Federalismo e federalismo fiscal:

3 FEDERALISMO FISCAL

            As competências político-administrativas, definidas pela Constituição Federal, ensejam metas que, para serem cumpridas pelos entes da federação, requerem a obtenção de recursos. A fim de garantir esses recursos, foram estabelecidas as competências tributárias, que compõem o federalismo fiscal. A repartição de receitas tributárias ^[42] visa o equilíbrio da distribuição dos ingressos e receitas ^[43] entre os entes federativos. As competências tributárias não são concorrentes, isto é, onde um ente da federação tributa, o outro não o pode fazer, sob pena de haverem bi-tributações, "que são maléficas do ponto de vista da harmonia entre os entes federados" ^[44]. Humberto ÁVILA diz:

            Uma particularidade da Constituição Federal Brasileira são os dispositivos relativos à competência, a partir dos quais somente determinadas situações de fato podem ser tributadas pelas entidades políticas de direito interno (art. 153 a 156). De acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, os conceitos utilizados pela Constituição para definir competências não podem ser alterados pelo Poder Legislativo e pelo Poder Executivo. ^[45]

            A repartição de competências e de metas pela Constituição visa garantir uma maior eficiência na administração pública, pois os entes federados parciais possuem um maior conhecimento das necessidades da sua população local do que o ente central. Assim como a divisão de metas descentraliza a atuação do Estado, a divisão de receitas torna a execução de tais metas possível por meio da obtenção de recursos próprios. Esses recursos são obtidos, em sua maioria, por meio de tributos, que podem ser impostos, taxas e contribuições, conforme a sua natureza.

            Daniel K. GOLDBERG, diz que, para que um tributo seja "bom", ele deve ser eficiente do ponto de vista econômico e, para tanto, deve possuir as seguintes características, originalmente sumariadas por Richard M. Bird:

            (1) A base tributária deve ser pouco manipulável para que se possa garantir aos entes locais alguma autonomia na fixação de alíquotas maiores sem que isto cause um deslocamento de contribuintes;

            (2) A arrecadação resultante do tributo ou tributos deve fazer frente às necessidades locais e ser suficientemente elástica (buoyant) (i.e., expandir-se na mesma proporção das despesas públicas);

            (3) As receitas tributárias devem ser estáveis e previsíveis;

            (4) A carga tributária deve ser percebida como razoavelmente "justa" pelos contribuintes;

            (5) O tributo deve ser administrável, e sua arrecadação visível aos contribuintes para que estes possam cobrar a administração no que diz respeito à sua adequada destinação (accountability);

            (6) A natureza do tributo deve tornar sua incidência efetiva de difícil "exportação" a outros entes federativos. ^[46]

            Estas são características que definem o princípio da eficiência, que deve ser inerente aos tributos, independentemente do fato deste possuir destinação específica previamente definida em lei ou não. Dois fatores fazem com que as metas de cada ente e as suas respectivas receitas precisem estar racionalmente estabelecidas e definidas: a vinculação de certas receitas a fins específicos e a responsabilidade fiscal, que impedem a livre aplicação das verbas pelo Poder Público conforme sua conveniência e discricionariedade.

            3.1 Centralização e descentralização

            Ao estabelecer metas e dividi-las entre os entes da federação, a Constituição Federal descentraliza a atuação da administração pública para atingir os objetivos estipulados, da mesma forma que o faz para a captação de recursos financeiros através das competências tributárias. "A descentralização, para que se configure um Estado federal, deve ser tanto administrativa como política. [...] Garante-se assim a prevalência da vontade da maioria dos cidadãos do ente local, que é justamente uma das bases políticas do federalismo [...]" ^[47].

            A descentralização aumenta os gastos dos entes federados parciais, na medida em que alivia os encargos da União. Mas grande parte da arrecadação dos tributos nacionais se concentra nas mãos da União, o que cria certa desigualdade na distribuição de metas e receitas dentro da federação. Para equilibrar essa desigualdade, existem as previsões constitucionais de repasses de valores, pela União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, diretamente ou por meio de fundos de financiamento e de participação.

            3.2 Competências tributárias

            As competências tributárias de cada ente da federação estão estipuladas na Constituição Federal. Os tributos podem ser criados somente por força de lei ^[48], e dentro da matéria que a Carta Magna estabelece, regidos pelo princípio da predominância do interesse de cada ente regional ou local. Competem legislar sobre a criação de tributos, respectivamente:

            a) União: impostos sobre importação de produtos estrangeiros; exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; renda e proventos de qualquer natureza; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; propriedade territorial rural; grandes fortunas, nos termos de lei complementar ^[49]; mediante lei complementar, impostos não previstos no rol anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição; na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação. ^[50]

            b) Estados e Distrito Federal: transmissão "causa mortis" e doação, de quaisquer bens ou direitos; operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; propriedade de veículos automotores ^[51]. A Constituição faculta ao Senado Federal estipular alíquotas para impostos estaduais ^[52], como o ICMS, por exemplo, a fim de regular a guerra fiscal ^[53].

            c) Municípios: propriedade predial e territorial urbana; transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II ^[54], definidos em lei complementar.

            A Constituição ainda estabelece que vinte por cento do produto da arrecadação do imposto que a União instituir sobre importação de produtos estrangeiros pertence aos Estados e ao Distrito Federal, bem como o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por estes, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem ^[55].

            Pertencem aos Municípios: o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por estes, suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem; 50% do produto da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados, cabendo a totalidade na hipótese do ITR ser fiscalizado e cobrado pelo Município; 50% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seus territórios; 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação ^[56].

            Apesar dos tributos propiciarem receitas próprias aos entes parciais da federação, a descentralização das metas torna esses recursos, por vezes, insuficientes, gerando um déficit orçamentário. Para compensar esse déficit, o governo federal, detentor da maior parte das receitas nacionais, distribui recursos a fim de contrabalançar as desigualdades regionais.

            3.3 As transferências e os repasses de recursos pela União

            Como visto, a maior parte dos recursos fiscais fica em poder da União, que tem a obrigação constitucional de repassar aos Estados, Distrito Federal e Municípios parte da verba arrecadada, de maneira desigual, a fim de proporcionar um abrandamento nas desigualdades regionais do País. É tratar desigualmente os desiguais. Evandro Costa GAMA diz que, em relação ao mecanismo de repartição do produto da arrecadação adotado no Brasil, "a Constituição brasileira também fixa as regras condutoras de sua execução, nas quais é possível identificar duas formas de implementação: a) participação na arrecadação de determinado tributo e b) pela participação de fundos." ^[57]

            Dentre esses repasses referentes à participação na arrecadação, está estipulado que a União entregará ^[58]:

            a) do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 47% na seguinte forma: 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal; 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios; 3%, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;

            b) do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, 10% aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados, podendo atingir o teto máximo de 20%. Destes recursos repassados, 25% deverão ser destinados aos Municípios;

            c) do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico relativas às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível, 29% para os Estados e o Distrito Federal, distribuídos na forma da lei. Destes recursos repassados, 25% deverão ser destinados aos Municípios.

            3.3.1 Os Fundos de Participação

            Merecem atenção especial os Fundos de Participação, que têm a função de reduzir as desigualdades regionais da Federação. Ezequiel Antonio Ribeiro BALTHAZAR diz que,

            dentre as principais transferências da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, previstas na Constituição, destacam-se: o Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE; o Fundo de Participação dos Municípios – FPM; o Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados – FPEX; o Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef; e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR. ^[59]

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            Esses fundos têm caráter compensatório, visando aliviar as diferenças regionais por meio de repasses maiores aos entes federados que arrecadam menos. Exemplos são os fundos específicos para o financiamento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil ^[60], aos quais são destinados 3% do produto anual da arrecadação da União com impostos sobre a renda (IR) e produtos industrializados (IPI). Metade desses recursos é destinado à região do semi-árido, e são beneficiários dos recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste os produtores e empresas, pessoas físicas e jurídicas, além das cooperativas de produção que desenvolvam atividades produtivas nos setores agropecuário, mineral, industrial e agroindustrial das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ^[61]. Dos 3% dos recursos reservados aos fundos, 1,6% é destinado exclusivamente à Região Nordeste ^[62]. Complementando esses recursos, BALTHAZAR diz:

            Receberão bônus, como incentivo, os beneficiários dos fundos que cumprirem com suas obrigações pontualmente, honrando seus compromissos em dia; isso propiciará, para ele, uma redução de encargos. Esse bônus incide sobre os encargos financeiros pactuados e tem aplicação diferenciada, sendo de 25% para o semi-árido e de 15% para as demais regiões. A diferenciação é explicada pelo maior risco das operações no semi-árido. ^[63]

            A política de desenvolvimento regional está disposta e definida na Carta Magna como um tratamento diferenciado aos complexos geoeconômicos e sociais ^[64], que Paulo BONAVIDES defende como sendo o futuro do País, "consolidado na solidariedade dos entes regionais, [espancando] as sombras do separatismo, a mais letal das doenças da cidadania" ^[65]. As regiões, cujo desenvolvimento é estipulado pela Constituição, não são detentoras de autonomia, como ocorre na Itália e na Espanha, mas, somente, os Estados que as compõem.

4 ALGUNS PROBLEMAS DO FEDERALISMO NO BRASIL

            O pacto federativo norte-americano se deu com a união das treze colônias para formar um estado soberano, os Estados Unidos. Essa união, ocorrida de forma centrípeta, ou seja, de fora para o centro, tinha por objetivo unir forças entre as colônias para atingir um objetivo comum a elas. Tanto o é que, no início, cada colônia tinha o direito de secessão, de se desvincular da união caso não concordasse com alguma decisão do todo. Era, na verdade, um estado confederado.

            No Brasil, a história do pacto federativo foi completamente diferente, pois a colônia encontrava-se dividia, inicialmente, em capitanias hereditárias. Posteriormente, no período do Império, esta divisão foi modificada e o poder centralizado nas mãos do Imperador. Somente com o advento da República, em 15 de novembro de 1889, a definição das fronteiras e a autonomia dos entes da federação passaram a ser estipuladas. O pacto federativo ocorreu, portanto, de forma centrífuga, do centro para fora, e a união não é fruto de um interesse comum pré-estabelecido. Nesse sentido, PORFÍRIO JÚNIOR aponta os dois processos de formação do Estado Federal:

            a) Federalismo por agregação, que ocorre quando a Federação resulta da união de Estados já existentes – que abrem mão de suas soberanias – e se sobrepõe a estes. [...]

            b) Federalismo por segregação, quando a Federação resulta da descentralização de um Estado unitário já existente, por diversas razões (políticas, econômicas etc.) e então surgem novos entes dotados de autonomia política. ^[66]

            Mesmo participando de forma representativa na elaboração da Constituição Federal, os Estados não possuem poder para impor seus interesses próprios na definição da organização político-administrativa da federação, mas devem aceitar o pacto federativo. Também, os interesses dos Estados ficam diluídos nos interesses dos partidos políticos em âmbito nacional, o que modifica o caráter original da República, pois os políticos deixam de representar seus eleitores, o povo, para representar os interesses de suas siglas partidárias.

            Outro problema se refere aos fundos de participação e sua real conseqüência. O FPEX, por exemplo, tem por finalidade compensar os Estados e os Municípios da isenção do ICMS na exportação de produtos industrializados que a Lei Kandir ^[67] determina. Essa Lei, que visa diminuir o encargo tributário das exportações e, conseqüentemente, fomentar e incentivar a sua prática pelas indústrias nacionais, retirou uma importante fonte de receita dos Estados e Municípios, já que manteve somente a incidência dos tributos federais nas exportações, o que centralizou as receitas com a União.

            4.1 A guerra fiscal

            Uma conseqüência nefasta da falta de solidariedade e cooperação dos entes da federação é a guerra fiscal, em que um Estado propicia incentivos fiscais e até mesmo renuncia a receitas em face da preferência de empresas em instalarem suas fábricas no seu território. A curto prazo, os resultados são geração de empregos diretos e indiretos e o fomento da economia local. A longo prazo, porém, toda a federação perde, seja pela necessidade de conceder os mesmos incentivos a outras empresas já previamente instaladas, para que permaneçam, seja na falta de arrecadação de recursos que seriam destinados a cumprir metas sociais. Sérgio Prado e Carlos Eduardo Cavalcanti, apud Guilherme Bueno de CAMARGO, assim conceituam a guerra fiscal:

            Um caso de uma classe geral de fenômenos que emergem quando iniciativas políticas de governos subnacionais adquirem conotações negativas e geram efeitos econômicos perversos em decorrência do caráter insuficiente ou conjunturalmente inoperante do quadro político institucional que regula os conflitos federativos, o qual se revela incapaz de garantir um equilíbrio mínimo entre interesses locais para evitar efeitos macroeconômicos e sociais perversos. [...] essas iniciativas são o uso de benefícios fiscais com a finalidade de induzir a alocação de investimentos nos territórios locais. ^[68]

            BALTHAZAR diz que "os fundos de participação, atualmente, representam um percentual considerável das finanças dos entes da Federação. Por tratar-se de repartição de riquezas, consiste em instrumento fundamental do federalismo fiscal, como garantia da autonomia dos entes federados." ^[69] Ocorre que, muitas vezes, esses fundos ultrapassam sua função original e, além de garantir a autonomia, criam condições para uma maior concessão de benefícios e renúncias fiscais por parte dos entes federados, ou seja, possibilita e financia a guerra fiscal.

            Um exemplo é o episódio da fábrica da Ford que, originalmente, se estabeleceria no Estado do Rio Grande do Sul. Por questões de incentivos fiscais, foi transferida para o Estado da Bahia. O resultado ocorrido é que a Bahia, notoriamente um dos maiores potenciais turísticos do Brasil, conseguiu "vencer" a guerra fiscal travada com o governo gaúcho, concedendo incentivos e renunciado a receitas tributárias em função de uma posição privilegiada na sua condição de beneficiária de fundos especiais, como o Fundo de Financiamento do Nordeste (FNE). Os recursos para esses fundos provêm de todos os Estados, inclusive do Rio Grande do Sul, que pagou para ver suas possibilidades de geração de empregos e receitas escoarem para o estado nordestino.

            CAMARGO diz que, se os fundos, por um lado, atenuam as disparidades regionais, por outro criam "uma certa independência desses entes em relação às receitas tributárias próprias, pois ainda que se arrecade mal os tributos de sua competência, de qualquer forma o ente federado receberá as transferências constitucionais." ^[70]Assim, o impacto causado pelas renúncias e incentivos fiscais não é tão profundo no funcionamento da máquina administrativa do Estado como nos casos em que não há o benefício desse fundo de financiamento.

            4.2 As receitas não repassáveis

            Como as receitas da União que devem ser repassadas aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, encontram-se discriminadas na Constituição Federal, as remanescentes devem permanecer concentradas nas mãos da União. Um exemplo atual de recursos captados e não repassáveis são as contribuições de domínio econômico, como a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira ^[71], atualmente uma das maiores fontes de captação de riquezas do Governo Federal. Isso cria uma centralização de recursos que, em face da descentralização de metas, torna inviável a administração pelos entes parciais da federação.

            José Roberto Rodrigues AFONSO, em pesquisa publicada sobre a divisão da receita tributária no Brasil, apresenta o seguinte gráfico ^[72]:

            São resultados em um estudo que confronta, de um lado, a arrecadação agregada das cinco principais contribuições federais (COFINS, PIS, CSLL, CIDE e CPMF), e, de outro, a de impostos, seja do IR e IPI (que constituem a base do FPE e do FPM), seja do ICMS estadual. A seguir, o desempenho comparado da arrecadação tributária, que demonstra que o ICMS, outrora o imposto de maior captação de receitas no País, encontra-se atualmente cerca de 9,2% menos eficiente que a arrecadação dos dois impostos federais (IR e IPI):

            A comparação entre as receitas federais, estaduais e municipais mostra a defasagem da receita dos Estados no período posterior à Constituição de 1988. A tendência centralizadora de recursos por parte da União é crescente, aumentando a cada ano, e a descentralização das metas pode ser verificada com as várias leis que definem as atuações da administração pública na garantia dos direitos sociais como, por exemplo, a Lei do SUS ^[73], que transferiu grande parte da responsabilidade da prestação de serviços na área da saúde para os Estados e Municípios, sem a garantia da obtenção dos recursos correspondentes.

            GOLDBERG, sobre o tema, diz que, "se a União Federal incorre em déficits e quer alocar os déficits para outras pessoas jurídicas de direito público interno, usa a ‘descentralização’ de atribuições como uma técnica para implementar tal objetivo" ^[74]. Porém, ao centralizar as receitas, compromete o orçamento dos Estados, que aumentam sua dívida interna e inviabilizam a sua eficiência administrativa. Ao retirar as receitas dos Estados, como ocorre com as exportações e aumentar as contribuições não repassáveis, a União castra o poder administrativo dos entes parciais e cria uma situação de dependência financeira para com a federação, o que atenta à autonomia e ao próprio pacto federativo constitucional.