O acatamento de ordem ou pedido manifestamente ilegal não pode servir de justificativa para sustentar um ato administrativo que cause desnecessários danos ao erário.

Descabe fazermos uma incursão histórica com o desiderato de sublinhar que as finanças públicas estão centralizadas no debate atinente à higidez do Estado. Notadamente, sobressaem as atribuições das instituições governamentais destinadas a dar concretude aos comandos constitucionais, fundamentalmente para a consubstanciação do Estado Democrático e Social de Direito. E é em tal mote a salvaguarda curial de que os dispêndios devam ser realizados com o essencial escopo de efetivar a manutenção e a prestação pública ao interesse coletivo, para o fim de satisfazer aqueles que desse préstimo são alvos.

Necessário trazer aos nossos argumentos o princípio da economicidade, que está insculpido no art. 70 da Carta Política, pois neste dispositivo são informados os critérios — e outros pormenores que extrapolam o intento desse trabalho — de controle das contas da União e no que abrange a administração direta e indireta. Neste trilhar, a efetiva realização daquele princípio pode — a valer, deveria — garantir maior transparência, eficiência e controle aos gastos públicos, germinando na Administração Pública uma inovação com a postura de gestão mais responsável. 

Não obstante com efeitos arrefecidos na prática, em relação ao conceito do princípio da economicidade, Tathiane PISCITELLI nesse sentido acentua:

 “Trata-se de exigência relativa à eficiência, do ponto de vista econômico, do gasto público: com o mínimo de recursos possíveis, deve-se atingir o máximo de satisfação das necessidades públicas. Tendo-se em vista que a despesa pública está intrinsecamente relacionada com o orçamento, é possível dizer que tal diretriz se aplica tanto à elaboração do orçamento, de um ponto de vista lato, quanto à realização efetiva do gasto público, de forma mais estrita.” (PISCITELLI, 2018, p. s/n [livro eletrônico]).

Por outro lado, constatamos que não há uma conceituação positivada — e a doutrina não acolhe maior aplauso — ou que possa definir a despesa pública. Contudo, existem mandamentos constitucionais e infraconstitucionais com o intuito de ampliar a transparência do gasto público, permitindo, à vista disso, concretizar direitos e garantias fundamentais através do uso eficiente do patrimônio que nos é primaz e que está cada vez mais parco. 

Ademais, não se pode descurar do contexto que todos os gastos realizados pelos entes do Estado, cuja finalidade venha a ser a prestação pública, são, sem qualquer vagueza semântica, despesas públicas. Por certo que existe a necessidade de distinguir o conjunto de princípios e regras que dão identidade ao regime jurídico de despesas à vista do bem da coletividade, especialmente quando se define basal a observância à moldura dos demais princípios, mormente àqueles que guardam relação com a eficiência, entre outros.

 Nítida a diagnose, aliás, de que a Administração Pública dá ares de se manter na penumbra, em um ambiente fosco em que prepondera uma casta de aversão teórica, e também legislativa, relativamente a vários dos mandamentos legais, pois peca com demasia na observância de uma concepção fundamental presente no nosso ordenamento jurídico, a saber: a ordem manifestante ilegal/legal. 

Deveras, quando se toma a parte pelo todo, especialmente no que concerne a assumir a responsabilidade da função pública que se exerce, tende-se a se decidir ou a agir de forma inadequada, seja subestimando uma suposta verdade, seja generalizando uma suposta mentira. Melhor dizendo, acha-se perfunctória a efetividade disciplinar, porquanto nas atividades no âmbito da Administração Pública, infelizmente, está implícito o princípio hedonístico do máximo ganho com o mínimo de esforço, isto para variados níveis de risco, o que acaba por direcionar condutas tendentes a tirar costumeiras vantagens do sistema estatal. Nesse aspecto, sem embargo, o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, Lei 8112/90, adequando as referências sobre serviço público e seus executores, proclamadas pela ordem constitucional em distintas passagens, estabeleceu em sua disciplina que:

Art. 116. São deveres do servidor: 

IV - cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

De qualquer forma, inobstante desairosa, uma adequada compreensão do dispositivo destacado só pode ser alcançada criticamente, o que implica a percepção de que os deveres preconizados naquela lei federal — mesmo que sejam por fatos acoimados de insignificante ou de ínfima monta —, devem ser seguidos por simetria pelos demais entes erigidos à mesma categoria. Por consequência, a margem de atuação dos agentes públicos não pode escapar aos limites similarmente definidos para o desempenho dos demais entes e órgãos das esferas estadual e municipal, sob pena de a norma, por se evadir do desígnio, deixar de exprimir o tão propalado interesse geral, cuja simbolização deve subsumir toda a atuação estatal.

Em nossa opinião, inverídicas e insinceras justificativas que tentem sustentar um ato administrativo que cause evidentes e desnecessários danos ao erário, dado o exemplo de acatamento de ordem ou pedido manifestamente ilegal, não pode eximir de responsabilidade o agente público (superior hierárquico). Por sinal, vale o mesmo quando o mandante, conscientemente, impõe a ordem, cujo real motivo resulta na troca de favores, interesses particulares, entre outras motivações que não são apontadas em eventual documento que intente formalizar (dá apenas o aspecto de formalidade) o ato ímprobo.

De outro modo, uma apreciação acertada revela que os fatos aqui apontados abrangem o âmbito de alguns dos casos comuns de manejo impróprio dos gastos públicos, que abranda indevidamente os princípios da legalidade, moralidade e eficiência, os quais devem permear o exercício das despesas públicas. Entrementes, quando se observa que as ocorrências ora suscitadas são um nada quando cotejadas com um sem-número de tantos outros fatos danosos, entende-se o motivo pelo qual a manutenção pública agrega proporção demasiada de tributos que nunca parecem se satisfazer ante aos lindes discricionários que elevam indevidamente a despesa do Estado, isto é, desrespeitando, então, o princípio da economicidade. A propósito, como se não lhe revestisse feição constitutiva de arquétipo, temos um Estado em que não é incomum que a alegação lógico-jurídica seja cinicamente cambiada por simples heresias ou manifestos sofismas.

De ressaltar-se, afinal, que, o que tecnicamente se está a dizer no que toca à despesa que subsiste por ato com interesses estranhos ao interesse público, é que, francamente, trata-se de definição abordada pelo Direito Administrativo — e guarda similitude nas diversas legislações. Por falar nisso, muito antes que aflorassem os debates a respeito da atuação dos entes estatais, não faltavam efeitos na legislação penal, a saber: o artigo 22 do Código Penal determina que não é punível o ato praticado em estrita obediência hierárquica, exceto quando a ordem for manifestamente ilegal.

O dispositivo supracitado tem o condão de responsabilizar aquele que contribui no elo de afronta à regra, e é por isso que entendemos, em abono do maior rigor, que não se deveria afastar a responsabilização pela observância de ordens superiores manifestamente ilegais, máxime as criminosas, do agente que as impôs, tampouco do agente público que as cumpriu.

Para ilustrar, suponhamos que o agente estatal tenha corretamente denunciado detentores de cargos da Diretoria do ente no qual trabalha, e que, doravante, passe a receber algumas retaliações, entre elas, ameaças de morte e uma transferência com desvio de finalidade, a qual entende-se nula por afrontar a legalidade. Posta assim a problemática, o agente atingido pelas retaliações poderia ficar inerte quanto às consequências? Por evidente, ciente de que o que fora denunciado e o que lhe foi imposto estão causando gravame desnecessário ao gasto público, entende-se que não há razão para coadunar com atos manchados de nulidade. Do contrário, fomentaria o intuito de vantagem espúria e lesaria de forma insidiosa o erário, o que acabaria por macular a imagem do ente e do serviço público como um todo.

Empiricamente — e o comportamento insatisfazível está mesmo em voga —, sabemos que, na maioria dos casos, o mais “conveniente" é o agente silenciar e garantir a mantença das vantagens que lhe aproveitam. Às vezes, entretanto, covardemente calha a desculpa insolente do medo de se dar ciência à quem cabe repreender a ação eivada. Por ora, provocativo parágrafo será tema para outro esboço, porém.

Vale dizer que condutas como a do presente exposto não mais são toleradas pela sociedade brasileira, já que imprimem a pecha de descaso total com o serviço e com o dinheiro público, que é de todos e que é o piso mínimo para os debates jurídicos. Outrossim, irrogar que a responsabilidade é somente do gestor, como se retirasse igual dever dos ombros do agente público subalterno, traduz-se como um contrassenso e uma predisposição à predação da máquina pública, para o atendimento de interesses outros de pessoas que, pela sua posição, deveriam, ainda mais do que qualquer outro cidadão, ser guardiões dos bens, valores e princípios que acabam por vilipendiar.

Nessa senda, estimulando prodigioso ativismo social — embora este autor esteja inativo em todas as redes sociais —, assaz além da panaceia cultural que se observa aqui e acolá, pressupõe-se que não somente sejam punidos os infratores mandantes, mas também de que sirva de exemplo, inclusive aos executores que consentem, para se evitar a repetição de atos desta natureza. Destarte, que paire sobre os demais a certeza de que a disciplina impõe não conceber a prática de atos que venham a ocasionar qualquer mácula ao Estado. 

Urge, pois, destacar esses importantes comandos na atuação da Administração Pública, de maneira a lembrar que o agente que está ciente de manifesta atuação contrária à legislação deve cientificar aos órgãos competentes o propósito escuso, na atuação dos seus pares, que lesa o interesse coletivo. Do contrário, estará garantindo efeito antagônico à função estatal que exerce e, em ato contínuo, balbuciando o agente público que acredita ser, quando, de fato, não o é. 

Anota-se, por fim, que entre trinta razões e alguns memoráveis aniversários que comemoramos neste mês, há, execravelmente, dois tristes fatos que completam um ciclo deprimente, os quais revelam a implicação de uma postura perniciosa para fins orçamentários, na medida em que, não bastasse a afronta a princípios, tem-se a alteração da dinâmica de gasto inicialmente prevista. Melhor dizendo, uma atuação manifestamente ilegal por conta de medidas administrativas que denotam evidente viés particular, com “improvisada aparência formal”, destinadas a beneficiar autores de crimes contra o erário e a prejudicar o denunciante que cumpre com seu dever.

Cabe observar que as ocorrências aqui expostas, a nosso ver, não se denominam uma discussão estéril, dado que tais situações, entre tantas similares e corriqueiras, ultrajam a tábua axiológica dos valores da nossa Constituição, enfeixando, em vista disso, o retrato da corrupção pela afronta aos valores basilares da sociedade, o que desmerece o caráter premente do princípio da economicidade. Todavia, não se perfaz a solução dando nome à querela nem a substituindo, ou, em outras palavras, talqualmente a retórica da ironia em querer culpar o coração, quando a mente é vislumbrada pelas interpretações precipitadas. 

Em suma, para suplantar a batalha contra a corrupção, precede ACREDITAR e usar as armas capitais, quais sejam, a educação, a atitude e a coragem em persistir, essencialmente porquanto, as energias envoltas podem vir a tolher nossa saúde e os relacionamentos frente aos corolários outros que a este desafio estão jungidos. 

Em face do exposto, impende a conclusão de que, indubitavelmente, apenas com a união de forças de cidadãos conscientes, comprometidos com a ética, a moral e a honestidade, poderemos construir uma sociedade livre da corrupção, a qual repercute, com negatividade abismal, nas despesas públicas que todos custeamos — e isso independe de sermos corretos somente aos olhos da sociedade, ou da nossa claudicante e falseada consciência, à exceção de Deus, para quem acredita na “justiça” que está acima da lei dos homens.


Autor

  • Elton Rockenbach Baron

    Bacharelando em Direito, Empregado Público Estadual e aspirante a Promotor de Justiça.

    Bem-aventurados os que têm fome e sede de justiça, porque serão fartos. J. C.

    A vida tem sentido quando a investimos na vida dos outros, ou quando encarnamos a luta dos outros como se ela fosse nossa, a luta do coletivo. Eis meu escopo: despender esforços pela construção contínua da justiça social, a transformação, com justiça, da realidade social, máxime quando os beneficiados são idosos, deficientes, crianças e adolescentes. O desafio vem sendo o esmero na renhida luta em busca do bem comum, não dando tréguas àqueles que se desviam dos ditames constitucionais e legais, com os olhos voltados à concretização da Justiça, sobretudo contra crimes hediondos, crimes políticos e o abandono e maus tratos a animais. Contate-me sobre os supracitados temas: [email protected]

    “Não é o crítico que importa nem aquele que mostra como o homem forte tropeça, ou onde o realizador das proezas poderia ter feito melhor. O crédito pertence ao homem que se encontra na arena, com o rosto manchado de poeira, suor e sangue; que luta com valentia; que erra e tenta de novo e de novo; […] que conhece os grandes entusiasmos e as grandes devoções; que se sacrifica por uma causa nobre; que ao menos conhece, no final, o triunfo de uma grande realização; e que, na pior das hipóteses, se fracassar, pelo menos fracassou ousando grandes coisas; e por isso o seu lugar não pode ser junto àquelas almas tímidas e frias que não conhecem nem vitórias nem derrotas.” (Theodore Roosevelt)

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Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)

BARON, Elton Rockenbach. A ordem manifestamente ilegal a subverter o princípio da economicidade à conta das despesas públicas. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 25, n. 6041, 15 jan. 2020. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/78918. Acesso em: 5 dez. 2020.

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    Dr. Elton, fizemos o ajuste do resumo do artigo. Peço que verifique se está de acordo com a gramática e com a mensagem do seu trabalho.