou extinção de medidas não tarifárias, sem a obrigatoriedade de estender esses benefícios aos demais membros da OMC. Outrossim, as muitas normas comerciais do MERCOSUL estão consignadas na ALADI como Protocolos Adicionais ao ACE-18, conformando a área de livre comércio e a união aduaneira existentes nesse bloco.

A estrutura institucional do MERCOSUL foi determinada pelo Protocolo de Ouro Preto, assinado em 1994, conferindo ao bloco personalidade jurídica de direito internacional. Os seus órgãos decisórios são: o Conselho do Mercado Comum, instância superior a qual incumbe a condução política do processo de integração; o Grupo Mercado Comum, órgão executivo; e a Comissão de Comércio do MERCOSUL, órgão técnico que cuida 

da aplicação dos atos normativos e instrumentos da política comercial comum. Além desses, a organização tem como órgãos consultivos a Comissão Parlamentar Conjunta (substituída pelo Parlamento do MERCOSUL, em 2006), o Fórum Consultivo Econômico-Social; operacional, a Secretaria Administrativa do MERCOSUL; e, a partir de 2004, um Tribunal Arbitral Permanente de Revisão, instituído pelo Protocolo de Olivos, assinado em 2002. 

Ao longo do processo de integração, o MERCOSUL foi ampliando a sua agenda, passando a incluir temas políticos, sociais e de direitos humanos. Tais preocupações foram dispostas no Plano de Ação para o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, de 2010, e no Plano Estratégico de Ação Social, de 2011, que têm como metas, dentre outras, a livre circulação de pessoas, facilitação e simplificação dos procedimentos migratórios no MERCOSUL; e a plena implementação do seu sistema de mobilidade acadêmica. Essas metas, até hoje, não se efetivaram.

Não obstante as pretensões do MERCOSUL, em 2008 viria à tona o projeto mais abrangente de integração regional para a América do Sul, a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), considerando que visa à integração não só econômica mas, também, política, social e física dos países do continente. Tal União foi formada mediante a assinatura de seu Tratado Constitutivo, a 23 de maio de 2008, na Terceira Cúpula de Chefes de Estado, realizada em Brasília, por todos os países da América do Sul, conjugando as duas uniões aduaneiras regionais: o MERCOSUL e a Comunidade Andina de Nações (formada por Bolívia, Colômbia, Equador e Peru).

O Tratado Constitutivo da UNASUL precisava da ratificação do parlamento de, no mínimo, nove Estados membros para entrar em vigor, o que aconteceu em 1º de dezembro de 2010, passando a viger a partir de 11 de março de 2011. Assim, a UNASUL ganhou personalidade jurídica de organização internacional, com sede em Quito, capital do Equador. Ademais, foram instituídos os cargos de Presidente pro tempore, o qual confere a presidência temporária da União, por um ano, ao Chefe de Estado de cada país membro, de forma rotativa, por ordem alfabética, tendo sido iniciada pelo Chile, em 2008; e de Secretário-Geral da UNASUL, para o qual, numa cúpula extraordinária de Chefes de Estado, ocorrida a 4 de maio de 2010, foi eleito o primeiro ocupante, Néstor Kirchner, Primeiro-Cavalheiro da Argentina.

O Secretariado-Geral da UNASUL tem como atribuições prestar assistência aos Conselhos de Chefes de Estado, de Ministros do Exterior e de Delegados e ao presidente pro tempore na realização de suas tarefas; propor iniciativas e acompanhar o funcionamento dos órgãos da União; elaborar e apresentar o Relatório Anual e outros para reuniões dos órgãos da entidade; elaborar o orçamento anual e submeter à aprovação do Conselho de Delegados e adotar medidas para sua boa administração; coordenar os trabalhos dos órgãos da UNASUL, dentre outras. O seu ocupante é indicado pelo Conselho de Ministros de Relações Exteriores e nomeado pelo Conselho de Chefes de Estado e de Governo para um mandato de dois anos, permitida uma recondução.

O mandato do último Secretário-Geral da UNASUL, o colombiano Ernesto Samper, encerrou-se em 31 de janeiro de 2017 e, desde então, os países membros não conseguiram chegar a um acordo para nomear um sucessor, motivo pelo qual, em 19 de abril do corrente ano, o Brasil juntamente com a Argentina, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru, em nota dirigida à Bolívia, que ocupa a presidência neste momento, decidiram suspender sua participação na UNASUL até que a situação se resolva.

2.3 NATUREZA E CARACTERÍSTICAS POLÍTICAS DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS DE INTEGRAÇÃO DA EUROPA E DA AMÉRICA DO SUL        

Dos projetos de integração regional citados e entidades existentes na Europa e na América Latina, os que têm relação com o tema deste trabalho, por preocuparem-se com as questões relativas à imigração e os Direitos Humanos, são a União Europeia, o MERCOSUL e a UNASUL, por isso, essas organizações internacionais são o nosso objeto de estudo.

Nas últimas décadas as organizações internacionais passaram a ocupar um lugar cada vez mais importante na comunidade internacional, levando ao rompimento do monopólio dos Estados em matéria de subjetividade internacional, mesmo assim, existem duas tendências possíveis aos processos de integração regional, a intergovernabilidade ou a supranacionalização.

O processo de integração regional conformado por uma organização internacional intergovernamental é aquele em que, de forma geral, a composição de seus órgãos é plena; o processo decisório é por unanimidade; suas decisões são recomendatórias e não têm coercibilidade; o destinatário das decisões é o Estado membro; inexistem burocracia internacional, direito comunitário e Tribunal jurisdicional próprio; e não tem personalidade jurídica como entidade autônoma. Já na organização internacional supranacional, a composição de seus órgãos é restrita; as decisões são tomadas pela maioria, têm caráter de obrigatoriedade e são coercitivas; os destinatários das decisões são os Estados membros e os particulares; há burocracia internacional autônoma; há direito comunitário e ele prevalece sobre o estatal; existe Tribunal próprio, que impõe sanções em caso de descumprimento de suas decisões; e a atuação como pessoa jurídica no cenário internacional independe dos Estados separadamente (PEREIRA, 2012, p. 87).

Os conceitos e características de organização intergovernamental ou supranacional aqui citados devem ser analisados no seio das teorias institucionalistas e cosmopolitas das Relações Internacionais. Na visão institucionalista, supranacionalidade é a progressiva transferência de competências dos Estados para as organizações internacionais. Para a teoria cosmopolita, os indivíduos representam as unidades fundamentais da preocupação moral e política, sendo todos iguais, sem isenções de obrigações morais, ressaltando a cidadania mundial na qual todos os indivíduos devem participar e construir uma comunidade universal.     

 A concepção cosmopolita busca, diante da realidade contemporânea de globalização e integração, oferecer soluções às demandas por cidadania e proteção dos Direitos Humanos, substituindo a distinção entre nacional e estrangeiro por um duplo pertencer: o indivíduo seria, ao mesmo tempo, parte da polis e do todo (DUPAS, 2005, p. 227). Adaptando para o nosso contexto, cada indivíduo incluído num processo de integração seria, concomitantemente, cidadão do Estado membro e da organização internacional.

Conjugando, pois, essas duas perspectivas chegamos ao entendimento de que a instalação de um órgão eleito diretamente pelo povo, como parte da organização internacional, seria o caminho para a democratização das relações internacionais. Esse órgão democrático vem a ser o Parlamento, todavia, a mera instalação desse órgão não garante status de supranacionalidade a uma organização internacional, isso depende de suas características e do alcance de suas disposições, conforme explicado.

A União Europeia é considerada uma organização internacional supranacional porquanto caracterizada por seus quatro órgãos fundamentais: a Comissão Europeia, que é o executivo, instituído em 1958, com sede em Bruxelas, Bélgica; o Parlamento Europeu, sediado em Estrasburgo (França), Bruxelas e Luxemburgo, criado em 1962; o Conselho da União Europeia, que juntamente com o Parlamento exerce funções legislativas, criado em 1958, localizado em Bruxelas; e o Tribunal de Justiça da União Europeia, instituído em 1952, com sede em Luxemburgo.

A Comissão Europeia defende os interesses gerais da União e dos seus cidadãos, através da apresentação de projetos de lei, que podem ter iniciativa popular (tecnicamente chamado de “iniciativa de cidadania europeia”), sobre temas que podem ser tratados com maior eficácia ao nível comunitário e questões técnicas; da execução da legislação, das políticas e do orçamento; e da representação da União Europeia nas instâncias internacionais, notadamente, nas questões de política comercial e ajuda humanitária. É formada por um colégio de vinte e oito comissários, sendo um de cada país membro, liderado pelo Presidente da Comissão, indicado pelo Conselho Europeu (que é formado pelos Chefes de Estado e de Governo), dentre os eleitos para o Parlamento, e é escolhido pelos seus pares por maioria qualificada juntamente com os Vice-Presidentes, o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança e a equipe de comissários que selecionou dentre os propostos pelos países membros.

O Parlamento Europeu é a única instituição da União em que seus membros são eleitos diretamente pelos cidadãos, a cada cinco anos, composto por 751 deputados, sendo que o número de representantes de cada Estado membro é proporcional à sua população, onde nenhum país pode ter menos de 6 nem mais de 96 eurodeputados. É o expoente máximo da democracia e, assim, qualquer pessoa residente na União Europeia, nacional ou não, pode apresentar uma petição solicitando que o Parlamento intervenha em determinado assunto no âmbito das competências comunitárias.

As atribuições do Parlamento são: legislativa, através da qual analisa o programa de trabalho da Comissão e a convida a propor projetos de lei, edita atos normativos (juntamente com o Conselho), decide sobre acordos internacionais e admissão de novos membros à União; orçamentária, mediante a qual define o orçamento (juntamente com o Conselho) e aprova o quadro financeiro plurianual da União; e de supervisão, por meio da qual exerce o controle democrático de todos os órgãos, vota moção de censura, que obriga a Comissão a se demitir, avalia os gastos comunitários conforme o orçamento, examina petições dos cidadãos e abre inquéritos, debate a política monetária com o Banco Central Europeu, interroga a Comissão e o Conselho e realiza observações eleitorais.

O Conselho discute, altera e aprova a legislação da União (juntamente com o Parlamento); coordena as políticas dos países membros; define a política externa e de segurança, seguindo as diretrizes adotadas pelo Conselho dos Chefes de Estado e de Governo da União Europeia; celebra acordos entre a União e países terceiros ou outras organizações internacionais; e aprova o orçamento da União juntamente com o Parlamento. Todas as votações e debates ocorrem em sessões públicas. Para serem aprovadas as decisões requerem, de forma geral, maioria qualificada, ou seja, 55% dos países membros e que representem, pelo menos, 65% da população total da União Europeia. As exceções são quando se trata de política externa ou questões fiscais, que exigem aprovação por unanimidade; e, de outra banda, quando se votam questões processuais e administrativas, é necessário apenas maioria simples. É composto por ministros dos governos de cada país membro, reunidos conforme a temática a ser discutida, em dez formações diferentes, sendo assim, não tem membros fixos, cada Estado membro envia o seu ministro responsável pela área em questão.

O Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) interpreta o direito europeu para garantir que seja aplicado da mesma forma em todos os países membros e delibera sobre controvérsias jurídicas entre governos nacionais e instituições europeias. Os casos mais comuns submetidos à sua apreciação são de interpretação da legislação, quando uma jurisdição nacional tem dúvidas quanto a interpretação ou validade de uma norma comunitária; aplicação da legislação, quando um país membro não respeita o direito europeu, por iniciativa da Comissão Europeia ou por outro Estado membro; anulação de atos legislativos europeus, quando o Conselho, a Comissão ou o Parlamento consideram que tal norma viola os Tratados da União ou os direitos fundamentais e, ainda, por iniciativa de um particular, que considere que tal ato lhe afete diretamente; obrigação de fazer, quando o Parlamento, o Conselho e a Comissão são instados a agir e permanecem omissos, os governos nacionais, os outros órgãos comunitários e os cidadãos europeus recorrem ao Tribunal; e para aplicação de sanções às instituições europeias, quando qualquer pessoa ou empresa cujos interesses tenham sido lesados por ação ou omissão da União requerem indenização.

O TJUE possui duas instâncias: o Tribunal de Justiça, composto por um juiz de cada Estado membro e onze advogados-gerais, trata dos pedidos de decisões a título prejudicial provenientes das jurisdições nacionais e de certas ações de anulação ou recursos; e o Tribunal Geral, formado por 47 juízes (a partir de 2019 serão 56, dois de cada país membro), cuida dos recursos de anulação interpostos por particulares, empresas e, em determinados casos, por governos nacionais. Sua competência é em razão da matéria, analisando causas relacionadas a direito de concorrência, auxílios estatais, comércio, agricultura e marcas registradas. Os juízes e os advogados-gerais são nomeados pelos governos dos países da União por períodos renováveis de seis anos. Em cada uma das instâncias, os juízes escolhem seu Presidente, que é investido no cargo por um período renovável de três anos.

Diferentemente da União Europeia, o MERCOSUL não tem instâncias de decisão independentes do poder estatal, as quais não estariam submetidas ao seu controle; não toma decisões conforme a vontade da maioria, mas por consenso; e não tem direito comunitário, pois as normas oriundas de seus órgãos decisórios não têm aplicabilidade imediata aos países membros, mas necessitam de medidas de recepção aos ordenamentos jurídicos nacionais consoante as regras de cada Estado, sendo assim, é uma organização internacional intergovernamental, de acordo com o estabelecido nos artigos 2º e 40 a 42 do Protocolo de Ouro Preto.

Os órgãos deliberativos do MERCOSUL, quais sejam, o Conselho e o Grupo do Mercado Comum e a Comissão de Comércio editam decisões, resoluções e diretrizes, respectivamente, que tornam-se fontes jurídicas do MERCOSUL e obrigatórias aos Estados membros, após a devida incorporação às suas legislações, e, por isso, a organização adota um sistema de solução de controvérsias que, atualmente, é regulado pelo Protocolo de Olivos, vigente desde 2004, para, além de dirimir questões referentes à interpretação, aplicação ou descumprimento daquelas, também o façam em relação ao Tratado de Assunção e Protocolos e acordos celebrados em seu marco.

O sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL se opera por negociação e arbitragem, inexistindo uma instância judicial supranacional, e funciona da seguinte forma: quando surge uma controvérsia, os Estados partes procuram resolvê-la mediante negociação direta; se não chegarem a um acordo, podem, consensualmente, pedir a intervenção do Grupo Mercado Comum, que formulará recomendações, ou qualquer um deles poderá comunicar à Secretaria Administrativa a decisão de recorrer ao procedimento arbitral. No caso de particulares, admite-se reclamação, no âmbito do Grupo Mercado Comum, em relação a sanções ou aplicação, por qualquer Estado membro, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, que violem os citados diplomas ou atos normativos emanados do MERCOSUL, todavia, quando constatada a procedência da reclamação, somente outro Estado membro poderá requerer a adoção de medidas corretivas ou anulatórias ou recorrer diretamente ao procedimento arbitral.

Inicialmente, o procedimento arbitral será conduzido por um Tribunal ad hoc composto por três árbitros, quando cada Estado parte designará um nacional, e o terceiro, que será o presidente, será escolhido, de comum acordo, de uma lista em que cada Estado indica quatro candidatos de outro Estado, sendo que um deles deve ser oriundo de país não pertencente ao MERCOSUL. A decisão desse Tribunal consistirá de um laudo arbitral, de cujo conteúdo podem recorrer os Estados partes ao Tribunal Permanente de Revisão, integrado por cinco árbitros, designados pelos países membros do MERCOSUL para um mandato de dois anos, renovável por até duas vezes consecutivas.

Apesar das decisões arbitrais serem obrigatórias aos Estados partes na controvérsia e terem força de coisa julgada, conforme dispõe o artigo 26 do Protocolo de Olivos, tal não deve ser confundida com força executória, que não existe, devido a ausência de uma autoridade 

internacional com incumbência de assegurar a execução das decisões arbitrais (ACCIOLY, H.; NASCIMENTO E SILVA, G., 2000, p. 420).

O Parlamento do MERCOSUL, por sua vez, tem sede em Montevidéu e conta com 139 parlamentares, dos cinco países membros, e sua função institucional é de editar normas sobre matérias de interesse comum à integração regional, entretanto, tais normas não têm caráter vinculante aos Estados partes a não ser que sejam aprovadas pelo Congresso Nacional de cada país membro. A eleição dos parlamentares ocorre, de maneira geral, de forma indireta, sendo que cada Parlamento nacional indica seus representes, mas seu Regimento preconiza que cada Estado parte regulamente a eleição direta dos Parlamentares pelos seus cidadãos, até o ano de 2020. Atualmente, Paraguai e Argentina já elegem diretamente seus parlamentares do MERCOSUL.

Tratemos, agora, da UNASUL que, embora seja um projeto de integração multissetorial, com pretensões que vão além da economia, como segurança, saúde, educação e outras questões sociais e políticas, também é uma organização internacional intergovernamental, constituída pelos doze países da América do Sul. O estabelecimento de um mercado comum em todo o continente é um dos objetivos da UNASUL, com a eliminação das tarifas para todos os produtos até o ano de 2019; em relação a infraestrutura, está em andamento a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana e já foi construída, em seu bojo, a Estrada do Pacífico, que liga Porto Velho (RO) ao litoral do Peru, e está sendo concluído o Corredor Bioceânico, com 4 mil quilômetros de estradas que cortarão o continente de leste a oeste, ligando o Porto de Santos aos portos do Chile.

A integração regional proposta pela UNASUL é ousada, pretende a união da Comunidade Andina de Nações com o MERCOSUL, inclusive conformando um único Parlamento, que seria instalado em Cochabamba, na Bolívia; e a criação de um Banco em Caracas, na Venezuela, para emprestar dinheiro aos países do continente, financiando sua infraestrutura e programas sociais e, também, estabelecer uma união monetária para a criação de uma moeda única na América do Sul, contudo, a efetiva instalação e funcionamento dessas instituições não ocorreram porque, embora tenham sido incluídas no Tratado Constitutivo da UNASUL, carecem de ratificação por todos os Estados partes e isso parece cada vez mais longe de acontecer, considerando as crises institucionais em curso em alguns desses países e as divergências políticas que perpassam e entravam as discussões no continente. 

3 IMIGRAÇÃO E DIREITOS HUMANOS

Neste capítulo veremos como as organizações internacionais estudadas neste trabalho tratam a questão da imigração, se existe uma política regional na matéria ou se as ações de seus Estados membros são pautadas, apenas, em suas legislações nacionais; e, em todos os casos, analisaremos se os Direitos Humanos são tidos como diretrizes e fundamentos dessas políticas.  

3.1 POLÍTICA DA UNIÃO EUROPEIA

Como visto no capítulo anterior, uma organização internacional supranacional conforma uma integração econômica e sociopolítica e, como tal, institui um Direito Comunitário, como ocorre na União Europeia. Os Tratados, nomeadamente, o Tratado da União Europeia (TUE) e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), são o seu direito primário; e os regulamentos, decisões e diretivas da União constituem o seu direito derivado. A esse respeito, vejamos:

Quanto ao direito societário a UE, adotou a sistemática de harmonização das diversas legislações, tornando-as iguais, sem que regimes jurídicos internos fossem violados por regras supranacionais. Entretanto, criou-se uma norma denominada Diretiva, constituindo-se em direito europeu de modo que, os Estados-Membros são obrigados a integrá-la no seu direito interno, através da adaptação das regras já existentes à diretiva, ou através, da criação de normas que acolham as contidas na diretiva. (MARTÍNEZ, M.; ARAÚJO, L., 2005, p. 9).

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Assim sendo, no tocante à política de imigração, a União Europeia tem um robusto arcabouço normativo, norteado pelos Direitos Humanos, através da Carta dos Direitos Fundamentais, que foi assinada no ano de 2000 e tornou-se vinculativa para seus Estados membros em 2009. A Carta respeita a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, assinada em 1950, e ratificada por todos os países que hoje compõem a União.

A União Europeia trata os Direitos Humanos de forma bem definida e o seu Conselho estabelece um Quadro Estratégico, como o fez em 2012, e um Plano de Ação, sendo o vigente de 2015 a 2020, constando dentre seus objetivos a promoção dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais, notadamente, das mulheres, crianças, minorias e migrantes; a oposição à pena de morte, à tortura, ao tráfico de seres humanos e à discriminação; e a defesa da universalidade e indivisibilidade dos Direitos Humanos, cobrando o respeito às suas diretrizes por todos os países terceiros com os quais faz acordos comerciais ou de cooperação, sob pena de aplicação de sanções. Ademais, criou, em 2007, e financia a Agência dos Direitos Fundamentais, um órgão independente que oferece às instituições europeias e governos nacionais dos Estados membros assistência especializada em Direitos Humanos, por meio de inquéritos, investigações sociojurídicas, publicações e conferências.

Então, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia conjugada com dispositivos do TFUE formam as diretrizes que norteiam a política de imigração europeia, que ainda é normatizada, em questões específicas, por regulamentos e diretivas do Conselho e Parlamento Europeu. Os artigos 77 a 80 do TFUE dispõem sobre as fronteiras, preconizando a ausência de controle na passagem de qualquer pessoa pelas fronteiras internas e o controle e a vigilância eficaz da passagem das fronteiras externas; o asilo, garantindo o princípio da não repulsão, consagrado na Convenção de Genebra de 1951 que, em seu artigo 33, estabelece, in verbis:

nenhum dos Estados contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras do territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas.

No que concerne à imigração, estipula uma política comum destinada a garantir, em todas as fases, um gerenciamento efetivo dos fluxos migratórios, um tratamento imparcial dos nacionais de países terceiros que vivam legalmente nos Estados membros, assim como a prevenção da imigração ilegal e do tráfico de seres humanos e a intensificação do combate a esses fatos. E, por último, determina que tal política deve reger-se pelo princípio da solidariedade, com a partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados membros, inclusive financeiramente.

O direito comunitário da União Europeia trata da imigração regular e irregular e, no primeiro aspecto, a União tem competência para definir as condições de admissão e de residência de pessoas originárias de países terceiros, que entram e residem legalmente num Estado membro, principalmente a fim de promover o reagrupamento familiar. Além disto, os Estados membros mantém a prerrogativa de determinar a quantidade de pessoas que não sejam cidadãs europeias as quais será admitido o ingresso no país quando à procura de emprego. Outrossim, quando os Estados membros adotam medidas que visam à promoção da integração de nacionais de países terceiros que sejam residentes legais, a União pode incentivar e apoiá-las.

A Diretiva Autorização Única (2011/98/UE) estabelece um procedimento comum simplificado para os nacionais de países terceiros que solicitam pedido de autorização de residência com o objetivo de trabalho num Estado membro, assim como um conjunto de direitos comuns entre os trabalhadores estrangeiros em situação regular e os nacionais desse Estado membro, a saber: condições de trabalho, remuneração, demissão, segurança, liberdade de associação, ensino e formação profissional, reconhecimento de diplomas e títulos, seguridade social, benefícios fiscais, acesso aos bens e serviços e aconselhamento pelos serviços de emprego.

A Diretiva Cartão Azul (2009/50/CE) criou um procedimento acelerado de emissão de autorização de entrada e residência de nacionais de países terceiros altamente qualificados para empregos que o exigem nos Estados membros e a Diretiva 2014/36/UE estabeleceu as condições de entrada e permanência de nacionais de países de terceiros para efeito de trabalho sazonal, que devem manter sua residência principal no local de origem e permanecer no território de qualquer Estado membro da União por, no máximo, nove meses.

A Diretiva 2014/66/UE permite às empresas e às multinacionais com sucursais ou filiais na União Europeia realizarem transferência temporária dos seus gestores, especialistas e estagiários para atuarem nessas unidades situadas em quaisquer Estados membros. Por sua vez, a Diretiva 2016/801/UE estabelece as condições de entrada e residência de nacionais de países terceiros, por um período superior a 90 dias, no território dos Estados membros, como pesquisadores, estudantes e voluntários que vão atuar no Serviço Voluntário Europeu.

Já a Diretiva 2003/109/CE, alterada pela Diretiva 2011/51/UE, estabeleceu que é possível ao nacional de país terceiro, que tenha residência legal e ininterrupta durante cinco anos no território de um Estado membro, inclusive ao refugiado e a outros beneficiários de proteção internacional, conseguir o estatuto de residente de longa duração, quando passa a gozar de igualdade de tratamento com os cidadãos europeus em relação a vários direitos sociais.

Em matéria de refúgio, o principal instrumento normativo da União é o Regulamento de Dublin (UE) nº 604/2013, que deve passar por reforma em breve, consoante proposta da Comissão Europeia e projeto do Parlamento Europeu. O regulamento estabelece os critérios e mecanismos para a determinação de responsabilidade de um Estado membro pela análise dos pedidos de proteção internacional apresentados por nacional de um país terceiro ou apátrida.

Por fim, a Diretiva 2003/86/CE preconiza o direito ao reagrupamento familiar do nacional de país terceiro que for titular de uma autorização de residência emitida por um Estado membro, com prazo de validade igual ou superior a um ano, e com perspectiva fundamentada de adquirir o direito de residência permanente, com seu cônjuge e/ou filhos menores. No entanto, em 2008, em seu relatório de execução foi constatado que tal Diretiva não estava sendo aplicada de forma plena e correta nos Estados membros e, assim, a Comissão, em 2014, publicou uma Comunicação orientando como deveriam fazê-lo.

Como já mencionado aqui, as competências da União 

em matéria de imigração são partilhadas com os Estados membros, por isso, sua atuação em questão de integração de nacionais de países terceiros às comunidades onde residem legalmente é limitada. Não obstante, criou alguns instrumentos que objetivam a consecução dessa meta, quais sejam, o Fórum Europeu sobre Migração, o Portal Europeu sobre a Integração, a rede dos pontos de contato nacionais para a integração, a Agenda Europeia para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros e um plano de ação com medidas e iniciativas para ajudar os Estados membros a integrar os mais de 20 milhões de imigrantes legais.

A adoção da Agenda Europeia para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros ocorreu em 20 de julho de 2011, em Bruxelas, e, na ocasião, Cecilia Malmstrom, então Comissária Europeia responsável pelos Assuntos Internos, declarou:

Uma integração bem sucedida significa que os migrantes têm a possibilidade de participar plenamente nas suas novas comunidades. Aprender a língua do país de acolhimento, obter acesso ao emprego e à educação e ter capacidade socioeconômica para satisfazer as suas necessidades são elementos fundamentais para uma integração bem sucedida. Ora, até agora, a integração dos migrantes na Europa não foi conclusiva. Temos todos de envidar mais esforços, pelas pessoas que chegam, mas também devido ao fato de migrantes bem integrados enriquecerem a UE e as nossas sociedades de um ponto de vista cultural e econômico. (COMISSÃO EUROPEIA, 2011).

Mais recentemente, em junho de 2016, foi apresentado o plano de ação para uma mais efetiva integração dos imigrantes legais à União Europeia e, na oportunidade, o Comissário Europeu responsável pela Migração, Assuntos Internos e Cidadania, Dimitris Avramopoulos, falou o seguinte:

Se quisermos gerir a migração a longo prazo, temos de começar a realizar agora os investimentos necessários, no interesse de todos. Uma integração rápida e efetiva dos nacionais de países terceiros é fundamental para transformar a migração num benefício para a economia e coesão da nossa sociedade. Em simultâneo, temos de melhor preparar os nossos sistemas para fazer face no futuro à escassez de mão de obra e de competências no futuro. Uma revisão do sistema de “Cartão Azul” da UE facilitará e tornará mais atrativo para os nacionais de países terceiros altamente qualificados vir para a UE e aí trabalhar e estimulará o nosso crescimento econômico. (COMISSÃO EUROPEIA, 2016).

No tocante à imigração ilegal, é competência da União prevenir e reduzi-la, por meio de ações para um regresso eficaz dos imigrantes irregulares para seus locais de origem, sem deixar de observar a preservação dos Direitos Humanos. Tais ações constituem um plano no qual há cooperação entre os Estados membros na identificação de pessoas de países terceiros que não preencham ou tenham deixado de preencher as condições de entrada, permanência ou residência na União Europeia; investimento financeiro para a participação da Agência Europeia da Guarda de Fronteiras (FRONTEX) nos procedimentos de regresso; e a colaboração, inclusive pecuniária, com os países terceiros para a readmissão de seus nacionais.    

Então, diante das normas comunitárias descritas, da disposição demonstrada nos discursos citados e das ações realizadas pela União Europeia podemos perceber que essa organização internacional tem, de fato, uma política de imigração e um sistema de tratamento do migrante racional, justo e embasado nos Direitos Humanos, que busca equilibrar a grande demanda de pessoas migrantes que chegam ao seu território, de todas as formas, considerando as suas necessidades, com as possibilidades dos seus Estados membros, os objetivos e metas da União e as possíveis vulnerabilidades dos países terceiros de origem, respeitando o Direito Comunitário, as prerrogativas dos Estados membros e, principalmente, a dignidade humana e os direitos fundamentais consagrados nos Tratados dos quais é parte.  

3.2 POLÍTICA DO MERCOSUL E DA UNASUL

O MERCOSUL, por ser uma organização internacional cuja finalidade precípua é somente a formação de um mercado comum, ou seja, com pretensão de integração econômica, apenas, e não de constituição de uma comunidade política, diferentemente da União Europeia não tratou da imigração nem mencionou os Direitos Humanos como um de seus princípios em seu Tratado Constitutivo e outros Textos Fundacionais, sendo assim, cada Estado parte tem a sua política e trata as questões relativas às pessoas migrantes de países terceiros isoladamente conforme a respectiva legislação nacional.

O primeiro compromisso de ordem sociopolítica firmado no âmbito do MERCOSUL foi o Protocolo de Ushuaia, de 1998, assinado pelos Estados partes, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, e dois países associados, Bolívia e Chile. Tal acordo estabelece que, para o desenvolvimento dos processos de integração entre seus Estados partes, é condição essencial a plena vigência das instituições democráticas e que, em caso de ruptura da ordem democrática, o membro poderá sofrer sanções, sendo a mais grave a suspensão de sua participação na organização.

Mais tarde, o MERCOSUL passou a incluir em sua agenda outros temas sociopolíticos e os Direitos Humanos e instituir espaços de discussão, como o Fórum Especializado Migratório (FEM), instalado em 2004, e a Reunião de Altas Autoridades em Direitos Humanos (RAADH), iniciada em 2004; pesquisa e assessoramento, como o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos (IPPDH), criado em 2009; e mecanismos de fomento e promoção de direitos sociais, sendo o mais efetivo o Fundo para a Convergência Estrutural (FOCEM), que tem um programa assistencial de coesão social e começou a operar em 2007.

A esse respeito, a pesquisadora Ludmila Andrzejewski Culpi (2017, p. 40-41), em sua tese de doutorado, sobre políticas migratórias no MERCOSUL, considera que a crise econômica pela qual passou o bloco no final dos anos 1990 e início dos anos 2000 fez com que líderes sul-americanos buscassem uma nova estratégia para o processo de integração, fortalecendo o aspecto social. Explica que a reaproximação dos Estados partes teria sido motivada por convergência político-ideológica, já que, a partir de 2003, assumiram novos governantes nacionais com posturas mais à esquerda e agendas de inclusão social. Salienta, todavia, que isso não foi suficiente para assegurar a coesão regional visto que a postura nacionalista de alguns líderes por um lado fortaleceu o propósito social e, por outro, enfraqueceu o objetivo econômico devido ao estabelecimento de barreiras ao comércio intrarregional.

A inclusão de questões sociais na agenda do MERCOSUL permitiu, portanto, o debate sobre imigração, notadamente sobre a livre circulação na região de nacionais dos Estados partes. Assim, em 2002, foi assinado o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL, Bolívia e Chile, que foi sendo ratificado pelos países signatários ao longo da década, tendo o Brasil o feito em 2009, quando passou a ter vigência. A partir de então, qualquer nacional de um país parte do Acordo que deseje se estabelecer no território de outro, pode apresentar uma solicitação junto ao respectivo Consulado ou Serviço de Migração que, entregando os documentos exigidos, lhe será outorgada a Residência Temporária por um prazo de dois anos, que pode ser convertida em Residência Permanente, se for solicitada no prazo de 90 dias antes do término da primeira.

Mediante essa autorização de residência legal, o nacional de outro Estado parte passa a gozar dos mesmos direitos civis e liberdades sociais, culturais e econômicas que os nacionais do país de recebimento, como direito ao trabalho em iguais condições, inclusive de salário, à seguridade social, a peticionar às autoridades, de liberdade de culto e de entrada e saída do território. Tais direitos se estendem aos membros de sua família.

É importante consignar que esse avanço alcançado pelo MERCOSUL é em relação à migração intrabloco, ou seja, como já mencionado no início desta subseção, essa organização não tem política externa de migração, cada Estado parte trata o imigrante de país terceiro conforme sua legislação nacional. Não obstante, os Estados partes assinaram, em 2004, a Declaração de Santiago sobre Princípios Migratórios que institui o princípio da reciprocidade, preconizando que seja dado aos migrantes nacionais de países terceiros o mesmo tratamento que recebam os nacionais dos Estados partes e associados do MERCOSUL enquanto imigrantes naqueles territórios. 

O espaço institucional dedicado ao debate da questão migratória no MERCOSUL é o FEM, formado pelos Ministros de Estado do Trabalho de cada Estado parte e associado e pelos funcionários das autoridades migratórias nacionais. O Fórum elabora acordos sobre a temática que são levados ao Conselho do Mercado Comum para deliberação. Nesse espaço foi iniciado o debate acerca de uma política externa imigratória comum entre os países membros do MERCOSUL, senão vejamos:

A partir da expansão da circulação de pessoas na região, promovida pelo Acordo de Residência, verificou-se, a partir de 2010, uma preocupação maior em uniformizar a política imigratória dos Estados-Parte, através de várias tentativas como, por exemplo, a promoção de cursos sobre Proteção Internacional de Refugiados. [...] Outra discussão que demonstra a orientação para uma coordenação da política imigratória é a proposta de disposições sobre proteção de refugiados, em que se busca facilitar a entrada dos refugiados. (CULPI, 2017, p. 118-119).

Um passo importante foi dado no encontro do Fórum de agosto de 2012, quando foi discutida a questão dos refugiados e apátridas, tendo a delegação brasileira proposto a elaboração de um “Estatuto para os Refugiados do MERCOSUL”, numa tentativa de uniformizar a política de recebimento de refugiados, como ocorre na União Europeia com o Regulamento de Dubin. Esse tema se manteve em discussão nas reuniões do Fórum durante os anos de 2012, 2013 e 2014 sem que se chegasse a um consenso para que um acordo ou protocolo sobre refúgio fosse construído, principalmente por oposição da Venezuela, conforme atas do FEM das respectivas reuniões.

Ainda que não tenha sido alcançado o objetivo de se instituir tal Estatuto, em 23 de novembro de 2012, no âmbito da Reunião de Ministros do Interior do MERCOSUL, realizada em Fortaleza, foi assinada a Declaração de Princípios do MERCOSUL sobre Proteção Internacional dos Refugiados, preconizando o princípio da não repulsão. Apesar da intenção, assim como em todo acordo forjado no âmbito da organização, essa Declaração precisa ser ratificada pelos governos nacionais dos Estados partes para que possa ser incorporada a cada um de seus ordenamentos e, assim, passe a ter aplicabilidade.

No âmbito da RAADH, as discussões sobre imigração geralmente ocorrem na Comissão sobre Discriminação, Xenofobia e Racismo e o IPPDH, a qual é vinculado, realiza estudos para subsidiar suas decisões, sugere pautas, oferece assessoramento e executa as ações para implementação das suas deliberações. Em dezembro de 2014, o governo brasileiro passou a financiar um projeto, com prazo de 30 meses, que seria executado pelo IPPDH, chamado Projeto de Cooperação Internacional para Migrantes, Apátridas, Refugiados e Vítimas do Tráfico de Pessoas. Em parceria com a Organização Internacional para as Migrações (OIM), no âmbito desse projeto, realizou a publicação de dois cadernos informativos intitulados “Migração, Direitos Humanos e Política de Imigração” e “Direitos Humanos das Crianças Migrantes” e realizou um seminário de tema “Migração, Direitos Humanos e Integração Regional”, durante o Fórum Social Mundial de Migrações, que teve lugar em São Paulo, em 2016.

Outrossim, o IPPDH desenvolveu e começou, em 2013, a executar um projeto de infraestrutura virtual para a proteção e promoção dos Direitos Humanos no MERCOSUL cuja plataforma foi chamada de SISUL, constituída de um banco de dados com informações sobre as instituições públicas, organismos e mecanismos de articulação dos países membros, com o objetivo de promover seu fortalecimento e articulação com os projetos da organização.      

Apesar do alargamento da agenda do MERCOSUL e da criação de espaços de debate e mecanismos de atuação que discutem e relacionam imigração e Direitos Humanos, percebemos que a idealizada política externa comum nessa matéria ainda é algo a se alcançar, “há pouca vontade política de coordenar as políticas imigratórias dos Estados-membros, ou seja, a política de imigração em relação a Estados terceiros” (CULPI, 2017, p. 141) e parece estar cada vez mais distante, pois mesmo os arranjos institucionais onde ocorrem os debates e deliberações que poderiam levá-la a cabo têm sofrido com o acirramento das divergências políticas e ideológicas ocorrido nos últimos anos entre os Estados partes e os resultados alcançados não passam de ações informativas, sem caráter vinculativo e que não causam impacto direto na realidade das pessoas migrantes.

Além das particularidades político-ideológicas da América Latina, as características do modelo de integração adotado na região também dificultam a consolidação de uma política comum em qualquer área, notadamente em questões 

sensíveis, como imigração, cujos Estados nacionais não querem abrir mão do domínio. A esse respeito, quanto ao MERCOSUL, vejamos:

O desenho institucional do bloco, de ênfase intergovernamental e fragilidade das suas instituições, que são incapazes de impor decisões, prejudica tanto o avanço da política regional migratória quanto o processo de transferência de políticas via Mercosul. Contudo, uma simples reforma institucional, conferindo maior poder e autonomia às instituições do bloco em relação aos governos nacionais não seria suficiente para solucionar essa questão, pois a soberania nacional prevalece, como defendido pela teoria liberal intergovernamental. A formulação de um marco normativo sólido, mesmo que não solucionasse a questão, tornaria o bloco mais eficaz no alcance de seus objetivos. (CULPI, 2017, p. 322).

Em relação à UNASUL, que é uma organização que visa à integração multissetorial dos países da América do Sul, em seu Tratado Constitutivo foi colocado os Direitos Humanos como princípio norteador de suas atividades e, junto com a democracia, enquanto condições essenciais para o processo de integração entre os Estados membros. Outrossim, um dos objetivos específicos constantes é o de cooperação em matéria de migração, com enfoque integral e mediante o respeito incondicional aos Direitos Humanos e trabalhistas para a regularização migratória e harmonização de políticas.

Em 2013, o Conselho de Ministros de Relações Exteriores da UNASUL criou o Grupo de Alto Nível para Cooperação e Coordenação em Direitos Humanos com o objetivo de promover e articular ações que gerem impacto positivo no pleno exercício desses direitos nos Estados membros. Em 2016, esse Grupo de Trabalho editou uma resolução na qual preconiza a sua atuação em conjunto com a RAADH do MERCOSUL, com o propósito de conformar e fortalecer uma única agenda em matéria de Direitos Humanos e coordenar as ações das duas instâncias a fim de alcançar os objetivos comuns e otimizar os recursos disponíveis.

Durante o Fórum Social Mundial de Migrações, realizado em julho de 2016, em São Paulo, o então Secretário-Geral da UNASUL, Ernesto Samper, afirmou que a migração na América do Sul não deve ser vista como um problema e que o projeto da organização é de instituir a cidadania sul-americana, para que todos os nacionais dos países do continentes possam circular, viver e trabalhar livremente dentro da região; e, na política imigratória externa, notadamente em relação à chegada de sírios e haitianos na América do Sul, ponderou que todos devem ser amparados no país em que entrarem e que não se deve distribuí-los pela região. (AGÊNCIA EFE, 2016).

Embora as pretensões da UNASUL deem conta de uma política imigratória para os nacionais dos Estados membros da organização e para os de países terceiros norteada pelos Direitos Humanos, tais pretensões ainda não passaram do plano do discurso, sequer existindo um acordo ou protocolo, como há no MERCOSUL. Ademais, como já mencionado neste trabalho, as atividades da UNASUL estavam praticamente paralisadas desde o término do mandato do último Secretário-Geral, Ernesto Samper, ao final de janeiro de 2017, e a descontinuidade de consumou com a saída temporária de metade dos membros da organização, inclusive o Brasil, no último mês de abril.

4 CONDIÇÃO DE REFUGIADO NA EUROPA E NA AMÉRICA LATINA

O tema do refúgio é tratado pela Comunidade Internacional orientado pela Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, assinada em Genebra, em 1951. A Organização das Nações Unidas (ONU) criou, em 1950, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) para reassentar migrantes europeus que estavam sem lar após a Segunda Guerra Mundial, utilizando como amparo a citada Convenção. Em 1967, a Convenção foi reformada pelo Protocolo relativo ao Estatuto dos Refugiados no qual os Estados partes comprometeram-se a aplicar as disposições da Convenção às novas categorias de refugiados surgidas após 1º de janeiro de 1951, não abarcadas originalmente pela Convenção de Genebra.

Diante disso, o mandato e esfera de atuação do ACNUR também se expandiram para além das fronteiras europeias e das pessoas afetadas pela Segunda Guerra Mundial, tornando-se a agência da ONU para proteção e assistência aos refugiados e apátridas em todo o mundo, atuando independentemente ou mediante parceria com governos nacionais e organizações internacionais, como a União Europeia e o MERCOSUL.

4.1 ASILO NA UNIÃO EUROPEIA

A União Europeia tem um aparato normativo e institucional próprio para tratamento do asilo, que faz parte de sua política externa imigratória, norteada pela Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia que, por sua vez, nesse aspecto, faz referência à Convenção de Genebra. Conforme o direito comunitário da União, o nacional de um país terceiro ou apátrida que faz um pedido de proteção internacional a um Estado membro é considerado requerente de asilo e, se esse pedido for deferido pela autoridade competente, passa a ter o estatuto de refugiado.

O Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) começou a ser instituído em 1999, com o Tratado de Amsterdã, que atribuiu dimensão comunitária às políticas de imigração e asilo. A partir de então, nos primeiros anos da década de 2000, foram instituídas as normas europeias relativas à matéria que, na década seguinte, foram reformadas para que se alcançasse o grau almejado de harmonização normativa, cooperação e solidariedade. Agora, diante da crise migratória que afeta a União Europeia, novas propostas de reforma das normas comunitárias foram colocadas, principalmente em relação ao seu principal marco normativo na matéria, o Regulamento de Dublin.

O Regulamento de Dublin (EU) nº 604/2013 determina que os Estados membros da União Europeia analisem todos os pedidos de proteção internacional apresentados por nacionais de países terceiros ou apátridas que cheguem ao seu território ou às suas fronteiras terrestres ou marítimas, no prazo de três dias úteis, se o requerimento for feito à autoridade competente, ou de seis dias úteis, se for feito a outras autoridades, sendo que, de forma geral, a responsabilidade é do primeiro país de entrada. Além do citado Regulamento, Diretivas estabelecem os passos e direitos que devem ser seguidos quando há um pedido de proteção internacional em um país membro.

A Diretiva Procedimentos de Asilo (2013/32/UE) dispõe que o processo para requerer asilo é idêntico em toda a União Europeia e que, durante o processamento do pedido, o requerente é convocado para uma entrevista com um assistente especializado em Direito da União Europeia que analisará se faz jus ao estatuto de refugiado; já a Diretiva Condições de Acolhimento (2013/33/UE) dispõe que, enquanto aguarda o julgamento de seu pedido, o requerente de asilo e os membros de sua família têm direito a alojamento e alimentação, se estiverem na fronteira, ou de residência e liberdade de circulação no território do país de acolhimento, mantidos pelo Estado ou pelos próprios, se tiverem condições financeiras para tanto. Se o asilo não for concedido em primeira instância, o requerente pode apresentar um recurso ao Tribunal de Justiça da União Europeia. Se a negativa for confirmada pelo Tribunal, o requerente deve ser repatriado para seu país de origem ou de trânsito e se for anulada, será concedido o estatuto de refugiado que conferirá ao requerente autorização de residência e outros direitos que trataremos adiante.

A Diretiva Estatuto de Refugiado (2011/95/UE) conceitua e define a quem pode ser concedido o estatuto de refugiado na União Europeia, a saber: ao nacional de um país terceiro ou apátrida que tenha fundado receio de ser perseguido em razão de sua raça, religião, nacionalidade, convicções políticas ou pertencimento a determinado grupo social, que se encontre fora de seu país e não possa ou não queira, em virtude desse temor, pedir a proteção de seu Estado natal ou do país em que tinha residência habitual (no caso do apátrida). Após ser concedido o estatuto de refugiado, o beneficiário pode perdê-lo se houver uma melhoria real no seu país de origem da situação que motivou o deferimento da proteção internacional.

O princípio da não repulsão, consagrado pela Convenção de Genebra e presente na Diretiva Estatuto de Refugiado, proíbe que um Estado membro da União rejeite acolher um requerente de proteção internacional e só podem revogar ou recusar renovar o estatuto de refugiado de alguém quando houver motivos razoáveis para considerá-lo perigoso para a segurança do Estado membro em que se encontra ou quando houver sido condenado, por sentença transitada em julgado, por crime particularmente grave que represente perigo para a comunidade desse país.

Após a concessão do estatuto de refugiado, o Estado membro responsável deve emitir ao beneficiário uma autorização de residência renovável válida por, pelo menos, três anos. A autorização de estende ao cônjuge ou companheiro do refugiado e seus filhos menores, em nome da preservação da unidade familiar. Devem ser concedidos, também, documentos que lhes permitam circular no território e viajar para fora dele, a menos que motivos imperiosos de segurança nacional e ordem pública não o permitam; acesso ao emprego; à educação formal aos menores e à capacitação aos maiores; ao procedimento de reconhecido de qualificações e títulos; à assistência social e à saúde, nas mesmas condições de elegibilidade que os nacionais do Estado membro acolhedor.

Ainda que a integração dos imigrantes legais às comunidades dos Estados membros que os acolheram seja de responsabilidade de cada país, a União tem atuado no sentido de consolidar suas diretrizes e fomentar programas que lhe deem efetividade, inclusive com grande aporte financeiro, através do Fundo Social Europeu, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, do Fundo para a Migração e Integração de Asilo e do Fundo Europeu para os Refugiados. A integração dos refugiados se dar nesse âmbito, com especial atenção das instituições europeias mediante o grande afluxo de requerentes de asilo que tem aportado no continente nos últimos anos.

O Plano de Ação para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros, de 2016, oferece uma estrutura abrangente para apoiar os Estados membros, com medidas concretas em educação, visando à promoção de formação linguística e eliminação de barreiras à participação de crianças no sistema educacional infantil; na área de emprego e formação profissional, lançando projetos de instrução e incentivando as empresas à contratação de refugiados; no acesso à moradia e à saúde, mediante instalação de alojamentos e serviços de saúde e apoio às melhores práticas de atenção à saúde dos refugiados; e inclusão social, com projetos de diálogo intercultural, e através dos esportes e da educação, prevenindo e combatendo a discriminação e violência baseadas na xenofobia. (COMISSÃO EUROPEIA, 2018). 

Em 5 de julho de 2016, o Parlamento Europeu editou uma Resolução sobre os refugiados e sua inclusão social e integração no mercado de trabalho, na qual, dentre outras recomendações, faz a seguinte:

45.  Insta os Estados-Membros a garantirem uma integração rápida e cabal dos refugiados no mercado de trabalho e a sua inclusão social, em conformidade com o princípio da igualdade de tratamento, a situação nacional do mercado de trabalho e a legislação da UE e nacional, e a informá-los sobre os serviços públicos e a garantir-lhes acesso aos mesmos, designadamente à habitação, cuidados de saúde e proteção social, bem como a cursos de integração, a módulos de aprendizagem das línguas e a outras medidas no domínio da educação e da formação. (PARLAMENTO EUROPEU, 2016).

Diante dos milhões de pessoas que chegaram à Europa, nos últimos anos, fugindo de conflitos, terrorismo ou perseguições em seus países, sendo 2,5 milhões de pedidos de asilo entre 2015 e 2016, e desses cerca de um quarto de pessoas oriundas somente da Síria, ficou premente a necessidade de se reformar normas que constituem o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) a fim de equilibrar a pressão sob os Estados membros e partilhar as responsabilidades, considerando que os países que são porta de entrada para imigrantes estavam sobrecarregados. Ademais, o Parlamento Europeu, em votação do orçamento da União de 2014-2020, disponibilizou 3,9 bilhões de euros adicionais para medidas relacionadas à migração, além de um programa com orçamento de 44 milhões de euros para investimento na África e na vizinhança da União Europeia com o objetivo de combater as causas profundas da migração. (PARLAMENTO EUROPEU, 2017).  

  A reforma do SECA passa, necessariamente, pela alteração do Regulamento de Dublin, o elemento mais importante desse sistema. A norma criada em 2003 não permitia a distribuição dos pedidos de asilo entre os Estados membros, mas obrigava àqueles em que os imigrantes chegavam primeiro a processá-lo e, para isso, acolher a todos os requerentes de proteção internacional. Os países que mais sentiram o impacto da crise migratória pela imposição do sistema em vigor e que tiveram mais dificuldades em acolher a todos os requerentes de asilo foram a Grécia e a Itália, que têm fronteiras externas.

Em setembro de 2015, por iniciativa da Alemanha, a Comissão Europeia propôs um plano emergencial para realocação de milhares de solicitantes de asilo que haviam sido acolhidos na Grécia e na Itália para outros países membros da União. Em dois anos de duração, cerca de 29 mil pessoas foram trasladadas desses países para outros Estados membros. E, em 2016, foi feito um acordo com a Turquia que reduziu drasticamente o número de migrantes econômicos daquele país que chegavam ao litoral grego.

Em abril de 2016, a Comissão colocou como proposta para reforma do Regulamento de Dublin um mecanismo para assegurar a equidade, por meio do qual os Estados membros partilhem a responsabilidade pelos solicitantes de asilo conforme a riqueza e o tamanho da população do país. Em outubro de 2017, o Parlamento aprovou um projeto que institui um sistema automático e permanente de realocação de requerentes de proteção internacional, de modo que cada Estado membro teria uma quota de responsabilidade pelo acolhimento desses imigrantes baseada no seu Produto Interno Bruto e em sua população. Agora, o projeto precisa ser aprovado pelo Conselho e as negociações para tanto foram iniciadas neste mês de maio de 2018. (BRAZILIAN TIMES, 2018).

Aliada à reforma do Regulamento de Dublin, a União trabalha para a criação de um programa permanente e obrigatório de reinstalação, que é a transferência, a pedido do ACNUR, de um nacional de um país terceiro que necessite de proteção internacional de um país que não pertença à União Europeia para um Estado membro, onde possa residir como refugiado. O ACNUR também auxilia os Estados membros na assistência prestada aos solicitantes de asilo e refugiados em seus territórios, a saber:

O ACNUR, juntamente com parceiros, oferece na Europa uma ampla gama de apoio e assistência para refugiados e solicitantes de refúgio. Esses esforços incluem assistência humanitária e em dinheiro, fornecimento de alojamento, apoio para melhorar as condições de acolhimento, prevenção e resposta à violência sexual e de gênero, monitoramento e intervenções de proteção, envolvimento com as comunidades de refugiados para aumentar sua participação, identificação e apoio às pessoas com necessidades específicas, incluindo menores separados e desacompanhados, e encaminhamento para serviços adequados.

Para responder adequadamente às necessidades de proteção dos refugiados e migrantes que chegam à Europa, o ACNUR lançou o Plano Regional de Resposta aos Refugiados e Migrantes (RRMP, em inglês), envolvendo 60 parceiros.

Para melhorar a situação dos refugiados e das crianças migrantes que chegam e permanecem na Europa sem os pais ou responsáveis, o ACNUR, o UNICEF e o Comitê Internacional de Resgate emitiram recomendações do que deve ser feito nessas situações. (ACNUR, 2018a).

 Ainda que seja evidente os esforços envidados pela organização internacional União Europeia para efetivar a política imigratória comum nos seus Estados membros, reformar normas e tomar medidas para tornar a obrigação de acolhimento de pessoas solicitantes de asilo mais justa e equânime para todos os países membros, é no território dessas nações que a residência e integração do imigrante à comunidade local deve ocorrer, assim, a partilha de responsabilidades não é unanimidade entre os Estados e a aceitação e a integração dessas pessoas não é vista por toda a sociedade civil como positiva.

A título de exemplo dessa dissonância, pode-se citar o recente plebiscito convocado pelo Reino Unido para aferir se sua população desejava permanecer ou não na União Europeia, quando os imigrantes foram usados como bode expiatório, atribuindo-se a eles males como o desemprego, redução salarial e sucateamento dos serviços sociais, por forças políticas populistas e conservadoras, que acabaram por manipular o orgulho nacional inglês, resultando na escolha de sair da União. (BAPTISTA, D.; LISBOA, M., 2016).

4.2 REFÚGIO NA AMÉRICA LATINA

Por não existir uma entidade supranacional na América Latina, os países que a compõem não têm uma política externa imigratória comum, sendo assim, o acolhimento e o processamento dos pedidos de proteção internacional feitos no âmbito desses Estados são feitos pelos governos nacionais conforme a legislação de cada país. Não obstante, foram feitas conjuntamente Declarações por nações latino-americanas que, embora não tenham força vinculante, consignam diretrizes e compromissos assumidos internacionalmente para reforma e adequação das instituições e das leis nacionais sobre asilo e refugiados, levando em consideração a Convenção Americana sobre Direitos Humanos, assinada em 1969.

A Declaração de Cartagena foi feita em 22 de novembro de 1984, na Colômbia, pelo “Colóquio sobre Proteção Internacional dos Refugiados na América Central, México e Panamá: Problemas Jurídicos e Humanitários”, com a participação de dez países latino-americanos. Sua principal contribuição para os direitos das pessoas que buscam proteção internacional na América Latina foi a ampliação do conceito de refugiado em relação à Convenção de Genebra e ao Protocolo de 1967 para considerar, também, como refugiadas as pessoas que tenham fugido de seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.

Ao ensejo do “Colóquio Internacional em Comemoração do Décimo Aniversário da Declaração de Cartagena sobre Refugiados”, realizado em São José, na Costa Rica, em 7 de dezembro de 1994, foi adotada a Declaração de São José sobre Refugiados e Pessoas Deslocadas para reconhecer a extrema importância da Declaração de Cartagena no tratamento da condição de refugiado e reafirmar a vigência de seus princípios. Já por ocasião do seu vigésimo aniversário, foi realizada uma Reunião, na Cidade do México, na qual foi feita a Declaração e Plano de Ação do México para Fortalecer a Proteção Internacional dos Refugiados na América Latina, em 16 de novembro de 2004, apresentando a situação dos refugiados à época e sugestões de “soluções duradouras” a serem implantadas pelos governos nacionais.

Podemos dizer, portanto, que esses instrumentos ofereceram as diretrizes e influenciaram na política interna dos países da América Latina em relação ao tratamento da pessoa requerente de asilo e dos refugiados, notadamente, dos Estados partes do MERCOSUL que, juntamente com os Estados associados, assinaram, em 23 de novembro de 2012, a Declaração de Princípios do MERCOSUL sobre Proteção Internacional dos Refugiados, considerando que a harmonização das legislações dos Estados partes na matéria serviria ao fortalecimento do processo de integração regional. Declararam, neste documento, o MERCOSUL como um espaço humanitário de proteção aos refugiados.

Além de recomendar aos Estados partes do MERCOSUL e associados que adotem o princípio da não repulsão em relação a pessoas reconhecidas como refugiadas, a Declaração de Princípios supramencionada preconiza a implementação do conceito ampliado de refugiado, contido na Declaração de Cartagena; consigna a disposição dos signatários em cooperar para o desenvolvimento de programas nacionais e de um programa regional de reassentamento de refugiados; e afirma que “ao refugiado será garantido, no mínimo, o exercício dos direitos de todo estrangeiro residente no país, além dos direitos específicos estabelecidos nos instrumentos internacionais sobre proteção de refugiados”, daí a importância da reformulação das leis e respectivas políticas nacionais de imigração desses países, para que estejam conforme as “novas” diretrizes internacionais sobre política imigratória, que leva em consideração a condição de refugiado e é baseada nos Direitos Humanos. A esse respeito, vejamos:

O Mercosul, a partir das discussões nos fóruns já estudados, contribuiu para que os Estados tivessem uma nova abordagem sobre o tema imigratório, mais voltada a questões humanitárias. Desta forma, a participação nos debates dentro do Mercosul influenciou as mudanças nas leis migratórias destes países. Por outro lado, alguns países tiveram papel mais preponderante na consolidação de uma política migratória mais avançada no Mercosul, especialmente a Argentina.  (CULPI, 2017, p. 224-225).

A nova lei de imigração argentina foi aprovada em 2003, em substituição à lei de migrações de 1981, instituída pela ditadura militar. O processo de discussão, formulação do projeto, aprovação e regulamentação da lei contou com efetiva participação da sociedade civil que, após o fim do regime militar, passou a pressionar o Poder Público por mudanças no tratamento da questão migratória no país e cobrar um novo ordenamento sob a perspectiva dos Direitos Humanos das pessoas migrantes.

Nesse aspecto, a Argentina teria se inspirado em marcos internacionais da ONU e da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que preconizaram a cooperação e a gestão da questão migratória com vistas a adoção de medidas para garantir os direitos humanos dos migrantes, dos trabalhadores migratórios e de suas famílias, notadamente a partir do ano 2000, quando a ONU passou a trabalhar em prol da mudança na abordagem da imigração internacional, a fim de substituir a visão criminalizada do imigrante pela ideia de imigração como um direito humano (CULPI, 2017, p. 227-228).  

Assim, o novo diploma legal argentino concedeu direitos aos estrangeiros residentes no país, como acesso aos serviços sociais, igualdade de tratamento, reunificação familiar, seguridade social, participação nas decisões políticas e regularização de sua situação. Outrossim, cita a integração regional conformada pelo MERCOSUL, conferindo aos cidadãos de seus países membros um tratamento diferenciado e prioritário, a fim de promover a livre circulação de pessoas na região. Entretanto, essa lei só foi regulamentada pelo governo argentino em 2010, após um longo processo de debates patrocinados por organizações da sociedade civil.

A respeito, especificamente, do tratamento do refúgio na Argentina, o país sancionou uma lei, em 2006, que dispôs sobre a condição de refugiado e criou a Comissão Nacional de Refugiados, encarregada de receber solicitações de refúgio, decidir sobre tais pedidos e encontrar soluções para o acolhimento dessas pessoas no território nacional. Segundo dados do ACNUR, que presta assistência técnica no âmbito institucional argentino dedicado ao tratamento da condição de refugiado, cinco mil pessoas, originárias, em sua maioria, de outros países da América Latina, vivem atualmente na Argentina como refugiados.

Diante da “crise dos refugiados” na Europa, o governo argentino, em julho de 2016, ao ensejo de propostas de acordos econômicos com a União Europeia, fez uma oferta de “apoio humanitário” àquela organização, se comprometendo a receber 3 mil refugiados sírios, mediante apoio técnico e compensação financeira da última. Além disso, o governo argentino instituíra, em outubro de 2014, o chamado “Programa Síria” para facilitar a entrada no país, mediante a concessão de vistos humanitários, de imigrantes sírios fugindo de regiões de conflito, desde que houvesse uma instituição ou cidadão da Argentina (dito “chamador”) para acolher e se responsabilizar pelo refugiado e sua família durante um ano.

Pois bem, tais disposições parecem não passar de discurso alinhado às orientações das organizações internacionais ou do plano formal, pois para que houvesse sucesso no acolhimento desses refugiados o governo precisaria fazer bem mais do que a simples gestão de vistos humanitários, e sim implementar uma política nacional para os refugiados com medidas concretas para a integração desses imigrantes às comunidades acolhedoras. Informações jornalísticas dão conta de que, até junho de 2017, dos 3 mil refugiados que eram esperados, apenas 50 foram recebidos na Argentina, sendo que alguns estavam retornando para a Síria ou pensando em fazê-lo por dificuldades de adaptação e falta de trabalho (EL PAÍS, 2017).

Até mesmo no plano formal, em que a Argentina era considerada um país pioneiro e progressista em matéria de política imigratória, o atual governo, através de um Decreto de Necessidade e Urgência, que tem força de lei no país, alterou a Lei Migratória sancionada em 2003, para deter e expulsar imigrantes em situação irregular; deportar estrangeiros com antecedentes penais; e dificultar o processo de aquisição da nacionalidade argentina, sob o argumento de que as medidas são parte de uma política de segurança nacional. Entidades argentinas de Direitos Humanos criticaram tal alteração na lei, qualificando-a de “punitiva” e “regressiva”, inclusive um funcionário da Direção Nacional de Migrações, chamado Hugo Bellón, condenou, na ocasião, a justificativa  da segurança nacional para as mudanças na lei, considerando que, na sua opinião, “é necessário, ao invés de impor mais barreiras, melhorar as condições de trabalho dessas pessoas já que, muitas vezes, elas são ‘inóspitas’ e não oferecem segurança” (BRASIL DE FATO, 2017).

No Uruguai, a nova Lei de Migração, inspirada na argentina, entrou em vigor em janeiro de 2008 e foi regulamentada em agosto de 2009, colocando os migrantes como sujeitos de direito, em conformidade com os protocolos internacionais sobre o tema, cujo país é signatário. A lei garante aos imigrantes o direito à reunificação familiar, ao devido processo e acesso à justiça, à igualdade de direitos com os nacionais, sem discriminação, à saúde e à educação. Além disso, a lei obriga o Estado uruguaio a promover ações que estimulem a integração sociocultural dos imigrantes ao território nacional e sua participação nas decisões da vida pública, com direito a votar nas eleições.

No tocante à proteção internacional, o Uruguai aprovou seu Estatuto do Refugiado, em 2006, conferindo o direito de pedir asilo no país àquelas pessoas que sofram perseguição ou ameaça à vida em seu país de origem, devendo o processamento e julgamento do pedido pela Comissão de Refugiados serem rápidos. Às pessoas que recebem o estatuto de refugiado, o Uruguai garante acesso à saúde, educação e emprego. Ademais, o programa para refugiados lançado pelo governo de Pepe Mujica, em 2014, concedeu auxílio financeiro mensal às famílias, sendo um de US$900 para despesas de vestuário, transporte e bens durante o primeiro ano de estada no país e outro de, no mínimo, dependendo do número de pessoas que compõem a família, US$1 mil, por dois anos.

Ainda que o Uruguai tenha sido o primeiro país da América Latina a possuir um programa de reassentamento de pessoas necessitadas de proteção internacional, desde 2009, o primeiro a acolher refugiados sírios, em 2014, e da América Central, em 2017, e ainda ter instituído um programa de assistência financeira aos sírios, além de oferecer saúde e educação públicas a todos em condição de igualdade com os nacionais, refugiados sírios protestaram, em setembro de 2015, para deixar o país e serem reinstalados no Líbano, alegando que o custo de vida no Uruguai é alto, que lhes faltavam empregos e que o auxílio do governo não era suficiente para sua subsistência (FOLHA DE S. PAULO, 2015). O atual presidente uruguaio, Tabaré Vázquez, após esse episódio, resolveu suspender tal auxílio financeiro.

   O Paraguai ainda possui uma lei sobre imigração retrógrada, sancionada em 1996, voltada à atração de imigrantes com capital, para instalar pequenas e médias empresas no país; de aposentados e pensionistas, potenciais investidores; e de recursos humanos qualificados, que pudessem favorecer o desenvolvimento econômico do país, ou seja, uma lei de caráter utilitarista que impede a entrada de imigrantes que viriam a ser uma mão de obra pouco qualificada ou especializada (CULPI, 2017, p. 205).

Em 2002, foi aprovada a Lei Geral sobre Refugiados, que deu origem à Comissão Nacional de Refugiados. E, partir de 2003, quando foi sancionada a nova lei argentina sobre imigração, iniciou-se um processo interno no Paraguai para a instituição de uma nova lei migratória. Em 2008, foi incorporada ao ordenamento nacional a Convenção Internacional sobre a Proteção dos Direitos de todos os Trabalhadores Migrantes e de suas Famílias e, em 2009, foi ratificado o Acordo sobre Residência para Nacionais dos Estados partes do MERCOSUL.

Apenas em agosto de 2016 o governo paraguaio enviou à Câmara dos Deputados o anteprojeto de Lei de Migrações, cujo Projeto de Lei (PL) está, até hoje, em tramitação no Congresso Nacional daquele país. O PL estabelece, dentre os princípios da nova lei, a universalidade, a igualdade, a reunificação familiar e a não devolução de refugiados. Depreende-se, então, que o Paraguai ainda não tem uma política de migrações baseada em direitos para os imigrantes e que mesmo existindo uma lei sobre refugiados, a mesma não foi regulamentada e, portanto, não houve disposição sobre os mecanismos de concreção de direitos e, muito menos, de integração dessas pessoas à sociedade.  

No Brasil, as discussões sobre cidadania e política imigratória se deram de forma bastante tardia, notadamente em relação à trajetória argentina. Até 1967, as leis brasileiras que regulavam a entrada de estrangeiros no país eram eugenistas e discriminatórias. Em 1980, foi promulgada a lei que instituiu o Estatuto do Estrangeiro, fundamentada nas doutrinas de segurança nacional e proteção ao trabalhador nacional da ditadura militar. Tal lei não conferia direitos aos imigrantes, apenas normatizava a entrada, saída, expulsão e extradição dos mesmos e, ainda, não era clara quantos às definições de residentes e permanentes, deixando os imigrantes, propositadamente, numa situação de insegurança jurídica, podendo serem expulsos do país a qualquer momento (CULPI, 2017, p. 188-192). Essa situação perdurou até o ano passado, quando foi sancionada a nova Lei de Migração, em 24 de maio de 2017.

Não obstante, mas de forma não coordenada com a política nacional de imigração, por força dos compromissos assumidos internacionalmente com a assinatura e ratificação da Declaração de Cartagena e Declaração de São José sobre refugiados, o Brasil aprovou a Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997, que dispõe sobre a condição de refugiado e o processo para concessão de refúgio e institui o Comitê Nacional para os Refugiados (CONARE), no âmbito do Ministério da Justiça, com competência para analisar e julgar os pedidos de refúgio, assim como determinar a perda da condição de refugiado e aprovar instruções normativas para a execução da respectiva lei.

É possível afirmar que, durante vinte anos, até a promulgação e regulamentação da nova Lei de Migração, que contempla o instituto do refúgio, a lei sobre refugiados brasileira não fazia parte da política nacional migratória, mantendo-se apenas como um conjunto de diretrizes e comandos a serem observados pelo Poder Público para recebimento e processamento de solicitações de proteção internacional feitas ao Estado brasileiro, o que não deixa de ter a sua importância institucional, por ser um marco regulatório que se alinha aos Direitos Humanos, mas que, por si só, não é suficiente para garantir o acolhimento e integração adequados dos refugiados, o que deveria ocorrer com a implementação de políticas públicas.

A nova Lei de Migração brasileira é considerada inovadora pois não mais trata o imigrante como uma ameaça à segurança nacional e pauta-se pelos Direitos Humanos. Quando foi sancionado, o texto legal foi bem recebido por organizações de Direitos Humanos por contemplar princípios como a não repulsão de pessoas solicitantes de refúgio, a não discriminação e a igualdade de direitos fundamentais e civis entre imigrantes e nacionais e por ter sido elaborado durante vários anos com a participação de entidades da sociedade civil.

A regulamentação da lei ocorreu por meio do Decreto nº 9.199, de 20 de novembro de 2017, dispondo que o reconhecimento da condição de refugiado permanece seguindo os critérios da Lei nº 9.474/97; que o solicitante de reconhecimento de tal condição receberá um documento provisório que lhe permitirá o gozo de direitos no país, dentre os quais, a expedição de carteira de trabalho provisória, a inclusão no Cadastro de Pessoas Físicas e a abertura de conta bancária; que o reconhecimento de certificados e diplomas, os requisitos para obtenção da condição de residente (que será provisória até decisão definitiva do pedido de refúgio e, por tempo indeterminado, quando do seu deferimento) e a admissão em instituições acadêmicas deverão ser facilitados; e que o ingresso irregular no território nacional não constituirá impedimento para a solicitação de refúgio.

Ainda que a nova Lei de Migração tenha sido regulamentada, a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia, citada na norma, até o momento só existe no plano formal, ao menos no que diz respeito ao refúgio, pois, para sua concretude, seria necessário um programa nacional que implementasse políticas públicas em convênio com os estados, munícipios, organizações não-governamentais e entidades privadas sem fins lucrativos com o objetivo comum de promover o acolhimento e prestar assistência à integração de refugiados à sociedade brasileira. Em virtude dessa descoordenação e, também, pelas características federativas do Brasil, a responsabilidade pela instituição e gestão de políticas públicas para as pessoas que estão chegando ao território nacional em busca de proteção internacional está a cargo dos estados e municípios, o que, até o momento, só se efetivou no Município de São Paulo, único no Brasil a instituir uma lei e política próprias específicas para imigrantes, inclusive refugiados.

Um sintoma dessas faltas de planejamento estatal e de coordenação entre a União e os entes federados é a forma emergencial e improvisada como o governo brasileiro tem tratado a situação do ingresso de milhares de venezuelanos no país, que se intensificou desde janeiro de 2017, pela fronteira localizada no estado de Roraima que, carente, ficou em situação de calamidade por não dispor de recursos para acolher e garantir direitos básicos, como alojamento e alimentação, às pessoas que fogem da Venezuela em busca de refúgio no Brasil: o presidente da República decretou “situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório para o Estado de Roraima, provocado pela crise humanitária na Venezuela” e editou Medida Provisória, em fevereiro do corrente ano, dispondo sobre as medidas de assistência emergencial para acolhimento dessas pessoas, através de convênios entre a União, estados, municípios e organizações da sociedade civil, enquanto durar a situação que desencadeou a emergência, sujeitas à disponibilidade orçamentária e financeira.

Três meses após a publicação do Decreto e Medida Provisória, a crise imigratória no estado de Roraima tem se intensificado e as ações do Poder Público não têm sido suficientes para aplacá-la, dependendo de assistência internacional, por meio do ACNUR, de ajuda de organizações da sociedade civil e de doações da própria população da capital, Boa Vista, para onde vão e se concentram a maioria dos imigrantes venezuelanos, para mitigá-la. Dados atuais da Polícia Federal e do ACNUR indicam que, diariamente, mais de 800 venezuelanos cruzam a fronteira brasileira e que mais de 52 mil chegaram ao Brasil, desde o início de 2017, sendo que 40 mil somente pelo estado de Roraima, onde permanecem. Segundo pesquisa da Universidade Federal de Roraima, 77% dessas pessoas esperam se mudar para outras partes do Brasil, sendo que o governo, até agora, só transferiu para outras cidades, principalmente para São Paulo, 600 venezuelanos, na chamada ação de interiorização preconizada pela Medida Provisória (ACNUR, 2018b).

Outrossim, o governo brasileiro, talvez como artifício para se esquivar da responsabilidade de julgar tantos pedidos de refúgio e de implementar políticas públicas para garantir o acesso aos direitos conferidos aos refugiados pela própria legislação nacional, criou norma, publicada através da Portaria Interministerial nº 9, em 15 de março de 2018, para regulamentar a autorização de residência no país, pelo prazo de dois anos, para imigrantes de países fronteiriços não abrangidos pelo Acordo de Residência do MERCOSUL e países associados (Bolívia e Chile), dentre os quais está a Venezuela, com a pretensão de que os milhares de venezuelanos que adentraram ao Brasil optem por esse mecanismo em vez de fazer um pedido formal de refúgio e, assim, desobrigar o Estado da proteção, e os direitos inerentes a ela, que teria de oferecer ao imigrante cuja condição de refugiado fosse reconhecida.

Em 2017, o Brasil teve 33.866 solicitações de refúgio. Dessas, 17.865, ou seja, 53%, de imigrantes venezuelanos em busca de proteção internacional no Brasil. Ocorre que o CONARE, órgão responsável pelo julgamento desses pedidos, não reconheceu a condição de refugiado a nenhum desses solicitantes. De 2010 até 2017, apenas 18 nacionais da Venezuela foram reconhecidos como refugiados no Brasil: 4, em 2015; e 14, em 2016. O mesmo expediente foi adotado pelo governo brasileiro quanto aos haitianos que, no auge da crise humanitária naquele país e da imigração forçada para o Brasil, entre 2013 e 2015, fizeram 42.934 pedidos de refúgio, sendo que, de todas as solicitações, de 2008 até 2017, apenas dois nacionais do Haiti foram reconhecidos como refugiados no Brasil (BRASIL, 2018). Tal postura do Estado brasileiro foi, no caso dos haitianos, e é, em relação aos venezuelanos, um flagrante desrespeito à lei nacional sobre refugiados que dispõe que será reconhecido como refugiado, também, todo indivíduo que “devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país” (inciso III, do art. 1º, da Lei nº 9.474/97).

Depreende-se do exposto que há uma discrepância entre o discurso brasileiro, nos espaços de discussão das organizações internacionais, da garantia dos direitos humanos às pessoas migrantes em busca de proteção internacional e a prática das autoridades nacionais. A esse respeito, vejamos:

Diante disso, é importante refletir sobre o delineamento concreto do discurso de direitos humanos que está em voga no Brasil, verificando premissas e contornos de uma política migratória baseada na garantia dos direitos dos imigrantes. Como já foi apontado, a efetividade da garantia destes direitos requer a mudança de paradigma que implica reconhecer os imigrantes como sujeitos e não objetos do direito e da política. Além da rejeição à criminalização das migrações, esta proposta vai além de um simples tratamento humanitário que é vitimizador e não emancipatório. As migrações como terreno de luta pela liberdade, prática de cidadania e dos direitos humanos implicam o reconhecimento da autonomia destes sujeitos na construção de sua própria dignidade. (BARALDI, 2014, p. 73).

Enquanto a Europa vive a maior crise imigratória desde a Segunda Guerra Mundial, com milhões de pedidos de asilo, a América Latina tem atravessado o seu maior evento de migração forçada, quando de 2010 até 2017, milhares de haitianos e mais de um milhão de venezuelanos deixaram seu país, a maioria para o Brasil e a Colômbia, respectivamente, em busca de melhores condições de vida, além de outros milhares de pessoas do norte da América Central, que fogem da violência generalizada para outros países da região.

A Colômbia, que não é Estado parte do MERCOSUL, mas é membro da UNASUL, é o país que mais recebeu e continua a receber imigrantes venezuelanos em busca de proteção internacional. Estima-se que mais de um milhão de venezuelanos estejam vivendo em território colombiano, entretanto, eles não têm estatuto de refugiado e a maioria sequer possui autorização de residência e documentos oficiais.

O Estado colombiano não tem política imigratória e não existe qualquer normativa que garanta o exercício dos Direitos Humanos a imigrantes e pessoas em busca de proteção internacional, então, as instituições nacionais responsáveis por responder às demandas migratórias estão desarticuladas e as medidas tomadas são 

paliativas e pontuais (UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, 2018). Um reflexo dessa conjuntura foi a abertura, pelo governo colombiano, de um “campo de refugiados”, similar aos existentes na África e no Oriente Médio, na fronteira com a Venezuela, em fevereiro do corrente, para abrigar milhares de venezuelanos que entraram legalmente no país.  

Ademais, diante do fluxo migratório intenso, o governo colombiano mandou reforçar a fronteira com a Venezuela e passou a exigir passaporte para entrada e autorização de permanência temporária na Colômbia, para dificultar a imigração, visto que, para quem está em condições miseráveis, é impossível pagar pela emissão do documento. Assim, os imigrantes venezuelanos que conseguirem entrar de forma ilegal no país não poderão trabalhar e, sendo compelidos a pedir esmola e dormir na rua, dão ao governo colombiano a motivação para expulsá-los (EURONEWS, 2018).

Vimos, pois, que, diferentemente da União Europeia, as mais importantes organizações internacionais de integração na América Latina, o MERCOSUL e a UNASUL, não são capazes de instituir uma política regional para a imigração, incluindo o refúgio, e isso permite que cada país membro trate a matéria da maneira mais conveniente ao interesse nacional ou programa de governo, o que, muitas vezes, representa afronta aos direitos das pessoas que buscam proteção internacional e aos Direitos Humanos.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste trabalho entendemos que a União Europeia é uma organização internacional cujo processo de integração dos países membros resultou na conformação de uma comunidade política, além de econômica, quando os Estados que a compõem transferiram-lhe parte de suas atribuições e competências, criando-se instituições supranacionais, as quais têm poder para executar medidas em seu nome, editar normas vinculantes e prolatar decisões judiciais com força executória em processos nos quais sejam partes ou que envolvam seus nacionais, em última instância, nas matérias convencionadas em seus Tratados.

De outra banda, vimos que o MERCOSUL e a UNASUL são organizações internacionais intergovernamentais, com órgãos compostos por representantes dos Estados, deliberando por consenso, cujas decisões têm caráter recomendatório e não têm coercibilidade para seus destinatários, os Estados partes. Outrossim, estudamos que o objetivo precípuo do primeiro era a formação de um mercado comum entre seus membros mas que, nos últimos quinze anos, incluiu em sua agenda temas políticos e socioeconômicos, como a migração e os Direitos Humanos; e que a segunda, embora tenha sido forjada com o propósito de integração multissetorial, física, econômica e sociocultural, não produziu nenhum documento de direito internacional que trate da questão migratória e dos Direitos Humanos, além de seu próprio Tratado Constitutivo, que pudesse ser incorporado à legislação dos países membros, mediante ratificação.

Nesse compasso, fizemos uma investigação sobre as políticas de imigração e o respeito aos Direitos Humanos em seu âmbito, tendo encontrado na União Europeia um sistema estruturado para atender às demandas por asilo, que está passando por reformas como resposta das instituições comunitárias à crise migratória que se instalou na região, mas que tem regras comuns e políticas públicas coordenadas para o acolhimento dos solicitantes de proteção internacional, concessão do estatuto de refugiado e consequente garantia de direitos. A título exemplificativo, veja-se que, somente no ano de 2016, a União Europeia recebeu cerca de 1,3 milhão de pedidos de asilo e, para esses, 1,1 milhão de decisões de primeira instância foram proferidas, sendo que 61% foram positivas e, ainda, mais 17% em segunda instância (EUROSTAT, 2017).

Já em relação ao MERCOSUL e a UNASUL, que não têm política imigratória comunitária, nem possuem competência para tanto, investigamos a legislação e a política imigratória nacional de cada Estado parte, no caso do primeiro, figurando dentre eles o Brasil; e da segunda, além dos países que também compõem o MERCOSUL, analisamos a conjuntura da Colômbia, por ser o país com o maior número de imigrantes venezuelanos (que são os sujeitos da crise de migração forçada que assola a América do Sul hoje), seguido do Brasil, que, além do caso dos venezuelanos hoje, recebeu grande número de haitianos, notadamente entre 2013 e 2015, que fugiram de seu país por causa da extrema vulnerabilidade social causada pelos terremotos avassaladores que se abateram sobre seu território. São esses dois episódios migratórios da América Latina que têm relevância para os objetivos deste trabalho.

Diante dessas análises, percebemos que, na América Latina, apesar dos compromissos assumidos internacionalmente pelos países partes do MERCOSUL, pelo fato de não existir instâncias supranacionais, que exerceriam o controle da aplicação uniforme das normas regionais, cada Estado atua em matéria de política imigratória da forma mais conveniente ao interesse nacional e/ou ao seu programa de governo. O mesmo ocorre com os países membros da UNASUL, inclusive nos Estados que incorporaram ao seu ordenamento princípios das Declarações em que é um dos signatários e diretrizes do Direito Internacional dos Refugiados e dos Direitos Humanos, mediante ratificação de Convenções, como é o caso do Brasil, há uma diferença entre a política formal e a material, entre aquilo que está na lei e no discurso e as ações empreendidas pelos seus governantes.

Uma forte evidência dessa tendência regional é a forma como o Brasil, um Estado que tomou iniciativas nos espaços de discussão e deliberação do MERCOSUL para a organização criar e declarar princípios e compromissos, em matéria de proteção internacional de refugiados e apátridas, como ocorreu; e que adotou uma legislação para refugiados e, mais recentemente, uma lei de migração, positivando o que fora preconizado na Convenção de Genebra de 1951 e na Declaração de Cartagena de 1984, tratou o caso da imigração haitiana para o país, quando foram feitos milhares de pedidos de refúgio ao Estado brasileiro e apenas dois foram aceitos, num intervalo de dez anos.

A lei brasileira sobre refugiados, de 1997, já dispunha que deveriam ser reconhecidos como refugiados aqueles que estivessem sendo obrigados a deixarem seu país devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, no entanto, o governo brasileiro, ao dar uma resposta às solicitações de quase 50 mil haitianos que chegaram ao país por esse motivo, concedeu, apenas, vistos humanitários. Ora, a fome crônica e a falta de moradia e condições sanitárias dignas pelas quais passavam os haitianos que migraram para o Brasil não constituem grave e generalizada violação de direitos humanos? Para Annoni e Manzi (2016, p. 17), em trabalho sobre essa problemática, não se pode negar que tais imigrantes se enquadravam na categoria de pessoas que fugiam de grave e generalizada violação de direitos humanos e, por isso, deveriam ter sido reconhecidos como refugiados.

O mesmo procedimento tem sido adotado pelo governo brasileiro em relação aos venezuelanos pois, dos mais de 30 mil pedidos de refúgio feitos, apenas em 2017, nenhum foi deferido. E a motivação da imigração de venezuelanos para o Brasil pode, também, ser configurada como grave e generalizada violação de direitos humanos, atendendo ao requisito legal, uma vez que fogem da extrema vulnerabilidade social em que se encontram na Venezuela, passando fome e expostos a condições de vida degradantes. Outrossim, vimos que a Colômbia, país que mais recebeu imigrantes venezuelanos nos últimos anos, membro da UNASUL, não tem política imigratória e não editou qualquer normativa que garanta o exercício dos Direitos Humanos a imigrantes e pessoas em busca de proteção internacional.

A importância do reconhecimento da condição de refugiado está nas suas consequências jurídicas e sociais: não é um status temporário, como o conferido pelos vistos humanitários, e o Estado deferente é obrigado a conceder direitos em igualdade de condições com os nacionais, além de criar mecanismos e implantar políticas públicas de acolhimento, regularização e integração dos refugiados à comunidade em que foram instalados. Parece, então, que o Brasil tem fugido dessas responsabilidades, lidando com a questão de forma improvisada e pontual, mas querendo figurar no cenário internacional como uma nação generosa pela concessão dos milhares de vistos humanitários.

O resultado disso é que essa categoria de imigrantes está no território nacional vivendo nas ruas, sujeitas a todos os tipos de violência, ou em alojamentos improvisados, onde recebem refeições, mas não têm acesso às condições dignas de vida que deveriam ser garantidas a um refugiado, como direito de ter documentos civis, trabalhar formalmente e/ou estudar, ter acesso ao saneamento básico e serviços de saúde públicos. Mesmo dentre os imigrantes com vistos humanitários que vivem no país há mais tempo, a maioria permanece em situação de vulnerabilidade social, dependendo de abrigos públicos e doação de alimentação e itens básicos de sobrevivência por organizações da sociedade civil e/ou trabalhando informalmente nas ruas das cidades. Situação similar ocorre com os imigrantes venezuelanos na Colômbia.

Segundo o ACNUR (2018c, p. 11), agência da ONU para refugiados, uma das soluções duradouras para as pessoas que migram em busca de proteção internacional é sua integração às comunidades em que foram acolhidas, sendo a integração um processo em que os direitos dos refugiados são garantidos e respeitados, com inserção jurídica, social, econômica e cultural no país de refúgio, residência permanente ou culminando com a obtenção da cidadania desse país, que lhe permitirá acessar todas as políticas públicas em igualdade de condições com os cidadãos nacionais.

Dados do CONARE mostram que, no Brasil, das 10.145 pessoas reconhecidas como refugiadas, no período de 2007 a 2017, apenas 5.134 (50%) residem no território nacional, sendo que a maioria é de nacionalidade síria e vive no estado de São Paulo (BRASIL, 2018). Isso mostra que, mesmo reconhecendo poucos solicitantes de proteção internacional como refugiados, o Estado brasileiro não é capaz de integrá-los à sociedade, por falta de políticas públicas para tanto e ausência de convênios com organizações da sociedade civil e entidades privadas, que poderiam ampliar suas ações de promoção em parceria com o Poder Público.

Os estudos feitos para a elaboração desse trabalho sugerem, pois, que o tratamento das pessoas que buscam proteção internacional não deve se limitar a ajuda humanitária mas precisa garantir que os pedidos de asilo e refúgio sejam analisados e julgados conforme a lei e/ou as diretrizes das Convenções Internacionais sobre a matéria, para que todos tenham, enquanto solicitantes de proteção internacional, condições dignas de acolhimento e fruição de direitos sociais e, após o reconhecimento da condição de refugiado, segurança jurídica e acesso a direitos e políticas públicas, em igualdade de condições com os nacionais do país deferente, com vistas a alcançar a plena integração social, econômica e cultural na respectiva comunidade.

Outrossim, e finalmente, concluímos que apenas o modelo de integração que institui uma comunidade política, com normas comunitárias vinculantes e instituições com força executória e competência para exercer o controle da distribuição equânime da justiça na região, é capaz de ter uma política imigratória comum, para atendimento das pessoas que buscam proteção internacional, e um programa para as consideradas refugiadas, com políticas públicas que promovam a efetividade dos direitos e a possibilidade de plena integração à sociedade do país acolhedor.

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