Sumário: 1. Introdução; 2. O princípio poluidor-pagador; 3. O marco constitucional e legal; 4. O princípio poluidor-vencedor; 5. Conclusão.

PALAVRAS CHAVES:Legislação, CIDE, Matriz Energética, Gás Natural Veicular, princípio poluidor-pagador


1.Introdução

            A Lei n.º 10.866/2004, que regulamentou a distribuição da parcela dos recursos da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico - CIDE entre Estados e Municípios, produziu uma distorção perversa em termos ambientais, penalizando os Estados que estimularam a adoção de combustíveis menos poluentes, como o Gás Natural Veicular, e privilegiando aqueles de matriz energética mais agressiva ao meio ambiente. A partir dos dados presentes na Decisão Normativa n.º 65/2005 do Tribunal de Contas da União definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005, o presente artigo discute os efeitos dos critérios adotados e suas conseqüências ambientais. Apresenta-se um histórico da evolução legislativa do tema e cálculos a partir dos percentuais estabelecidos pelo TCU. Destaca-se o fato de o critério relativo ao consumo de combustíveis excluir o Gás Natural Veicular, prejudicando especialmente o Estado do Rio de Janeiro que, em 2003, foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular, inclusive com a adoção de incentivos tributários como a redução do IPVA – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores. Conclui-se criticando o texto legal por ser incoerente com o princípio poluidor-pagador; antes representando um insólito princípio poluidor-vencedor a merecer urgente correção legislativa.


2. O princípio poluidor-pagador

            O princípio poluidor-pagador é considerado, simultaneamente, um dos princípios do Direito Ambiental (MILARÉ, 1998; BENJAMIN, 1998) e um dos fundamentos para a utilização de instrumentos econômicos de gestão ambiental (MOTA, 2000).

            O princípio foi inicialmente introduzido pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômicos - OCDE em 1972 e preconiza que "o poluidor deve suportar a totalidade dos custos de prevenção e de luta contra a poluição".

            O conceito foi incluído na Política Nacional de Meio Ambiente brasileira (Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981):

             "Art. 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

            ...

            VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário, de contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos."

            Posteriormente, foi incorporado à Agenda 21, documento-síntese da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, conhecida como Rio-92:

            "Utilização eficaz de instrumentos econômicos e incentivos de mercado e de outros tipos

            8.28.Durante os últimos anos, muitos Governos, sobretudo nos países industrializados mas também nas Europas Central e do Leste e nos países em desenvolvimento, vêm fazendo um uso cada vez mais intenso de abordagens econômicas, inclusive as voltadas para o mercado. Entre os exemplos está o princípio do "poluiu-pagou" e o conceito mais recente, do "utilizou recursos naturais-pagou".

            O princípio poluidor-pagador significa que os custos de recuperação do meio ambiente afetado devem ser atribuídos ao poluidor. Assim, os preços devem compreender os custos com a prevenção dos danos ambientais. Cumpre esclarecer-se que não se trata de admitir a atividade poluidora mediante pagamento, mas de cobrar-se inclusive das atividades que, embora nos limites e padrões da legislação ambiental, poluem de alguma forma o meio ambiente.

            Como será adiante demonstrado, a recente regulamentação da distribuição de parcela dos recursos arrecadados com a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE desconsidera o princípio poluidor-pagador, instituindo, na prática, a regra do "poluidor-vencedor".


3.O marco constitucional e legal

            A CIDE foi instituída pela Lei n.º 10.336/2001, em conseqüência da Emenda Constitucional n.º 33/2001. Incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível, seu valor é destinado a:

            - pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de petróleo;

            - financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás; e

            - financiamento de programas de infra-estrutura de transportes.

            No entanto, como declarou o Ministro Marcos Vilaça na apreciação das Contas do Governo de 2004: "... no ano de 2004, perto de 10 bilhões de reais concernentes à arrecadação da CIDE sobraram no caixa do Tesouro Nacional, sem aproveitamento nas finalidades apropriadas, entre elas, precisamente a infra-estrutura de transportes" (TCU, 2005).

            A arrecadação da CIDE compete à Secretaria da Receita Federal, nos termos do art. 13 daquela norma.

            Como previsto constitucionalmente (art. 159, III), 29% dos recursos arrecadados [01] com a CIDE devem ser repassados aos Estados e ao Distrito Federal, que, do montante que receberem, repassarão 25% aos Municípios [02] (art. 159, § 4º).

            A Lei n.º 10.866/2004, que acrescentou o art. 1º- A à Lei n.º 10.336/2001, atribuiu ao Tribunal de Contas da União - TCU a responsabilidade de calcular, a partir do exercício de 2005, os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal, com base nas estatísticas referentes ao ano imediatamente anterior.

            Em fevereiro de 2005, o Tribunal de Contas da União editou a Decisão Normativa n.º 65/2005 definindo os percentuais de participação de cada Estado e do Distrito Federal na distribuição dos recursos da CIDE para 2005. O Rio de Janeiro ficará com 5,15% do bolo; atrás do Rio Grande do Sul, com 6,50%; da Bahia, com 6,52%; do Paraná, com 7,62%; de Minas Gerais, com 11,48%; e de São Paulo, com 17,18%. As informações completas constam do Anexo.

            O paradoxal é que dos R$ 7,8 bilhões arrecadados com a CIDE em 2004, nada menos que 85%, ou R$ 6,6 bilhões foram arrecadados no Rio de Janeiro, conforme informa a Receita Federal [03]. A Tabela I, a seguir, indica os Estados com maior arrecadação da CIDE e seu percentual de participação.

            Tabela I

Estado

% na Arrecadação

% na Distribuição

BA

0,08

6,52

MG

0,01

11,48

RJ

84,2

5,15

RS

9,72

6,50

SP

2,40

17,18

            O que explica tamanha discrepância? Os critérios de repartição estipulados na Medida Provisória n.º 161/2004, proposta pelo Presidente da República, integralmente aprovada pelo Congresso Nacional e convertida na Lei n.º 10.866/2004.

            Os critérios adotados para a distribuição entre os Estados e o Distrito Federal [04] foram:

             I – 40% (quarenta por cento) proporcionalmente à extensão da malha viária federal e estadual pavimentada existente em cada Estado e no Distrito Federal, conforme estatísticas elaboradas pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT;

             II – 30% (trinta por cento) proporcionalmente ao consumo, em cada Estado e no Distrito Federal, dos combustíveis a que a CIDE se aplica, conforme estatísticas elaboradas pela Agência Nacional do Petróleo - ANP;

             III – 20% (vinte por cento) proporcionalmente à população, conforme apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;

            IV – 10% (dez por cento) distribuídos em parcelas iguais entre os Estados e o Distrito Federal.

            A respeito, cabem os seguintes comentários.

            Como seu território é proporcionalmente menor que o de outros Estados, o Rio só representa 1,2% da malha rodoviária, sendo portanto prejudicado no critério de maior peso. Como os recursos da CIDE repassados aos Estados destinam-se à infra-estrutura de transportes em geral, e não apenas da malha rodoviária, há evidente distorção, que privilegia São Paulo e Minas Gerais, que detêm, respectivamente, 11% e 13,6% das rodovias brasileiras. Estados, como os da Região Norte, onde é mais significativa a importância do transporte fluvial, também sofrem efeitos negativos.

            No entanto, o mais curioso acontece na apuração do 2º critério: o consumo de combustíveis. Segundo a Lei n.º 10.866, o cálculo do consumo dos combustíveis envolve apenas aqueles mencionados no art. 3º da Lei n.º 10.336, a saber: gasolina, óleo diesel, querosene de aviação, óleos combustíveis, GLP, inclusive o derivado de gás natural e de nafta, e álcool etílico combustível.

            Dessa definição, não consta o GNV – Gás Natural Veicular, produzindo enorme prejuízo econômico ao Estado do Rio e constituindo uma contradição em termos ambientais.

            De fato, em 2003, o Rio de Janeiro foi responsável por 52% do consumo de gás natural no país e por 39% de sua utilização como combustível veicular. Na matriz energética do Estado, o gás natural foi responsável por 19,6% do consumo final em 2002; enquanto no Brasil esse índice alcançou apenas 5,6%.


4. O princípio poluidor-vencedor

            O comportamento observado no mercado brasileiro permite caracterizar o GNV como um bem substituto aos combustíveis tradicionais. Economicamente, bens substitutos perfeitos são aqueles em que o decréscimo de consumo de uma unidade pode ser compensado pelo uso de outro recurso por uma magnitude constante.

            Como é amplamente divulgado, o GNV, se comparado com os combustíveis tradicionais, diminui as emissões de monóxido de carbono (CO) em 76%, de óxido de nitrogênio (NOx) em 84% e de hidrocarbonetos pesados (CnHm) em 88%, praticamente eliminando as emissões de benzeno e formaldeídos cancerígenos. Assim, uma maior utilização de GNV acarreta a redução das emissões de gases do Efeito-Estufa responsáveis pelos fenômenos das mudanças climáticas e do aquecimento global. Com a entrada em vigor em 2005 do Protocolo de Quioto, trata-se de uma política a ser amplamente estimulada e até incluída em futuras negociações para utilização pelo Brasil de créditos de carbono nos termos do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.

            No entanto, o que é saudável do ponto de vista ambiental, tornou-se, pelos critérios da Lei, economicamente negativo para o Estado. Se a matriz energética fluminense fosse semelhante à de Minas Gerais, responsável por menos de 1% do consumo nacional de gás natural, implicando em maior consumo dos combustíveis tradicionais, o Rio de Janeiro faria jus a uma parcela maior na distribuição dos recursos da CIDE.

            Desse modo, de acordo com os dados enviados para o TCU, com 8,4% da população, o Rio de Janeiro detém 6,4% do consumo nacional, o que reduz sua participação final; enquanto Minas Gerais, com 10,5% da população, tem 11,8% do consumo; e São Paulo, 21,9% e 26,7%, respectivamente. Quem polui mais, ganha mais. É o princípio poluidor-vencedor!

            Suponha-se que o maior consumidor – São Paulo – implantasse uma política de redução do consumo, mediante incentivo ao transporte de massa, transporte solidário etc., conseguindo uma expressiva redução de 10% no seu consumo total de combustíveis. O resultado, em termos de distribuição da CIDE, em valores estimados para 2004, seria uma redução de R$ 13,2 milhões no seu repasse. Assim, quem deixa de poluir, perde verbas. Trata-se de um incentivo às avessas! É o que está ocorrendo com o Rio de Janeiro que implantou diversos incentivos para a utilização do GNV, como redução do ICMS e do IPVA.

            Novamente, a exemplo do ocorrido quando da fixação dos critérios de distribuição do FPE e do FPM, os "critérios técnicos" prejudicaram o Rio de Janeiro e não em benefício dos Estados mais pobres do país.

            Diante desse contra-senso ambiental e do conseqüente desequilíbrio federativo, aguarda-se uma ação corretiva por parte do Governo federal ou pelo menos alguma providência tardia da representação fluminense no Congresso Nacional.

            Registre-se, por fim, que a Emenda Constitucional n.º 33/2001 que previu a instituição da CIDE refere-se apenas a "atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustível". Desse modo, as providências para sanar o problema apontado podem ser efetivadas mediante lei ordinária.


Anexo: Tabela com os percentuais individuais de participação dos Estados e do Distrito Federal nos recursos da CIDE, constante da Decisão Normativa n.º 65/2005

UF

Unidade Federada

Proporção da Malha Viária (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. I)

Proporção do Consumo de Combustíveis (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. II)

   

Malha Viária Total por UF (DNIT, 2004)

Part. % UF na Malha Nacional

Part. UF na Parcela de 40% da CIDE

Consumo Total de Combustíveis por UF (ANP, 2004)

Part. % UF no Consumo de Combustíveis

Part. UF na Parcela de 30% da CIDE

   

(A)

(B)=(A)/Total (A)

(C)=(B)*0,4

(D)

(E)=(D)/Total (D)

(F)=(E)*0,3

AC

Acre

769,2

0,48127399%

0,19250959%

217.974.568

0,31081557%

0,09324467%

AL

Alagoas

2.253,2

1,40978490%

0,56391396%

541.974.316

0,77281519%

0,23184456%

AP

Amapá

284,0

0,17769346%

0,07107739%

258.851.800

0,36910348%

0,11073104%

AM

Amazonas

734,3

0,45943771%

0,18377509%

1.237.385.975

1,76442066%

0,52932620%

BA

Bahia

12.579,5

7,87075679%

3,14830271%

3.484.379.470

4,96846679%

1,49054004%

CE

Ceará

6.745,3

4,22040747%

1,68816299%

1.189.846.668

1,69663313%

0,50898994%

DF

Distrito Federal

870,5

0,54465549%

0,21786220%

1.218.864.929

1,73801102%

0,52140331%

ES

Espírito Santo

3.153,4

1,97302313%

0,78920925%

1.290.415.250

1,84003648%

0,55201094%

GO

Goiás

11.306,8

7,07445231%

2,82978092%

2.708.848.954

3,86261778%

1,15878533%

MA

Maranhão

6.956,5

4,35255134%

1,74102054%

1.053.957.201

1,50286483%

0,45085945%

MT

Mato Grosso

4.803,1

3,00520942%

1,20208377%

2.445.380.355

3,48693109%

1,04607933%

MS

Mato G. do Sul

5.670,3

3,54780017%

1,41912007%

1.419.289.981

2,02380229%

0,60714069%

MG

Minas Gerais

21.689,3

13,57058748%

5,42823499%

8.290.246.168

11,82127640%

3,54638292%

PA

Pará

4.054,3

2,53669933%

1,01467973%

1.991.794.954

2,84015193%

0,85204558%

PB

Paraíba

3.720,1

2,32759667%

0,93103867%

677.380.463

0,96589432%

0,28976830%

PR

Paraná

14.842,6

9,28673593%

3,71469437%

5.658.185.989

8,06815373%

2,42044612%

PE

Pernambuco

5.298,1

3,31492162%

1,32596865%

1.658.248.908

2,36454000%

0,70936200%

PI

Piauí

4.179,1

2,61478435%

1,04591374%

523.000.342

0,74575971%

0,22372791%

RJ

Rio de Janeiro

4.751,4

2,97286170%

1,18914468%

4.481.572.918

6,39039072%

1,91711722%

RN

Rio G. do Norte

4.389,7

2,74655281%

1,09862112%

679.273.186

0,96859320%

0,29057796%

RS

Rio G. do Sul

11.005,3

6,88580943%

2,75432377%

5.121.842.549

7,30336775%

2,19101032%

RO

Rondônia

1.545,2

0,96680261%

0,38672104%

774.752.308

1,10473935%

0,33142181%

RR

Roraima

1.088,0

0,68074116%

0,27229646%

107.373.490

0,15310664%

0,04593199%

SC

Santa Catarina

5.876,1

3,67656536%

1,47062614%

3.352.446.187

4,78033971%

1,43410191%

SP

São Paulo

17.649,3

11,04283539%

4,41713415%

18.724.185.476

26,69930029%

8,00979009%

SE

Sergipe

2.019,7

1,26368834%

0,50547534%

437.573.734

0,62394770%

0,18718431%

TO

Tocantins

1.591,5

0,99577165%

0,39830866%

584.827.196

0,83392022%

0,25017607%

Total

159.825,8

100,00000000%

40,00000000%

70.129.873.335

100,00000000%

30,00000000%

UF

Unidade Federada

Proporção da População (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. III)

Participação da  UF na Parcela de 10% da CIDE (Lei 10.336/01, Art. 1-A, § 2º, Inc. IV)

Participação Total da UF na CIDE para 2005

População da UF (IBGE, 01/07/2004)

Part. % UF na População Total

Part. UF na Parcela de 20% da CIDE

(J)

(K)=(C+F+I+J)

(G)

(H)=(G)/Total (G)

(I)=(H)*0,2

AC

Acre

630.328

0,34713319%

0,06942664%

0,37037037%

0,72555128%

AL

Alagoas

2.980.910

1,64164181%

0,32832836%

0,37037037%

1,49445725%

AP

Amapá

578.598

0,31864453%

0,06372891%

0,37037037%

0,61590770%

AM

Amazonas

3.138.726

1,72855397%

0,34571079%

0,37037037%

1,42918245%

BA

Bahia

13.682.074

7,53496907%

1,50699381%

0,37037037%

6,51620694%

CE

Ceará

7.976.563

4,39283953%

0,87856791%

0,37037037%

3,44609120%

DF

Distrito Federal

2.282.049

1,25676624%

0,25135325%

0,37037037%

1,36098912%

ES

Espírito Santo

3.352.024

1,84602109%

0,36920422%

0,37037037%

2,08079478%

GO

Goiás

5.508.245

3,03349154%

0,60669831%

0,37037037%

4,96563494%

MA

Maranhão

6.021.504

3,31615268%

0,66323054%

0,37037037%

3,22548089%

MT

Mato Grosso

2.749.145

1,51400457%

0,30280091%

0,37037037%

2,92133438%

MS

Mato Grosso do Sul

2.230.702

1,22848850%

0,24569770%

0,37037037%

2,64232882%

MG

Minas Gerais

18.993.720

10,46018994%

2,09203799%

0,37037037%

11,43702627%

PA

Pará

6.818.983

3,75533899%

0,75106780%

0,37037037%

2,98816348%

PB

Paraíba

3.568.350

1,96515579%

0,39303116%

0,37037037%

1,98420849%

PR

Paraná

10.135.388

5,58174405%

1,11634881%

0,37037037%

7,62185967%

PE

Pernambuco

8.323.911

4,58413044%

0,91682609%

0,37037037%

3,32252711%

PI

Piauí

2.977.259

1,63963113%

0,32792623%

0,37037037%

1,96793825%

RJ

Rio de Janeiro

15.203.750

8,37298395%

1,67459679%

0,37037037%

5,15122906%

RN

Rio Grande do Norte

2.962.107

1,63128665%

0,32625733%

0,37037037%

2,08582678%

RS

Rio Grande do Sul

10.726.063

5,90703960%

1,18140792%

0,37037037%

6,49711238%

RO

Rondônia

1.562.085

0,86026886%

0,17205377%

0,37037037%

1,26056699%

RR

Roraima

381.896

0,21031713%

0,04206343%

0,37037037%

0,73066225%

SC

Santa Catarina

5.774.178

3,17994572%

0,63598914%

0,37037037%

3,91108757%

SP

São Paulo

39.825.226

21,93248233%

4,38649647%

0,37037037%

17,18379108%

SE

Sergipe

1.934.596

1,06541750%

0,21308350%

0,37037037%

1,27611352%

TO

Tocantins

1.262.644

0,69536121%

0,13907224%

0,37037037%

1,15792734%

Total  181.581.024 100,00000000%  20,00000000% 10,00000000%  100,00000000%

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Notas

            01

Percentual alterado de 25% para 29% pela Emenda Constitucional n.º 44 /2004.

            02

Percentual incluído pela Emenda Constitucional n.º 42/2003.

            03

Elaborado a partir dos dados constantes do arquivo "ArrecadacaoUFJanDez04.xls".

            04

A parcela dos Municípios será distribuída da seguinte forma: 50% de acordo com os mesmos coeficientes do FPM e 50% de acordo com a população (art. 1º- B da Lei n.º 10.866/2004).

Autor

  • Luiz Henrique Lima

    Luiz Henrique Lima

    analista de Controle Externo do Tribunal de Contas da União, Economista, Especialista em Finanças Corporativas, M. Sc. em Planejamento Energético, Doutorando em Planejamento Energético

    é autor do livro "Controle do Patrimônio Ambiental Brasileiro", Editora da UERJ, 2001.

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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

LIMA, Luiz Henrique. A distribuição dos recursos da CIDE: o princípio poluidor-vencedor. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1009, 6 abr. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/8208>. Acesso em: 16 dez. 2018.

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