Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio poluidor-pagador; 3. O marco constitucional e legal; 4. O princípio poluidor-vencedor; 5. Conclusão.

PALAVRAS CHAVES:Legislação, CIDE, Matriz Energética, Gás Natural Veicular, princípio poluidor-pagador

1.Introdução

            A Lei n.º 10.866/2004, que regulamentou a distribuição da parcela dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE entre Estados e Municípios, produziu uma distorção perversa em termos ambientais, penalizando os Estados que estimularam a adoção de combustíveis menos poluentes, como o Gás Natural Veicular, e privilegiando aqueles de matriz energética mais agressiva ao meio ambiente. A partir dos dados presentes na Decisão Normativa n.º 65/2005 do Tribunal de Contas da União definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005, o presente artigo discute os efeitos dos critérios adotados e suas conseqüências ambientais. Apresenta-se um histórico da evolução legislativa do tema e cálculos a partir dos percentuais estabelecidos pelo TCU. Destaca-se o fato de o critério relativo ao consumo de combustíveis excluir o Gás Natural Veicular, prejudicando especialmente o Estado do Rio de Janeiro que, em 2003, foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular, inclusive com a adoção de incentivos tributários como a redução do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Conclui-se criticando o texto legal por ser incoerente com o princípio poluidor-pagador; antes representando um insólito princípio poluidor-vencedor a merecer urgente correção legislativa.

2. O princípio poluidor-pagador

            O princípio poluidor-pagador é considerado, simultaneamente, um dos princípios do Direito Ambiental (MILARÉ, 1998; BENJAMIN, 1998) e um dos fundamentos para a utilização de instrumentos econômicos de gestão ambiental (MOTA, 2000).

            O princípio foi inicialmente introduzido pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômicos - OCDE em 1972 e preconiza que "o poluidor deve suportar a totalidade dos custos de prevenção e de luta contra a poluição".

            O conceito foi incluído na Política Nacional de Meio Ambiente brasileira (Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981):

            Posteriormente, foi incorporado à Agenda 21, documento-síntese da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, conhecida como Rio-92:

            8.28.Durante os últimos anos, muitos Governos, sobretudo nos países industrializados mas também nas Europas Central e do Leste e nos países em desenvolvimento, vêm fazendo um uso cada vez mais intenso de abordagens econômicas, inclusive as voltadas para o mercado. Entre os exemplos está o princípio do "poluiu-pagou" e o conceito mais recente, do "utilizou recursos naturais-pagou".

            O princípio poluidor-pagador significa que os custos de recuperação do meio ambiente afetado devem ser atribuídos ao poluidor. Assim, os preços devem compreender os custos com a prevenção dos danos ambientais. Cumpre esclarecer-se que não se trata de admitir a atividade poluidora mediante pagamento, mas de cobrar-se inclusive das atividades que, embora nos limites e padrões da legislação ambiental, poluem de alguma forma o meio ambiente.

            Como será adiante demonstrado, a recente regulamentação da distribuição de parcela dos recursos arrecadados com a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE desconsidera o princípio poluidor-pagador, instituindo, na prática, a regra do "poluidor-vencedor".

3.O marco constitucional e legal

            A CIDE foi instituída pela Lei n.º 10.336/2001, em conseqüência da Emenda Constitucional n.º 33/2001. Incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível, seu valor é destinado a:

            - pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo;

            - financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e

            - financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

            No entanto, como declarou o Ministro Marcos Vilaça na apreciação das Contas do Governo de 2004: "... no ano de 2004, perto de 10 bilhões de reais concernentes à arrecadação da CIDE sobraram no caixa do Tesouro Nacional, sem aproveitamento nas finalidades apropriadas, entre elas, precisamente a infra-estrutura de transportes" (TCU, 2005).

            A arrecadação da CIDE compete à Secretaria da Receita Federal, nos termos do art. 13 daquela norma.

            Como previsto constitucionalmente (art. 159, III), 29% dos recursos arrecadados ^[01] com a CIDE devem ser repassados aos Estados e ao Distrito Federal, que, do montante que receberem, repassarão 25% aos Municípios ^[02] (art. 159, § 4º).

            A Lei n.º 10.866/2004, que acrescentou o art. 1º- A à Lei n.º 10.336/2001, atribuiu ao Tribunal de Contas da União - TCU a responsabilidade de calcular, a partir do exercício de 2005, os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal, com base nas estatísticas referentes ao ano imediatamente anterior.

            Em fevereiro de 2005, o Tribunal de Contas da União editou a Decisão Normativa n.º 65/2005 definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005. O Rio de Janeiro ficará com 5,15% do bolo; atrás do Rio Grande do Sul, com 6,50%; da Bahia, com 6,52%; do Paraná, com 7,62%; de Minas Gerais, com 11,48%; e de São Paulo, com 17,18%. As informações completas constam do Anexo.

            O paradoxal é que dos R$ 7,8 bilhões arrecadados com a CIDE em 2004, nada menos que 85%, ou R$ 6,6 bilhões foram arrecadados no Rio de Janeiro, conforme informa a Receita Federal ^[03]. A Tabela I, a seguir, indica os Estados com maior arrecadação da CIDE e seu percentual de participação.

            Tabela I

            O que explica tamanha discrepância? Os critérios de repartição estipulados na Medida Provisória n.º 161/2004, proposta pelo Presidente da República, integralmente aprovada pelo Congresso Nacional e convertida na Lei n.º 10.866/2004.

            Os critérios adotados para a distribuição entre os Estados e o Distrito Federal ^[04] foram:

             I – 40% (quarenta por cento) proporcionalmente à extensão da malha viária federal e estadual pavimentada existente em cada Estado e no Distrito Federal, conforme estatísticas elaboradas pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT;

             II – 30% (trinta por cento) proporcionalmente ao consumo, em cada Estado e no Distrito Federal, dos combustíveis a que a CIDE se aplica, conforme estatísticas elaboradas pela Agência Nacional do Petróleo - ANP;

             III – 20% (vinte por cento) proporcionalmente à população, conforme apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;

            IV – 10% (dez por cento) distribuídos em parcelas iguais entre os Estados e o Distrito Federal.

            A respeito, cabem os seguintes comentários.

            Como seu território é proporcionalmente menor que o de outros Estados, o Rio só representa 1,2% da malha rodoviária, sendo portanto prejudicado no critério de maior peso. Como os recursos da CIDE repassados aos Estados destinam-se à infra-estrutura de transportes em geral, e não apenas da malha rodoviária, há evidente distorção, que privilegia São Paulo e Minas Gerais, que detêm, respectivamente, 11% e 13,6% das rodovias brasileiras. Estados, como os da Região Norte, onde é mais significativa a importância do transporte fluvial, também sofrem efeitos negativos.

            No entanto, o mais curioso acontece na apuração do 2º critério: o consumo de combustíveis. Segundo a Lei n.º 10.866, o cálculo do consumo dos combustíveis envolve apenas aqueles mencionados no art. 3º da Lei n.º 10.336, a saber: gasolina, óleo diesel, querosene de aviação, óleos combustíveis, GLP, inclusive o derivado de gás natural e de nafta, e álcool etílico combustível.

            Dessa definição, não consta o GNV – Gás Natural Veicular, produzindo enorme prejuízo econômico ao Estado do Rio e constituindo uma contradição em termos ambientais.

            De fato, em 2003, o Rio de Janeiro foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular. Na matriz energética do Estado, o gás natural foi responsável por 19,6% do consumo final em 2002; enquanto no Brasil esse índice alcançou apenas 5,6%.

4. O princípio poluidor-vencedor

            O comportamento observado no mercado brasileiro permite caracterizar o GNV como um bem substituto aos combustíveis tradicionais. Economicamente, bens substitutos perfeitos são aqueles em que o decréscimo de consumo de uma unidade pode ser compensado pelo uso de outro recurso por uma magnitude constante.

            Como é amplamente divulgado, o GNV, se comparado com os combustíveis tradicionais, diminui as emissões de monóxido de carbono (CO) em 76%, de óxido de nitrogênio (NOx) em 84% e de hidrocarbonetos pesados (CnHm) em 88%, praticamente eliminando as emissões de benzeno e formaldeídos cancerígenos. Assim, uma maior utilização de GNV acarreta a redução das emissões de gases do Efeito-Estufa responsáveis pelos fenômenos das mudanças climáticas e do aquecimento global. Com a entrada em vigor em 2005 do Protocolo de Quioto, trata-se de uma política a ser amplamente estimulada e até incluída em futuras negociações para utilização pelo Brasil de créditos de carbono nos termos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

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            No entanto, o que é saudável do ponto de vista ambiental, tornou-se, pelos critérios da Lei, economicamente negativo para o Estado. Se a matriz energética fluminense fosse semelhante à de Minas Gerais, responsável por menos de 1% do consumo nacional de gás natural, implicando em maior consumo dos combustíveis tradicionais, o Rio de Janeiro faria jus a uma parcela maior na distribuição dos recursos da CIDE.

            Desse modo, de acordo com os dados enviados para o TCU, com 8,4% da população, o Rio de Janeiro detém 6,4% do consumo nacional, o que reduz sua participação final; enquanto Minas Gerais, com 10,5% da população, tem 11,8% do consumo; e São Paulo, 21,9% e 26,7%, respectivamente. Quem polui mais, ganha mais. É o princípio poluidor-vencedor!

            Suponha-se que o maior consumidor – São Paulo – implantasse uma política de redução do consumo, mediante incentivo ao transporte de massa, transporte solidário etc., conseguindo uma expressiva redução de 10% no seu consumo total de combustíveis. O resultado, em termos de distribuição da CIDE, em valores estimados para 2004, seria uma redução de R$ 13,2 milhões no seu repasse. Assim, quem deixa de poluir, perde verbas. Trata-se de um incentivo às avessas! É o que está ocorrendo com o Rio de Janeiro que implantou diversos incentivos para a utilização do GNV, como redução do ICMS e do IPVA.

            Novamente, a exemplo do ocorrido quando da fixação dos critérios de distribuição do FPE e do FPM, os "critérios técnicos" prejudicaram o Rio de Janeiro e não em benefício dos Estados mais pobres do país.

            Diante desse contra-senso ambiental e do conseqüente desequilíbrio federativo, aguarda-se uma ação corretiva por parte do Governo federal ou pelo menos alguma providência tardia da representação fluminense no Congresso Nacional.

            Registre-se, por fim, que a Emenda Constitucional n.º 33/2001 que previu a instituição da CIDE refere-se apenas a "atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível". Desse modo, as providências para sanar o problema apontado podem ser efetivadas mediante lei ordinária.

Anexo: Tabela com os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal nos recursos da CIDE, constante da Decisão Normativa n.º 65/2005

Referências Bibliográficas:

            AGÊNCIA NACIONAL DE PETRÓLEO – ANP. Dados estatísticos. Disponível em www.anp.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            BENJAMIN, A. H. V. Responsabilidade Civil por Dano Ambiental. Revista Direito Ambiental, n.º 9, p. 5-52 janeiro/março de 1998.

            BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

            _______ Constituição da República Federativa do Brasil. atualizada até a Emenda Constitucional n.º 46. Disponível em www.planalto.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            BRASIL. Legislação Federal. Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponível em www.planalto.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            _______ Lei n.º 10.336, de 19 de dezembro de 2001. Disponível em www.planalto.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            _______ Lei n.º 10.866, de 04 de maio de 2004. Disponível em www.planalto.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

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            BRASIL. Secretaria da Receita Federal. Arrecadação. Disponível em www.receita.fazenda.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Estados e Municípios: Transferências Constitucionais. Disponível em www.stn.fazenda.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            BRASIL, Tribunal de Contas da União. Decisão Normativa n.º 65/2005, de 17 de fevereiro de 2005. Disponível em www.tcu.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

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            Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD. Agenda 21. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas. 1996

            FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. População. Disponível em www.ibge.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

            LIMA, L.H. O Rio e o Orçamento da União. Jornal dos Economistas, novembro 1997.

            _______ A Economia do Rio de Janeiro e a Federação’ Rio de janeiro: Fundação João Mangabeira. 1998.

            _______ Desequilíbrio na Federação – o Rio de Janeiro e as verbas federais. Boletim de Economia Fluminense – Fundação CIDE, agosto de 2003.

            MILARÉ, E. Princípios Fundamentais do Direito do Ambiente. Revista dos Tribunais, n.º 756, p. 53-68, outubro de 1998.

            MOTA, J. A. Valoração de Ativos ambientais como subsídio a decisão pública. 2000. Tese de doutorado. Brasília – CDS, UnB.

            RIO DE JANEIRO. Secretaria de Estado de Energia, Indústria Naval e Petróleo - RJ. Petróleo e Gás Natural. Disponível em www.seinpe.rj.gov.br >. Acesso em 04.jul.2005.

Notas