INTRODUÇÃO
Para entendermos Responsabilidade Civil do Estado, precisamos, ironicamente, lembrar da Irresponsabilidade. Ou seja, durante todo o regime absolutista[1], O estado não respondia por seus atos falhos. Sendo considerado como a personificação de um Deus, que não errava. O Estado fazia o direito, mas não se submetia a ele. Esse período foi superado com o advento do Estado de Direito, em outras palavras, o Estado cria as normas jurídicas e também se submete as suas próprias regras criadas. O Estado, agora, é apto a responder por seus atos.
O Brasil não presenciou um regime em que a irresponsabilidade do Estado fosse aceita, pois já nascemos numa Estado de Direito. Temos desde o Código Civil de 1916 a previsão de Responsabilidade Civil do Estado, ou seja, havia a responsabilização subjetiva, que em regra, funciona do mesmo modo que a responsabilidade de um particular sobre a situação, comprovados dolo e/ou culpa do agente público. Também é conhecida como fase Civilista.
Nos dias atuais, após terem sidos superados as teorias acerca do tema, adveio com a Constituição de 1946, à Responsabilidade Objetiva, que em suma, é a “obrigação de indenizar que incube a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configurá-la basta, pois, a mera relação causal entre o comportamento e o dano”[2]
DESENVOLVIMENTO
Imagine a situação na qual um agente público, durante o horário de expediente, pega o carro oficial e por ventura atropela um homem que atravessa a faixa de pedestre. Quem o homem deveria procurar a fim de receber eventual indenização? A respeito desse tema, podemos entender que:
“Na responsabilidade objetiva a atitude culposa ou dolosa do agente causador do dano é de menor relevância, pois, desde que exista relação de causalidade entre o dano experimentado pela vítima e o ato do agente, surge o dever de indenizar, quer tenha este último agido ou não culposamente.
A teoria do risco é a da responsabilidade objetiva. Segundo essa teoria, aquele que, através de sua atividade, cria risco de dano para terceiros deve ser obrigado a repará-lo, ainda que sua atividade e seu comportamento sejam isentos de culpa. Examina-se a situação, e, se for verificada, objetivamente, a relação de causa e efeito entre o comportamento do agente e o dano experimentado pela vítima, esta tem direito de ser indenizada por aquele.[1]"
Podemos entender a responsabilidade Objetiva como a obrigação do Estado em indenizar, independente de dolo/culpa que o seu agente possui no momento que causou danos ao terceiro[2]. No mesmo sentido, voltando ao exemplo inicial, o homem deveria ingressar com ação contra o Estado, já que é ele que responde pelos atos de seus subordinados, desde que haja a ocorrência do dano, a existência de nexo causal entre aquela atividade e o dano e a ausência de culpa excludente da vítima. Verificando-se estas quatro condições, o Estado é obrigado a reparar a lesão que causou. Se respeitarmos a classificação definida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a responsabilidade do Estado prevista no art. 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, exige a concorrência das seguintes condições, quais sejam:
1. que se trate de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos; (...)
2. que essas entidades prestem serviços públicos, o que exclui as entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada; (...)
3. que haja um dano causado a terceiro em decorrência da prestação se serviço público; (...)
4. que o dano causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as categorias, de agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o serviço;
5. que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; (...)”
Recentes julgados da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal afirmam que a "responsabilidade objetiva prevista no art. 37, § 6º, da Constituição Federal abrange também os atos omissivos do Poder Público" (AgRgAI n. 766.051, Min. Gilmar Mendes, julg. em 14.06.2011; AgRgRE n. 607.771, Min. Eros Grau, julg. em 20.04.2010).
A teoria do Risco Administrativo é de onde se baseia a Responsabilidade Objetiva. Sendo assim, Sérgio Cavalieri Filho, preceitua que a teoria do risco, adaptada para a atividade pública, serviu como base para a responsabilidade objetiva do Estado, resultando na teoria do risco administrativo. Ou seja, a Administração Pública, em decorrência de suas atividades normais ou anormais, acaba por gerar risco de dano à comunidade. Considerando que as atividades são exercidas em favor de todos, não seria justo que apenas alguns arcassem com os ônus por elas gerados, motivo pelo qual deve o Estado, como representante do todo, suportar os ônus, independente de culpa de seus agentes.[3]
Compartilha deste entendimento e tece comentários a respeito Yussef Cahali:
Em outros termos, a responsabilidade implica a assunção de responsabilidades pelo risco criado pelas atividades impostas ao órgão público; ao nível da responsabilidade objetiva – e, consequentemente, da teoria do risco criado pela atividade administrativa, descarta-se qualquer indagação em torno da falha do serviço ou culpa anônima da Administração. (2012, p. 33)
Demostrado o nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, não há do que se falar em comprovação da responsabilidade Civil do Estado. Nota-se, porém, que a aplicação não se dá de forma absoluta, sendo a responsabilidade objetiva fruto de uma evolução, conforme fora demonstrado, não podendo inclusive ser aplicada de forma absoluta. Hoje, é aplicado esse dispositivo quando houver comprovação de que o fato danoso decorreu da ação de um agente público, bem como, que se comprove o dano decorrente desta atuação e o nexo de causalidade da conduta do agente estatal ao dano.
Vamos a outro exemplo. Já superamos que o Estado deve se responsabilizar pelos atos de seus agentes. Mas e quando o terceiro está sob o guarda do Estado e algo acontece a ele? Como se dá a responsabilização estatal? Para responder essa pergunta, precisamos primeiro saber alguns conceitos de omissão por parte do Estado. Começaremos pela omissão específica. Se respeitarmos a classificação definida por Sérgio Cavalieri (2010), em que omissão específica pressupõe um dever específico do Estado, que o obrigue a agir para impedir o resultado danoso.
Conforme ensino de Sergio Cavalieri Filho (2012):
Haverá omissão específica quando o Estado estiver na condição de garante (ou de guardião) e por omissão sua cria situação propícia para a ocorrência do evento em situação em que tinha o dever de agir para impedi-lo; a omissão estatal se erige em causa adequada de não se evitar o dano. São exemplos de omissão específica: morte de detento em rebelião em presídio (Ap. Civ. 58957/2008, TJRJ); suicídio cometido por paciente internado em hospital público, tendo o médico responsável ciência da intenção suicida do paciente e nada fez para evitar (REsp. 494206/MG); paciente que dá entrada na emergência de hospital público, onde fica internada, não sendo realizados os exames determinados pelo médico, vindo a falecer no dia seguinte (Ap. Civ. 35985/2008, TJRJ); acidente com aluno nas dependências de escola pública – a pequena vítima veio a morrer afogada no horário escolar, em razão de queda em bueiro existente no pátio da escola municipal (Ap. Civ. 3611/1999, TJRJ). Em suma, a omissão específica, que faz emergir a responsabilidade objetiva da Administração Pública, pressupõe um dever específico do Estado, que o obrigue a agir para impedir o resultado danoso.
Na omissão especifica, o terceiro não necessita comprovar que o Estado teve culpa no dano, pois existe uma presunção que a Administração concorreu de forma omissiva culposa para o resultado danoso. Se configurando como uma Responsabilidade Objetiva. Podemos pegar como exemplo o julgado do STJ[4] que versa sobre uma morte que ocorreu dentro do sistema prisional, espaço esse, que é de dever do Estado zelar:
APELAÇÃO. INDENIZAÇÃO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS. MORTE DE DETENTO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. Conduta, dano e nexo causal presentes. Ação indenizatória movida pelos filhos do detento. Jurisprudência consolidada no STF e STJ. Óbito ocorrido em razão de ter o pai dos autores tomado choque elétrico dentro de sua cela no Centro de Detenção Provisória, enquanto retirava os lençóis da cama para lavar. Falecido que sequer deveria estar detido à época dos fatos, posto que deveria estar em cumprimento de regime aberto há cerca de um ano. Estado que tem o dever de proteger as pessoas sob sua custódia. Falha grave no serviço público, a ensejar a responsabilidade do Estado. Ademais, inteligência do art. 5º, LXXV, da CF. Indenização pelos danos morais devida em razão da morte do pai. Valor fixado em R$ 46.500,00 para a unidade familiar. Pensão mensal devida. Filhos menores. Presunção de dependência econômica. Juros de mora calculados conforme a Lei 11.960/09. Correção monetária pela Tabela Prática do TJSP. Juros de mora sobre a verba honorária fixada em quantia certa (R$ 2.500,00) incidentes a partir do trânsito em julgado da decisão que a arbitrou. Parcial procedência. Recurso e reexame necessário providos em parte. (TJ-SP 00008054820118260363 SP 0000805-48.2011.8.26.0363, Relator: Marcelo Semer, Data de Julgamento: 21/08/2017, 10ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 22/08/2017).
A Omissão Específica, faz-se presumir que houve uma intenção por parte do Estado, concorrendo para que ocorresse o dano.
Agora, vejamos a omissão genérica no Estado. Essa por sua vez, tem características de Responsabilidade Subjetiva, como já sabemos, nessa modalidade é necessário a comprovação de dolo/ou culpa do Estado no dano causado ao terceiro.
Vejamos a continuidade do entendimento de Sergio Cavalieri Filho (2012):
Em contrapartida, a omissão genérica tem lugar nas hipóteses em que não se pode exigir do Estado uma atuação específica; quando a Administração tem apenas o dever legal de agir em razão, por exemplo, do seu poder de polícia (ou de fiscalização), e por sua omissão concorre para o resultado, caso em que deve prevalecer o princípio da responsabilidade subjetiva. São exemplos de omissão genérica: negligência na segurança de balneário público – mergulho em lugar perigoso, consequente tetraplegia; o infortúnio ocorreu quando a vítima, aos 14 anos, após penetrar, por meio de pagamento de ingresso, em balneário público, mergulhou de cabeça em ribeirão de águas rasas, o que lhe causou lesão medular cervical irreversível (REsp.418713-SP); queda de ciclista em bueiro há muito tempo aberto em péssimo estado de conservação, o que evidencia a culpa anônima pela falta do serviço (Ap. Civ. 4846/2008, TJRJ); estupro cometido por presidiário, fugitivo contumaz, não submetido à regressão de regime prisional como manda a lei – faute du service public, caracterizada; a omissão do Estado constituiu, na espécie, o fator determinante que propiciou ao infrator a oportunidade para praticar o crime de estupro contra menor de 12 anos de idade, justamente no período em que deveria estar recolhido à prisão (REsp. 409203/RS); poste de ferro com um sinal de trânsito cai sobre idosa no calçadão de Ipanema – a base de metal que sustentava o sinal estava bastante enferrujada e acabou quebrando com o apoio da idosa (Globo, 12/07/2010). (2012, p. 268-269).
Nesse caso o entendimento já é diferente. O terceiro lesado terá que comprovar que o Estado na atuação normal e regular do exercício devido a ele, teria sido capaz evitar o dano. Como exemplo podemos ter o clássico caso em que o motorista ao trafegar por uma estrada em más condições acaba por danificar seu carro em decorrência de um barraco que havia na pista. Cabe o condutor na ação indenizatória comprovar além do nexo causal, que acaso o Estado tivesse agido de forma diferente, aquela situação geradora de do conflito não teria ocorrido.
Por fim, trataremos da ação de regresso do Estado contra o contra o agente público que deu caso ao dano, a responsabilidade passa a ser subjetiva. Ou seja, é necessário que comprovação de dolo e/ou culpa do agente para que ele seja responsabilizado pela ação/omissão cometida em nome do Estado. Caso esse agente tenha agido de forma legítima, lhe será ofertado o contraditório e a ampla defesa na ação de reingresso do Estado contra ele.
Conforme Odete Medauar[5]:
“O §6º [ art. 37 da Constituição Federal[6]] assegurou à Administração o direito de regresso contra o responsável, isto é, o direito de obter do agente o pagamento, aos cofres públicos, da importância despendida no ressarcimento da vítima. Condicionou, no entanto, o direito de regresso à prova do dolo ou culpa do agente. Portanto, essa responsabilidade reveste-se de caráter subjetivo, porque pressupõe dolo ou culpa do agente. ”
O direito de regresso deve ocorrer por meio de uma ação própria, após o trânsito em julgado da ação movida pelo terceiro sofreu o dano e ter como consequência a condenação do Estado, pois o objetivo da ação é justamente o de a Administração ter ressarcido o seu prejuízo decorrente da indenização, que deve que desembolsar por motivos de atos praticados de forma dolosa ou culposamente pelo agente.
A ação regressiva possui natureza cível, havendo a possibilidade de ser transmitida aos sucessores do agente, respeitando-se o limite do patrimônio transferido, nos termos do art. 5º, XLV da CRFB. Vale lembrar que esse tipo de ação tem natureza na esfera civil, logo, ela pode ser ajuizada mesmo depois de não haver mais o vínculo entre o agente causador do dano e a Administração (pedido de exoneração, aposentadoria ou disponibilidade, por exemplo).
As ações de ressarcimento são também imprescritíveis, de acordo com o disposto no art. 37, § 5º da CRFB.
É como já se posicionou o STF:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AÇÃO DE REGRESSO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. ART. 37, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO PROVIDO. Relatório 1. Recurso extraordinário interpostos com base no art. 102, inc. III, alínea a, da Constituição da República contra o seguinte julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais: Ação ordinária. Fundação Pública. Acidente de trânsito. Indenização por danos materiais. Prescrição quinquenal do direito de ação. Improcedência do pedido. É improcedente o pedido inicial da ação ordinária, visando à indenização por danos materiais, diante da efetivação da prescrição quinquenal do direito de ação. Recurso não provido (fl. 349). 2. A Recorrente alega que o Tribunal a quo teria contrariado o art. 37, § 5º, da Constituição da República. Afirma que no que se refere à presente Ação de Regresso, em que se pretende o ressarcimento contra o servidor que causou prejuízo ao erário, referida ação é imprescritível, nos termos do artigo 37, § 5º da Constituição Federal. E que diversamente do que ocorre em relação ao direito do lesado contra o Estado, sujeito a prescrição quinquenal, por força do regramento especial do Decreto nº 20.910 /32, são imprescritíveis as ações de ressarcimento por danos causados por agente público, seja ele servidor público ou não, conforme o que estabelece o art. 37, § 5º, da Constituição Federal (fl. 373). Assevera que a manutenção do entendimento emanado pelos D. Desembargadores ofende diretamente ao interesse coletivo, bem como ao fim público, o que não pode ser admitido (fl. 377). Requer o provimento do recurso com a consequente cassação do acórdão recorrido e o retorno dos autos à instância de origem para apreciação do mérito e regular prosseguimento do feito (fl. 377). Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO. 3. Razão jurídica assiste à Recorrente. 4. O Tribunal de Justiça estadual assentou que aplica-se à situação dos autos o Decreto nº 20.910 /32, uma vez que à Administração, na exigência de seus créditos, deve-se impor a mesma relação atribuída ao administrado, pela aplicação dos princípios da igualdade e simetria (fl. 351). Esse entendimento difere da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmada no sentido de serem imprescritíveis as ações judiciais que busquem o ressarcimento do erário. No caso vertente, a Recorrente propôs ação regressiva a fim de ressarcir-se de indenização paga a terceiros em razão de danos causados pelo Recorrido no exercício de suas funções. Nesse caso, conforme disposto no § 5º do art. 37 da Constituição, é imprescritível a ação de regresso. Confiram-se os seguintesjulgados: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. CONTRATO. SERVIÇOS DE MÃO-DE-OBRA SEM LICITAÇÃO. RESSARCIMENTO DE DANOS AO ERÁRIO. ART. 37... Imprescritibilidade de ações de ressarcimento de danos ao erário. 2. Agravo regimental desprovido (RE 578.428-Ag... Extraordinário. 2. Ação de ressarcimento de danos ao erário. Art. 37, § 5º, da Constituição Federal... STF - RECURSO EXTRAORDINÁRIO RE 693991 MG (STF). Data de publicação: 27/11/2012.
Resumindo, o Estado pode mover a ação a qualquer tempo, contra agentes, servidores ou não, que tenham praticado ilícitos, que causem prejuízos aos cofres públicos.
CONCLUSÃO
No Brasil, é adotada a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, tendo como base o Risco Administrativo. Ou seja, a mera ocorrência do dano causado pelo agente do poder público à vítima produz o dever de indenização pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido pelo terceiro, independentemente, da caracterização de dolo ou culpa dos agentes estatais ou da demonstração de falta do serviço público.
O Estado em momento posterior e oportuno, pode ingressar, regressivamente, contra o agente público no qual deu causa ao dano ao terceiro. A reponsabilidade do agente nesse caso, será subjetiva. Ou seja, necessitará de comprovação de dolo e/ou culpa do agente para que ele seja responsabilizado pela ação/omissão cometida em nome do Estado. O agente que agir em causas aplicáveis de excludentes de ilicitude, não serão responsabilizados em ação regressiva do Estado. Porém, essa excludente não exime o Estado de indenizar o terceiro lesado.
Há hipóteses sim, em que ocorre a Excludente de Responsabilidade, são elas: Caso fortuito; Força maior e Culpa exclusiva de Terceiros. Vale ressaltar em se tratando de crimes ambientais, essas excludentes não são permitidas, visto que, a Teoria do Risco Integral é a utilizada pelo nosso ordenamento jurídico.
BIBLIOGRAFIA
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FREITAS, Francys Gomes; SANTOS, Regina Cândido. (IM)PRESCRITIBILIDADE DA AÇÃO DE REGRESSO MOVIDA PELO ESTADO EM FACE DE AGENTE PÚBLICO E O PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA. Ano desconhecido. <http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=944bdd9636749a08> Acesso em: 26 de março de 2020.
GARBADO, Emerson. A mudança de entendimento do STF sobre a imprescritbilidade das ações de ressarcimento ao erário. Ano 2016. Num. 81. Disponível em: < http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/emerson-gabardo/a-mudanca-de-entendimento-do-stf-sobre-a-imprescritibilidade-das-acoes-de-ressarcimento-ao-erario > Acesso em: 26 de março de 2020.
MARIOT, Marcus Vinicius. Responsabilidade Civil: resumo doutrinário e principais apontamentos. 2016. Disponível em: < https://marcusmariot.jusbrasil.com.br/artigos/405788006/responsabilidade-civil-resumo-doutrinarioeprincipais-apontamentos > Acesso em: 26 de março de 2020
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. p. 1073.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 34. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 209.
WIRTI, Joana. Teoria do risco administrativo e teoria do risco integral. Divergências doutrinárias. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 15, n. 2542, 17 jun. 2010. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/15049. Acesso em: 26 março 2020.
[1] SÍLVIO RODRIGUES in Direito Civil, Volume IV, Editora Saraiva, 19ª Edição, São Paulo, 2002, p. 10.
[2] Art. 37,§4º da Constituição Federal de 1988.
[3] CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 252
[4] TJ-SP 00008054820118260363 SP 0000805-48.2011.8.26.0363, Relator: Marcelo Semer, Data de Julgamento: 21/08/2017, 10ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 22/08/2017).
[5] MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
[6] Art. 37, §6º: As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
[1] Forma de governo que ocorreu na Europa entre os séculos XVI e XIX e defendeu a teoria do poder absoluto do rei sobre toda a nação.
[2] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 29 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2011.
