A possibilidade de incorporação de "quintos"/"décimos", depois de várias idas e vindas, acabou por extinguir-se com a MP 2.225-45, e os até então incorporados somente então foram transformados em VPNI.

I – OBJETIVO DO TRABALHO

            O presente estudo tem por objetivo, valendo-se de observações feitas a partir de um caso concreto, mostrar como ainda existe, e persiste, uma extraordinária desorganização administrativa, causada pela enxurrada de Medidas Provisórias baixadas pelo Poder Executivo, simultânea e paralelamente, inclusive, com conteúdos contraditórios entre si; as dificuldades práticas resultantes por aquela desorganização; e a opção arbitrária, por parte do Tribunal de Contas da União, pelo caminho da interpretação que mais restringisse os direitos dos servidores públicos federais, tendo chegado ao ponto de atuar como legislador positivo, ao invés de como simples órgão de controle.


II – SÍNTESE DO CASO CONCRETO

            Servidores públicos federais pediram a condenação da União Federal a pagar verba denominada "quintos", que deveria ter sido paga no período de , invocando aplicação do art. 62 – A da Lei no. 8.112/90, com a redação dada pela MP no. 2.225-45/05-9-2001; os arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/94; e as Leis nos. 9.527/97 e 9.624/98.


III – AS OBSERVAÇÕES FEITAS NO CASO

            Quando do julgamento do Processo TC 013.092/2002-6, proferiu o Plenário do TCU o Acórdão no. 731/2002, assim ementada:

            "Representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU e outros. Possíveis irregularidades praticadas por órgãos do Poder Judiciário federal. Incorporação da vantagem de quintos após sua extinção em 1997 até outubro de 2001. Conhecimento. Procedência. Determinação. Suspensão de pagamento. Ciência aos órgãos interessados. Arquivamento. Incorporação de novas parcelas de quintos ou décimos. MP 2225-45, de 04.9.2001. Entendimento firmado pelo TCU."

            Entendimento este que foi assim descrito:

            "(...) O art. 3o. da Medida Provisória tão somente transformou em vantagem pessoal nominalmente identificada as parcelas de décimos de funções comissionadas até então já integradas à remuneração dos servidores. Ausência de amparo legal para a incorporação de novas parcelas posteriormente a 08.4.1998, exceto no tocante ao tempo residual não empregado até 10.11.1997, nos termos da Decisão no. 925/1999 – TCU – Plenário. Determinações. Ciência aos interessados e aos órgãos públicos envolvidos. Arquivamento dos autos."

            A Colenda 5a. Turma do Eg. STJ, quando do julgamento do RESP no. 572429-RS, Rel. Min. Félix Fischer, dec. un. Pub. DJU 19.12.203, p. 619, proferiu a seguinte decisão, transcrita em parte:

            "RECURSOS ESPECIAIS. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. OFENSA AO ART. 535 DO CPC. OMISSÃO INEXISTENTE. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE DE 3,17%. MP no. 2225-45/2001. INCORPORAÇÃO. JANEIRO DE 2002. VANTAGEM. ANUÊNIO. MODIFICAÇÃO. MP no. 1480. QUINQÜÊNIO. PERÍODO AQUISITIVO NÃO COMPLETADO. EXTINÇÃO. MP 1815/99. JUROS DE MORA. PERCENTUAL DE 1% AO MÊS. NATUREZA ALIMENTAR DO DÉBITO. INÍCIO DO PROCESSO ANTES DA EDIÇÃO DA MP no. 2180-35. NÃO INCIDÊNCIA. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO CARACTERIZADO.

            (...) V – A edição da Medida Provisória no. 1.480/96 trouxe modificações substanciais ao art. 67 da Lei no. 8.112/90, alterando a denominação da vantagem "anuênio", devida à razão de 1% por ano, para "qüinqüênio", passando a ser devida, a cada cinco anos, no percentual de 5%.

            VI – Com a vigência da Medida Provisória no. 1815, de 05 de março de 1999, o art. 67 da Lei no. 8.112/90 foi revogado, tendo sido consideradas as situações constituídas até 8 de março de 1999. Assim, a partir da instituição dos qüinqüênios pela MP no. 1480/96, o período aquisitivo da aludida vantagem, delimitado em cinco anos, não se consumou para nenhum servidor público, pois foi extinta com o advento da MP no. 1815/1999.

            VII – Proposta a ação após o início da vigência da Medida Provisória no. 2180-35, de 24 de agosto de 2001, que acrescentou o art. 1o. – F ao texto da Lei no. 9.494/97, os juros de mora devem ser fixados no percentual de 6% ao ano. Precedentes.

            VIII – A situação que os acórdãos paradigmas tratam deixam de cogitar a aplicação da Medida Provisória no. 2.180-35/2001, não restando demonstrada a divergência jurisprudencial.Recursos especiais não conhecidos."

            A fim de se ter uma visão completa da matéria, e da complexidade que lhe é ínsita, há que reconstituir-se o tratamento legal dos "quintos", desde a sua instituição pela Lei no. 6.732/79.

            O art. 2o., "caput" da Lei no. 6.732/79 dispôs que:

            "Art. 2o. – O funcionário que contar seis (6) anos completos, consecutivos ou não, de exercício em cargos ou funções enumerados nesta Lei, fará jus a ter adicionada ao vencimento do respectivo cargo efetivo, como vantagem pessoal, a importância equivalente à fração de um quinto (1/5): (...)".

            O art. 1o. do Decreto – lei no. 1.746, de 27.12.1979, modificou a redação do art. 3o. da Lei no. 6.732/79, passando então a ser disposto que:

            "Art. 3o. – A contagem do período de exercício a que se refere o artigo 2o. desta Lei terá início a partir do primeiro provimento em cargo em comissão ou função em confiança, integrantes dos Grupos Direção e Assessoramento Superiores e Direção e Assistência Intermediárias, instituídos na conformidade da Lei no. 5.645, de 10 de dezembro de 1970, ou em cargo de natureza especial prevista em lei."

            A Lei no. 8.112/90, em seu art. 62, §§ 2o. e 5o. (redação originária), estabeleceu que:

            "Art. 62 – Ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento é devida uma gratificação pelo seu exercício.

            ...

            § 2o. – A gratificação prevista neste artigo incorpora-se à remuneração do servidor e integra o provento da aposentadoria, na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento, até o limite de 5 (cinco) quintos.

            ...

            § 5o. – Lei específica estabelecerá a remuneração dos cargos em comissão de que trata o inciso II do art. 9o., bem como os critérios de incorporação da vantagem prevista no parágrafo segundo, quando exercidos por servidor."

            Adveio a Lei no. 8.911, de 11.7.1994, a qual, e no que se refere mais diretamente à questão ora sob exame, não promoveu alterações significativas, já que expressamente manteve, em seu art. 3o., a sistemática de apuração dos quintos fixada pela Lei no. 6.732/79.

            Com razão, assim, o Exmo. Sr. Ministro do TCU e Relator do Acórdão no. 731/2002, ao afirmar, a respeito do conteúdo da Lei no. 8.911/94, que ‘o referido diploma legal, na verdade, teve o objetivo de regulamentar com maior clareza o instituto, vez que o Regime Jurídico Único gerara algumas dúvidas sobre o tema".

            Entretanto, o Exmo. Sr. Ministro Relator entendeu, naquela mesma oportunidade, que a Lei no. 8.911/94 revogou o disposto no art. 62 da Lei no. 8.112/90.

            A Colenda 3a. Turma do Eg. TRF-2a. Região, quando do julgamento da A M S no. 56.578-PB, Rel. Des. Fed. Araken Mariz, dec. un. pub. DJU 08.5.1999, p. 492, também perfilhou este entendimento.

            Assim foi ementado o respectivo acórdão:

            "ADMINISTRATIVO. FUNÇÃO GRATIFICADA. INCORPORAÇÃO DE "QUINTOS". LEI no. 6732, DE 1979. LEI 8112, DE 1990 e LEI no. 8911, DE 1994.

            DATA MAXIMA VENIA DE ENTENDIMENTOS DIVERGENTES, ENTENDO QUE, COM A EDIÇÃO DA LEI no. 8.112, DE 1990, AB-ROGOU-SE A LEGISLAÇÃO ANTERIOR (INCLUSIVE A LEI no. 6732, DE 1979) TAL COMO FAZ CERTO O DISPOSTO NO ART. 253, DA PRÓPRIA LEI no. 8112/90. DIREITO LÍQUIDO E CERTO DO IMPETRANTE À INCORPORAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO EXERCIDA, NA PROPORÇÃO DE 1/5 (UM QUINTO) A CADA DOZE MESES DE EFETIVO EXERCÍCIO, ATÉ O LIMITE DE 5 (CINCO) QUINTOS, SEGUNDO OS CRITÉRIOS FIXADOS NO PARÁGRAFO 2o. DO ARTIGO 62 DA LEI no. 8112/90.

            A LEI no. 8911, DE 11.07.1994, PUBLICADA EM 12.07.1994, VEIO FIXAR A ORIENTAÇÃO A SER SEGUIDA, A CONTAR DE SUA PUBLICAÇÃO, ESTABELECENDO CRITÉRIOS (NOVOS, AO MEU SENTIR) A SEREM OBSERVADOS PARA A INCORPORAÇÃO DE VANTAGENS, DISPONDO, AINDA, SOBRE A REMUNERAÇÃO DOS CARGOS EM COMISSÃO. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL IMPROVIDAS.’

            Porém, e no âmbito daquele mesmo Tribunal Regional Federal, a Colenda 2a. Turma, quando do julgamento da AC no. 97.05.366217-RN, Rel. Des. Fed. Petrúcio Ferreira, em decisão unânime publicada no DJU de 18.6.1999, p. 786, defendeu entendimento exatamente contrário àquele, no sentido de plena compatibilidade do art. 62, e seu § 5o. da Lei no. 8.112/90 com a Lei no. 8.911/94, do que resultou a não ab-rogação daquele dispositivo legal.

            Assim foi redigida a ementa do referido acórdão:

            "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. QUINTOS. INCORPORAÇÃO. ART. 62 DA LEI no. 8.112/90. LEI 8.911/94.

            A LEI 8911/94, AO ESTABELECER OS CRITÉRIOS DE INCORPORAÇÃO DOS QUINTOS, MANTEVE O DISPOSTO NA LEI 8112/90, DE MODO A GARANTIR QUE A GRATIFICAÇÃO PREVISTA INCORPORA-SE À REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR E INTEGRA O PROVENTO DA APOSENTADORIA, NA PROPORÇÃO DE 1/5 (UM QUINTO) POR ANO DE EXERCÍCIO NA FUNÇÃO DE DIREÇÃO, CHEFIA OU ASSESSORAMENTO, ATÉ O LIMITE DE 5 (CINCO) QUINTOS.

            AO SER EDITADA A LEI no. 8911/94, SE IMPÕE A REVISÃO DOS CRITÉRIOS DE INCORPORAÇÃO JÁ ESTABELECIDOS NA LEI 8911/90.

            IN CASU, PREENCHEU O APELADO OS REQUISITOS PARA INCORPORAR 3/5 EM FUNÇÃO DE DIREÇÃO/CHEFIA, COM A RESSALVA DE QUE OS EFEITOS FINANCEIROS DESSE DIREITO SÓ NASCE A PARTIR DA VIGÊNCIA DA LEI 8911/94.

            APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL IMPROVIDAS."

            Creio que deve se ter como correto este último entendimento, ou seja, que a Lei no. 8.911/94 não abrogou o art. 62 e seu parágrafo 5o. da Lei no. 8.112/90, não só porque a Lei no. 9.527/97 expressamente teve por objeto este último dispositivo legal, com o que restou tácita e autenticamente interpretada a permanência, até então, da sua, mas em virtude de o art. 8o., "caput" da própria Lei no. 8.911/94 ter mantido, e expressamente, "os quintos concedidos até a presente data, de acordo com o disposto na Lei no. 6.732, de 04 de dezembro de 1979..."; assim, a interpretação que defendesse a ab-rogação do art. 62 da Lei no. 8.112/90 pela Lei no. 8.911/94 estaria a contrariar – e frontalmente - esta última.

            Neste sentido, a meu ver, a argumentação emitida pelo Departamento de Normas da Secretaria de Recursos Humanos do MARE, quando da Orientação Consultiva no. 021/97-DENOR/SRH/MARE, "verbis":

            "(...) 2. Visando dirimir as dúvidas suscitadas no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do SIPEC, tecemos as seguintes orientações:

            "3. Com o advento da Lei no. 6.732, de 1979, notadamente o contido no parágrafo 1o. do artigo 2o., o funcionário que à época contasse com 06 (seis) anos completos, consecutivos ou não, de exercício em cargos ou funções, faria jus a ter adicionada ao "vencimento" do respectivo cargo efetivo, como vantagem pessoal, a importância equivalente à fração de 1/5 (um quinto), sendo passível a integralização dessas parcelas (quando completasse o décimo ano), à razão de 1/5, a partir do sexto ano.

            "4. Com o Parecer SAF/MTb no. 196, de 11 de maio de 1992, publicado no Diário Oficial de 14.5.1992, foi estendida a aplicação do disposto nos artigos 2o., 3o. e 4o. da Lei no. 6.732/79 aos servidores celetistas que foram submetidos ao regime jurídico instituído pela Lei no. 8.112/90, e exerceram cargos ou funções sob a égide da legislação consolidada, ou seja, os quintos previstos no parágrafo 2o. do artigo 62 da Lei no. 8.112/90, ainda não regulamentados pela Lei no. 8.911/94, podendo ser incorporados de acordo com os critérios estabelecidos pela Lei no. 6.732/79.

            "5. Com a edição da Lei no. 8.911, de 11 de julho de 1994, foram definidos os critérios de incorporação da vantagem prevista no artigo 62 da Lei no. 8.112/90, assim como os valores das remunerações dos cargos comissionados e funções de confiança. A inovação trazida pela Lei no. 8.911/94 modificou o período de incorporação dos quintos, isto é, pela Lei no. 6.732/79, a incorporação de 1/5 (um quinto) era efetuada no período compreendido entre o sexto e o décimo ano de exercício do cargo comissionado ou função de confiança; e, de acordo com o artigo 3o. da Lei no. 8.911/94, para a incorporação de 1/5 (um quinto) passou a ser observado o período de doze meses de efetivo exercício de cargos comissionados ou funções de confiança, até o limite de cinco quintos, tendo sido considerados válidos e mantidos os quintos incorporados sob a orquestração da Lei no. 6.732/79, conforme o artigo 8o. da Lei no. 8.911/94. (...)". (grifei)

            Mas há um outro aspecto, ainda, que não deve ser olvidado.

            É que tanto a Lei no. 8.911/94, como a Lei no. 9.527/97, foram resultado de conversões de Medidas Provisórias que vinham sendo reeditadas há longo tempo, e que acabaram por versar sobre o mesmo tema – os "quintos", as condições para a aquisição do respectivo direito, e sua forma de cálculo.

            A Lei no. 8.911/94, assim, tem relação com as MPs nos.581, de 15.8.1994; 613; 652; e 747, de 03.12.1994; mas, por igual, foi afetada pelas MPs nos. 805; 831; 868; 878; 892; 925; 939; 968; 993; 1019; 1042; 1068; 1095; 1115; 1127; 1160; 1195; 1231; 1268; 1307; 1347; 1389; 1432; 1480 e demais 40 reedições; 1644, de 18.3.1998; e pela Lei no. 9.527/97.

            A Lei no. 9.527/97, por sua vez, encontra-se diretamente relacionada com as MPs nos. 831, de 18.01.1995; 892; 939; 968; 993; 1019; 1042; 1068; 1095; 1127; 1160; 1195; 1231; 1268; 1307; 1347; 1389; 1432; 1480; 1480-19; 1480-20; 1480-21; 1480-22; 1480-23; 1480-24; 1480-25; 1480-26; 1480-27; 1480-28; 1480-29; 1480-30; 1480-31; 1480-32; 1480-33; 1480-34; 1480-35; 1480-36; 1480-37; 1522; 1522-1; 1522-2; 1522-3; 1522-4; 1522-5; 1522-6; 1573-7; 1573-8; 1573-9; 1573-10; 1573-11; 1573-12; 1573-13; 1573-13, de 27.10.1997; e 1.595-14, de 10.11.1997.

            A MP no. 831, de 18.01.1995 – e deve ser observado que a Lei no. 8.911 foi publicada no DOU de 12.7.1994 – em seu art. 1o., inciso I, extinguiu as vantagens de que tratavam os arts. 62, §§ 2o. a 5o. da Lei no. 8.112/90, e os arts. 3o. a 11 da Lei no. 8.911, de 11.07.1994; e, em seu art. 2o., transformou em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), sujeita a atualização, exclusivamente, pelos índices gerais de reajuste dos servidores públicos federais, aquelas rubricas então extintas.

            Assim dispuseram aqueles artigos:

            "Art. 1o. – São extintas as vantagens de que tratam:

            I – os §§ 2o. a 5o. do art. 62 da Lei no. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os arts. 3o. a 11 da Lei no. 8.911, de 11 de julho de 1994; "

            "Art. 2o. – São transformadas em vantagem pessoal, nominalmente identificada em suas parcelas, sujeita, exclusivamente, à atualização pelos índices gerais de reajuste dos servidores públicos federais, as vantagens concedidas até a vigência desta Medida Provisória com base nos incisos do artigo anterior e na Lei no. 6.732, de 04 de dezembro de 1979."

            Mais que razoável, assim, e como viemos argumentando até o presente momento, admitir-se que o art. 62, §§ 2o. a 5o. da Lei no. 8.112/90 não fora, então, ab-rogado pela Lei no. 8.911/94, já que a MP no. 831/95 teve precisamente este objetivo.

            Contudo, a MP no. 831 e suas reedições não foram mantidas pela Medida Provisória no. 1.160, de 16.10.1995, a qual, e expressamente, estabeleceu novas regras para a incorporação prevista no art. 62, §§ 2o. a 5o. da Lei no. 8.112/90, e transformou os "quintos’ em "décimos" incorporáveis, inclusive para os ocupantes de cargos efetivos investidos em funções de direção, chefia ou assessoramento, em cargo de provimento ou de Natureza Especial.

            Daí porque correta a redação do art. 15 da Lei no. 9.527, de 10.12.1997.

            A Lei no. 9.527, de 10.12.1997, em seu art. 15, como visto, extinguiu os "quintos", os quais haviam sido objeto de regulamentação pelos arts. 3o. a 10 da Lei no. 8.911, de 11.7.1994.

            Segundo o Relator do Acórdão 731/2003 – TCU, Plenário, Ministro Guilherme Palmeira:

            "13. Após a edição e reedição de inúmeras medidas provisórias sobre o assunto, por fim, a Lei no. 9.527/97, em seu art. 18, revogou expressamente os dispositivos da Lei no. 8.911/94 que tratavam dos quintos (arts. 3o. e 10), restando extinta essa parcela, transformando o valor pago a esse título em VPNI e, ainda, resguardando o direito daqueles servidores que, embora não tivessem incorporado a vantagem, tivessem cumprido todos os requisitos legais para a concessão da mesma em 11.11.1997. A referida lei manteve a redação dada ao art. 62 da Lei 8.112/90 pela MP no. 1.573/14, confirmando a extinção da incorporação, passando esta a constituir VPNI, sujeita exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais. A partir de então, todos os órgãos da Administração Pública Federal pacificaram entendimento de restar extinto o direito à incorporação da gratificação. (...)". (grifei)

            Só que, após a publicação da Lei no. 9.527, de 10.12.1997, foi publicada a MP no. 1.480-38, de 31.12.1997, que repetiu a transformação dos "quintos" – que haviam acabado de serem extintos, vinte e um dias antes...- em "décimos incorporáveis", e a sistemática de concessão e de atualização das "parcelas de quintos a que o servidor faria jus no período compreendido entre 19 de janeiro de 1995 e a data de publicação desta Medida Provisória, mas não incorporadas em decorrência das normas à época vigentes", sistemática esta que fora estabelecida pela MP no. 1.160, de 16.10.1995.

            A MP no. 1.480-38, de 31.12.1997, foi reeditada duas vezes; depois, reeditada com alterações pela MP no. 1.644-41, de 18.3.1998; as alterações, não obstante, limitaram-se a estabelecer critério de "relação entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos", aplicável inclusive "aos empregados das empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e controladas, bem como das demais empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com direito a voto", nada tendo a ver com a matéria objeto desta causa.

            Finalmente, foi publicada a Lei no. 9.624, de 02.04.1998.

            O Relator do Acórdão 731/2003 – TCU, Plenário, Ministro Guilherme Palmeira, em seu voto, disse que:

            "14. A Lei 9.624/98 voltou a tratar do assunto, e aí começaram as controvérsias acerca da pretensa repristinação da incorporação dos quintos. Esse diploma legal transformou em décimos, para o período de 01.11.1995 a 10.11.1997, as parcelas incorporadas a título de quintos, disciplinando, ainda, a situação daqueles que completaram o interstício a partir de 19.01.1997. Passou, então, a prosperar a exegese segundo a qual, quando a referida lei previu a possibilidade de incorporação da vantagem dos quintos, não mencionando a sua extinção ou transformação em VPNI, teria tacitamente repristinado os arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/94." (grifei)

            Na verdade, a Lei no. 9.624/98 não "voltou a tratar do assunto"; ela apenas convalidou o regramento que já vinha sendo estatuído desde a publicação da MP no. 1.160, de 16.10.1995, seguida pela MP no. 1.195, de 24.11.1995, e demais edições e reedições que se lhes seguiram.

            A confusão administrativa não para aí.

            Embora o art. 13 da Lei no. 8.911/94 tenha revogado expressamente a Lei no. 6.732/79 – e, assim, o regime dos "quintos" – não só a própria Lei no. 8.911/94, em seu art. 8o, instituiu medida de caráter transitório, mantendo os "quintos" "concedidos até a presente data", mas a Lei no. 9.527 continuou a tratar da matéria como se revogação não tivesse jamais havido, tanto que o artigo 18 desta última, como visto, revogou expressamente os arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/94, que tratavam dos "quintos", somente tendo se preocupado, em seu art. 15, em resguardar os direitos adquiridos à sua percepção, através da instituição de rubrica denominada – Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, e sujeita exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.

            E mais curiosamente ainda: embora tenha extinto o regime de "quintos" que – ao menos, para certa corrente jurisprudencial, como exposto, já houvera sido revogado com o advento da Lei no. 8.911/94 – fora criado pela Lei no. 6.732/79, os arts. 62 e 67 da Lei no. 8.112/90 continuaram a versar sobre o pagamento de adicional por tempo de serviço devido "a cada cinco anos de serviço público efetivo prestado à União, às autarquias e às fundações públicas federais, observado o limite máximo de 35% incidente exclusivamente sobre o vencimento básico do cargo efetivo, ainda que investido o servidor em função ou cargo de confiança".

            Ora, mas isso é, exatamente, o regime de "quintos" !...

            Na verdade, "décimos incorporados", desde o advento da MP no. 1.480-19, de 04.07.1996, incorporáveis à remuneração do servidor efetivo e aos proventos de aposentadoria, na proporção de 1/10 (um décimo) por ano de exercício nas funções e cargos de confiança, a partir do quinto ano e até o limite de dez décimos.

            O referido Acórdão expõe, ainda, outras perplexidades causada pela balbúrdia normativa que a multiplicidade de medidas provisórias editadas e reeditadas, versando paralelamente sobre o mesmo tema, não poderia deixar de causar.

            Assim, nos itens 15 e 16 do Relatório do Exmo. Sr. Ministro Relator:

            "15. Vejamos como se pronunciou esta Corte de Contas acerca da Lei no. 9.624/98. O Pleno firmou o seguinte entendimento, exarado na Decisão 925/99:

            a) é devida a incorporação, ou a atualização de quintos, com fundamento no art. 3o., "caput" da Lei no. 9.624/98, até 08.4.1998, adotando-se, para tanto, os critérios contidos na redação original do art. 3o. da Lei no. 8.911/94 (item 8.1.1 da Decisão). É manifesta a vontade do legislador, ao disciplinar os efeitos das medidas provisórias não convertidas em lei, no sentido da incorporação ou atualização de quinto até 8.4.98, data da publicação da Lei no. 9.624, uma vez implementadas as condições legais. (...) A redação oferece alguma dificuldade, entretanto, ao tratar dos critérios de incorporação, porquanto invoca critério estabelecido na Lei no. 8.911/94, com a redação dada pela Lei no. 9.624/98, sem que esta haja estatuído nova redação para a Lei no. 8.911/94. Não havendo sido convertida em lei as normas constantes de medidas provisórias que cuidaram da incorporação na forma de décimos, são aplicáveis na hipótese do artigo 3o. os critérios estabelecidos na redação original da Lei no. 8.911/94, que assegurava a incorporação de quintos, tão logo implementados doze meses de efetivo exercício (voto do Relator);

            "b) é assegurado, nos termos do art. 5o. da Lei no. 9.624/98, o cômputo do tempo residual de exercício de funções comissionadas, não empregado até 10.11.97, para a incorporação da parcela de décimo, com termo final na data específica em que o servidor complete o interstício de doze meses, de acordo com a sistemática definida na redação original do art. 3o. da Lei no. 8.911/94 (item 8.1.2 da Decisão). – o Relator votou argumentando que o art. 5o. (...) admite o cômputo do tempo residual de exercício de funções comissionadas não empregado, até 10.11.97, na incorporação de frações, para a concessão da próxima parcela de décimo, até que cada servidor complete o interstício de doze meses. (...) Entendo que a redação do art. 5o., ao usar a expressão "próxima parcela", refere-se ao termo antecedente – "décimos". Mais adiante: não obstante as normas que cuidaram de décimos não tenham sido convertidas em lei, entendo que quis o legislador ordinário contemplar, com a possibilidade de incorporação de um décimo, os servidores com tempo residual até 10.11.97, não abrangidos pela concessão de quinto, prevista no art. 3o. da Lei no. 9.624/98. (...)". (grifei)

            Aqui faço um parêntesis: ao contrário do que entendido pelo Eg. TCU, as normas que cuidaram de décimos foram, sim, convertidas em lei – na verdade, a própria Lei no. 9.624/98, a qual, como visto, reproduziu o que antes normatizado pelas MPs nos. 1160, 1195, 1480 e reedições e 1644-41.

            Isto porque, seja reprisado, a Lei no. 9.527/97 foi revogada tacitamente com o advento da MP no. 1644-41, que versou sobre os "quintos" – "décimos incorporados", estabelecendo os critérios de sua aquisição, de incorporação e de cálculo, ao passo que a Lei no. 9.527/97 simplesmente extinguia aquela mesma vantagem.

            O resultado dessa interpretação que aqui é feita, entretanto, não discrepa da conclusão a que chegou o Tribunal de Contas, supra destacada; a relevância deste parêntesis é apenas a de mostrar a desnecessidade da interpretação sistemática a que se viu a Corte obrigada a sustentar, em virtude de ter admitido a atualidade da vigência da Lei no. 9.527/97.

            Prosseguindo:

            "c) as parcelas incorporadas à remuneração, na forma de quintos, deverão ser transformadas em décimos, e estes deverão ser transformados em vantagem pessoal nominalmente identificada (item 8.1.3 da Decisão)".

            "16. Ainda nessa mesma Decisão, o Relator esclarece que o servidor poderá incorporar apenas mais um único quinto, na forma do artigo 3o., ou um único décimo, consoante o art. 5o., já que o tempo limite para o saldo residual é 10.11.97 (art. 5o.). E por que seria essa a data limite apontada pela referida Decisão? Porque tal é a data de vigência da Lei no. 9.527/97. Isso significa dizer que entendeu esta Corte de Contas que os quintos restaram definitivamente transformados em VPNI quando da vigência da Lei no. 9.527, tendo vindo a Lei 9624/98 e medidas provisórias que a originaram apenas tratar de disciplinar os tempos residuais e a transformação dos quintos em décimos." (grifei)

            Aqui há que se discordar da conclusão a que chegou o TCU.

            Simplesmente o TCU resolveu legislar positivamente, por conta própria, entendendo estar presente texto e norma que nunca foram redigidos, e atribuindo a essa estranha leitura conseqüências jurídicas seríssimas.

            Onde, nos textos das Leis nos. 9.6527/97 e 9624/98, e, principalmente, nas dezenas e dezenas de textos de medidas provisórias que se lhes antecederam, o objetivo comum e uniforme de "apenas tratar de disciplinar os tempos residuais e a transformação dos quintos em décimos" ?

            Jamais existiu tal objetivo comum e uniforme; muito ao contrário, e como já exaustivamente dito, o que se fez foi tratar da questão dos "quintos" de forma assistemática, editando-se e reeditando-se, em paralelo, séries de medidas provisórias de conteúdo antagônicos.

            O próprio TCU, neste mesmo Acórdão no. 731/2003, admitiu, pelo voto do Exmo. Sr. Ministro Relator, que houve, por parte do Poder Executivo, o exercício de uma "opção em difundir conteúdos legais de maneira confusa", somada a uma "tendência clara do legislador, através dos tempos, de procrastinar a data a partir da qual não seria mais possível a quem ocupa ou ocupou cargo de confiança incorporar parcelas de quintos, décimos ou congêneres".]

            O Exmo. Sr. Ministro Relator chegou a perfilhar entendimento esposado pelo Eg. TRF-1a. Região, quando do julgamento do MS no. 1999.01.00.012501-4-PA, pub. DJU de 08.4.2002, e transcreveu a respectiva ementa, a qual passo a reproduzir parcialmente:

            "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. VANTAGEM PELO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO GRATIFICADA OU COMISSIONADA (QUINTOS / DÉCIMOS). EXTINÇÃO E TRANSFORMAÇÃO EM VPNI: A PARTIR DE 11 NOV 1997, LEI No. 9527/97, ART. 15 – LEI No. 9.624/98: REGULAMENTAÇÃO DAS SITUAÇÕES PRETÉRITAS (ARTS. 2O. e 3o.). TEMPO RESIDUAL ATÉ 10 NOV 1997 COMPUTADO PARA IMPLEMENTAR INTERSTÍCIO DE 12 MESES ATÉ 08 ABR 1998 (ART. 5O.): INCORPORAÇÃO DE UMA PARCELA DE DÉCIMO. SEGURANÇA CONCEDIDA, EM PARTE.

            "(...)4. A exagerada e injustificável profusão de Medidas Provisórias sobre o tema criou, desde 1995, abominável anarquia no sistema jurídico, as quais, em sua maioria, felizmente, não foram convertidas em lei, mas causaram muitos lamentáveis estragos e insegurança jurídica nos direitos dos servidores públicos. (...)".

            Vê-se, deste modo, que a fundamentação do TCU, no sentido de entender que a Lei no. 9.624/98 e medidas provisórias que a antecederam visaram a, e somente a, "disciplinar os tempos residuais e a transformação dos quintos em décimos", nada mais é do que uma mera opção político – legislativa que não foi exercida de modo coerente e harmônico pelo Poder Executivo, no exercício de sua competência constitucional para a edição de medidas provisórias, e nem pelo Congresso Nacional, que deveria ter controlado a série de medidas provisórias de conteúdo antagônico e que foram editadas e reeditadas em paralelo.

            Recusou-se, o TCU, a admitir que uma Medida Provisória – a de no. 1644-41 – posterior a uma Lei – a de no. 9.527/97 – houvesse revogado tacitamente esta última, já que contrária ao que nela regrado, e publicada a primeira depois da segunda.

            O TCU simplesmente não quis explicitar a barafunda normativa que o Poder Executivo Federal causou em matéria de direitos dos servidores públicos federais, por anos a fio.

            Mas não tem o TCU essa espécie de discricionariedade.

            Cabia-lhe ter reconhecido aquela revogação tácita, já que prevista a figura em nosso ordenamento jurídico (LICC, art 2o., § 2o.), e vinculado o TCU ao princípio da legalidade (CF/88, art. 37, "caput").

            O mais surpreende, contudo, não foi o TCU não ter, quando da Decisão aludida pelo Exmo. Sr. Ministro Relator, admitido expressamente ter se verificado a revogação tácita da Lei no. 9.527/97 pela MP no. 1644-41/97, posteriormente convertida na Lei no. 9.624/98.

            O que realmente é de espantar é que o TCU não declarou existente aquela revogação tácita, embora tenha reconhecido a existência e vigência, em paralelo, da série de medidas provisórias contraditórias entre si, e que resultaram nas Leis nos. 9.527 e 9.624.

            É ler-se o item 17 do voto do Exmo. Sr. Ministro Relator no Acórdão 731/2003 – Plenário:

            "17. Fato é que de nenhum dos dispositivos da Lei 9.624/98 consta o fim da incorporação, como seria de prudência. E não consta simplesmente porque o referido diploma legal originou-se de uma medida provisória editada em data anterior à medida provisória que deu origem à lei que tratou dessa transformação. Explica-se: a Lei 9624/98 originou-se da MP 831, de 18.10.95, enquanto a Lei 9527 teve origem na MP 1522, de 11.10.1996. Assim, dispôs a lei que as parcelas incorporadas entre 01.11.95 e 10.11.97 ficaram transformadas em décimos, e não em VPNI proveniente de décimos, embora tal tenha sido o entendimento do Pleno do TCU quando da publicação da Decisão 925/99. Esse entendimento parecia coadunar-se perfeitamente com o espírito do referido diploma legal. Isso até o advento da surpreendente Medida Provisória 2225-45, publicada em 05.9.2001, que, no seu artigo 3o., inseriu o art. 62 – A na Lei no. 8.112/90, prevendo, para o tempo presente, a transformação dos quintos ou décimos incorporados em VPNI. (...)". (grifei)

            Mas a "surpreendente" MP no. 2225-45, de 05.9.2001, art. 3o., deixa de suscitar a perplexidade denunciada pelo Exmo. Sr. Ministro Relator, desde que se adote a premissa correta – e que não foi seguida pelo TCU -, ou seja, que a Lei no. 9.527/97 foi, sim, revogada tacitamente pela MP no. 1644-41; aí sim, mantida a sistemática dos "décimos incorporados", prevista desde a MP no. 1.160 e reeditada até a MP no. 1.480-40, ou seja, até o mês imediatamente anterior à publicação da Lei no. 9.527/97, a previsão de transformação dos "quintos" ou "décimos incorporados" em VPNI, determinada pelo art. 3o. da MP no. 2.225-45, de 05.9.2001, passa a fazer todo o sentido do mundo.

            Outra situação estapafúrdia é destacada no voto do Exmo. Sr. Ministro Relator:

            "Visando a suprir lacunas dependentes de regulamentação, foi publicada a Lei no. 8.911, de 11.07.94, que definiu, nos arts. 3o. e 10, os critérios para a concessão da vantagem prevista no art. 62 da Lei no. 8.112/90.

            "A seguir, o assunto voltou a ser regulado em duas séries de Medidas Provisórias, iniciadas pela MP no. 831, de 18.01.95, e, MP 1522, de 11.10.96, cujas últimas reedições, MP – 1644-41, de 17.03.98, e MP – 1595 – 14, de 10.11.97, foram convertidas nas Leis nos. 9.624, de 02.4.98, e 9.527, de 10.12.97, respectivamente. Cobra relevo ressaltar que as conversões em lei dessas medidas provisórias inverteu a cronologia das primeiras edições, ou seja, o ramo de reedições sucessivas iniciado primeiramente, pela MP 831, foi convertido em lei (Lei no. 9.624) em abril de 1998, depois do outro ramo, iniciado pela MP – 1522, cuja conversão se deu em dezembro de 1997 (Lei no. 9.527).

            "No que interessa ao desenvolvimento do presente processo, a Lei no. 9.527/97 extinguiu a incorporação de parcelas de quintos e revogou expressamente os artigos 3o. e 10 da Lei no. 8.911/94, deu nova redação ao art. 62 da Lei no. 8.112/90 e determinou a transformação das parcelas já incorporadas em vantagem pessoal nominalmente identificada – VPNI.

            "Por sua feita, a Lei no. 9.624/98 restabeleceu a incorporação ou atualização das parcelas e determinou a transformação dos quintos em décimos, silenciado, porém, quanto à conversão das parcelas incorporadas em VPNI e quanto à extinção da vantagem." (grifei)

            Ora, se houve, como de fato se deu, a inversão cronológica das duas séries de medidas provisórias editadas e reeditadas que tratavam sobre o mesmo assunto, de modo absolutamente antagônico, e a que veio a ser publicada por último, convertida em lei – a Lei no. 9.624/98 – restabeleceu a transformação dos quintos em décimos e silenciou quanto à conversão das parcelas incorporadas em VPNI e acerca da extinção da vantagem, o resultado somente poderia ser o de entender-se que os "quintos", ou "décimos incorporados", continuavam a existir na forma regrada pela Lei no. 9.624/98 e das medidas provisórias que a antecederam, em toda a sua extensão; logo, e forçosamente, que a própria VPNI fora, ela mesma, revogada.

            Vale a pena destacar – e o próprio Acórdão no.731/2003 o fez – que a Advocacia Geral da União chegou às conclusões que até aqui foram esposadas por este Juízo, e o fez em Parecer vinculativo de toda a Administração Pública Federal – com exceção, obviamente, do TCU.

            Assim, no item 19 do Parecer GM-13, aprovado pelo Exmo. Sr. Presidente da República em 11.12.2000, e publicado no DOU no. 239-E, de 13.12.2000, Seção 1, p. 02, "verbis":

            "19. Esses fundamentos jurídicos conduzem à certeza de que a Nota Técnica CAJ/DGA-AGU/No. 507/99, da Diretoria – Geral de Administração desta Advocacia – Geral (...) encerra o melhor resultado exegético, pois dirime que "o servidor exercente de cargo no Poder Judiciário Federal que, por ter sido aprovado em concurso público no âmbito do Poder Executivo Federal, pleiteia a incorporação das vantagens pessoais por ele já incorporadas quando do exercício do cargo no outro Poder da União. Mas frise-se, no caso sob exame, necessariamente não houve quebra do vínculo jurídico com o ente estatal União, até mesmo porque ambos os Poderes, tanto o Executivo, como o Judiciário, integram a Pessoa Jurídica de Direito Público Interno "União", bem assim são regidos pelo mesmo regime jurídico único dos servidores civis da União, Autarquias e Fundações Públicas Federais, ou seja, a Lei no. 8.112/90. Desse modo, não resta dúvida de que o servidor que migra do Poder Judiciário Federal para exercício de outro cargo inacumulável no Poder Executivo, que também é Federal, poderá trazer consigo as vantagens pessoais já incorporadas no outro Poder da União, desde que não tenha havido quebra dessa relação jurídica...". Impende observar que o Parecer GQ-208, de 16 de dezembro de 1999, adotou a Nota n. AGU/WM-46/99, de 1o.12.99, ambos publicados no DO de 21.12.1999, a qual dilucida que o art. 15 da Lei no. 9.624, de 1998, restabeleceu a denominação das parcelas incorporadas aos vencimentos a título de décimos, inexistindo, portanto, as aludidas vantagens pessoais nominalmente identificadas." (grifei)

            A seguir, a conclusão proferida no Parecer GQ-208, de 01o.12.1999, com aprovação do Exmo. Sr. Presidente da República datada de 16.12.1999, publicado o texto, na íntegra, no DOU de 21.12.1999, p. 17:

            "41. Impende concluir que: (...)

            c) idêntica conclusão emerge do contexto das normas regedoras da retribuição dos cargos de provimento precário e transitório e da vantagem pessoal nominalmente identificada, dado que a superveniente Lei no. 9.624, de 1998, a elidiu com efeitos retrocessivos e, caso assim não se entendesse, somente seria passível de pagamento se o servidor optasse pela remuneração do cargo efetivo;

            d) o disposto no art. 15 da Lei no. 9.527, de 1997, não revogou os arts. 2o. e 4o. da Lei no. 8.911, de 1994, e 2o. da Lei no. 9.030, de 1995, eis que são incompatíveis entre si e os efeitos retroativos do art. 15 da Lei no. 9.624 desconstituíram a modificação terminológica dos décimos, sendo defeso ao exegeta negar aplicação aos últimos dispositivos." (grifei)

            Cumpre, ainda, por em relevo aspecto que foi salientado pela Advocacia – Geral da União neste último Parecer – o da necessária retroatividade do ato de conversão, ou de rejeição, das Medidas Provisórias, pelo Legislativo.

            Assim, nos itens 39 e 40 do supra citado Parecer:

            "39. Apropriado imprimir-se relevo à asserção de que a conversão de cada medida provisória teve "como conseqüência básica a validação de todos os atos praticados com base na medida provisória, com bem ensina Balladore Pallieri (Comentários à Constituição Brasileira, Pinto Ferreira, São Paulo: Saraiva, 1992, 3o. vol., p. 295) e a eficácia jurídica retroativa, assinalada por Pinto Ferreira, ao opinar no sentido de que "a aprovação do Congresso provoca de imediato a integração da medida provisória no direito positivo, determinando a incorporação definitiva dessa espécie normativa...A conversão (legge di conversione), em como a recusa de conversão (rifiuta di conversione), tem efeito retroativo ex tunc, tanto na Constituição do Brasil como na Itália" (Comentários à Constituição Brasileira de 1988, São Paulo: Saraiva, 1992, 3o. vol., pp. 290 e 291); no entendimento de Cretella Júnior, consoante o qual "a expressão com força de lei mostra que, ao ser editada, a medida provisória ainda não é lei. A expressão aqui tem o sentido de eficácia, produção de efeitos concretos, enquanto não rejeitada. Ou de continuação de efeitos, se aprovada e transformada em lei" (Comentários à Constituição Brasileira de 1988, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, p. 2.743); e, na obra de Celso Ribeiro Bastos, divulgada sob o título de Curso de Direito Constitucional, consta a conotação de que se "a medida provisória for aprovada, passa a integrar o ordenamento jurídico e os efeitos produzidos desde a sua publicação ganham juridicidade" (São Paulo: Saraiva, 1997, p. 361).

            "40. Assim o é inclusive porque o parágrafo único do art. 62 da Carta estatui a perda da eficácia da medida provisória, desde a data de sua publicação, caso não venha a ser convertida em lei no prazo de trinta dias, o que permite a ilação de que, se retroativa a recusa, igualmente deve revestir-se de eficácia ex tunc a conversão. Nos (rectius: Os) casos de recusa, que induz o Congresso Nacional a regular as relações jurídicas conseqüentes da edição da medida provisória, e de aprovação, são considerados conseqüências irreversíveis e efeitos jurídicos a serem preservados, não suscetíveis de modificação.

            Novamente recorrendo ao texto do Acórdão no. 731/2003, cumpre ainda destacar o fato de que foi reconhecido que "há julgados alinhados com a tese de que a concessão dos quintos vai até a véspera da publicação da MP no. 2225-45/2001, e a própria Unidade Técnica do TCU já se posicionou nesse sentido." (grifei)

            A esta altura, lícito concluir-se que, quando da edição da MP no. 2.225-45, tinha-se que: a) os servidores que tempestivamente haviam preenchido os requisitos legais pertinentes tinham integrados às suas remuneração décimos de funções gratificadas anteriormente exercidas; b) tais décimos continuaram a ser contados e adquiridos na forma preconizada desde a MP no. 1160, sem solução de continuidade; c) e os décimos eram incorporáveis.

            A MP no. 2.225-45, assim, ao dar nova redação ao art. 62 da Lei no. 8.112/90, inserindo-lhe a letra – "A", não buscou, ao contrário do que afirmado pelo Exmo. Sr. Ministro Relator do Acórdão no. 731, quando aludiu aos arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/94 e 3o. da Lei no. 9.624/98, "apenas o de especificar a vantagem que estava sendo transformada", e "nada mais".

            Estava, muito ao contrário, exatamente referindo-se a um regime de remuneração, que estava a ser modificado em sua substância.

            A assertiva, feita pelo Exmo. Sr. Ministro Relator, de que, "ademais, o regime de incorporação não se transforma em VPNI, mas sim, aquilo que foi incorporado", é sofística.

            A MP no. 2225-45, sem dúvida, determinou a incorporação daquilo que, nominalmente, estivesse o servidor a receber, a título de – "quintos" ou "décimos incorporados" – agora, a título de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada.

            Mas, se tivesse se limitado a isto, como entendido pelo Exmo. Sr. Ministro Relator, teria continuado a existir, a vigorar e a ser eficaz o próprio regime de incorporação, do que resultaria a constituição de novas parcelas incorporáveis.

            Com isto, as parcelas incorporadas a título de VPNI, quando da edição da MP no. 2.225-45, teriam passado a serem reajustadas de acordo com os índices de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais efetivos; mas, e ao mesmo tempo, enquanto não viessem a ser transformadas em VPNI, as novas parcelas – "décimos incorporáveis" – que viessem a ser adquiridas pelos servidores ocupantes de cargos em comissão, etc., continuariam a serem reajustadas por índices específicos, não por aqueles fixados a título de revisão geral de remuneração dos servidores públicos federais efetivos; contradição absurda, que só poderia ser resolvida, como foi, pela extinção do próprio regime de incorporação dos décimos; extinção essa que só não foi admitida pelo TCU como estatuída pela MP no. 2.225-45 porque, na óptica da Corte de Contas, a extinção do regime de incorporação dos décimos já teria sido feita pela Lei no. 9.527/97, em que pese sua revogação tácita, aqui apontada, resultante do advento da MP no. 1644-41.

            A Coordenadora – Geral de Sistematização e Aplicação da Legislação da Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG, quando do Ofício no. 108/2002/COGLE/SRH/MP, de 06.05.2002, enviado ao Sr. Coordenador – Geral de Recursos Humanos do Ministério da Educação, assim se manifestou, quanto ao argumento da – "repristinação" – que teria sido promovida pela Mp no. 2.225-45/2001, quando da inclusão do art. 62 – A na Lei no. 8.112/90:

            "(...) 2. O Parecer no. 84/2001, da Procuradoria Jurídica do CEFET – PB, de 23 de outubro de 2001, alega que o art. 15 da Lei no. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, combinado com a publicação do artigo 62 – A da Medida Provisória no. 2.225-45, de 04 de setembro de 2001, possibilita o entendimento de que todos os servidores detentores de cargo efetivo na administração pública federal, direta, autárquica e fundacional fariam jus a incorporação de quintos / décimos no período compreendido entre a data de edição da citada Lei e da Medida Provisória.

            "3. Sob o argumento da repristinação, alega aquela Procuradoria, houve a inclusão do art. 62 – A na Lei no. 8.112/90, pela Medida Provisória no. 2.225-45/2001, revigorando os arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/1994, e estendo as incorporações da Lei no. 9.527/97, de 10 de dezembro de 1997 até a publicação da MP no. 2.225-45, de 04 de setembro de 2001.

            "4. Repristinação, entende-se por fenômeno que ocorre quando uma norma revogadora de outra anterior, que, por sua vez, tivesse revogado uma mais antiga, recoloca esta última novamente, em estado de produção de efeitos. No entanto, tal "recolocação" da norma em vigor deve ser feita de forma expressa, o que não ocorreu, no caso.

            "5. A propósito, as duas legislações citadas estabelecem que os quintos / décimos incorporados pelos servidores, dentro do prazo estabelecido pela legislação vigente, ficaram transformados em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada – VPNI, sujeita apenas à revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.

            "6. Importante notar-se o contido no PARECER/MP/CONJUR/MX/Nº 2096, de 11 de setembro de 2000, onde há confronto entre as Leis nos. 9.527/1997 e 9.624/1998, cópia anexa, e onde a Consultoria deste Ministério conclui que a segunda, embora posterior, estabeleceu novo limite até 08.4.98 para atualização das parcelas e incorporação de quintos e décimos. Entretanto, a partir da data mencionada tais parcelas incorporadas seriam convertidas em décimos, sendo o pagamento em forma de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada.

            "7. Em outro PARECER/MP/CONJUR/DPR/Nº 1596 – 2.9/2001, cópia anexa, no item 14, houve entendimento que a incorporação das parcelas da retribuição transformada em vantagem pessoal nominalmente identificada não é objeto de repristinação pela Lei no. 9.624/1998, haja vista o contido no art. 3o. da Medida Provisória no. 2.225-45/2001, de 04 de setembro de 2001, que inclui o art. 62 – A no Regime Jurídico, Lei no. 8.112/1990.

            "8. Diante do exposto, a incorporação das parcelas da retribuição transformada em vantagem pessoal nominalmente identificada continua sendo paga como VPNI, não cabendo assim mais falar-se na revigoração dos arts. 3o. e 10 da Lei no. 8.911/1994, como já fica demonstrado no Ofício – Circular no. 19/SRH/MP/2001."

            Sem dúvida, não há que se falar em – "repristinação" -, ao menos, sob o fundamento de repetição do regramento normativo que fora revogado pela Lei no. 9.527/97; contudo, não pelos motivos esposados tanto pelo TCU como pela Secretaria de Recursos Humanos do MPOG, mas sim, pelo fato de que a legislação que permitiu a aquisição e a incorporação dos "quintos" / "décimos" e a forma de seu cálculo acabou por não sofrer solução de continuidade, isto como resultado do necessário e inafastável efeito repristinatório que a MP no. 1.644-41, de 17.3.1998, teve, inclusive, mas não apenas, por força da expressa convalidação do art. 3o., exceto os seus §§ 3o.e 10, da Lei no. 8.911/94, e das MPs nos. 1195, de 24.11.1995; 1.231, de 14.12.1995; 1268, de 12 de janeiro de 1996; 1.307, de 09.02.1996; 1.347, de 12.03.1996; 1.389, de 11.04.1996; 1.432, de 09.5.1996; 1.480, de 05.6.1996; 1.480-19, de 04.07.1996; 1.480-20, de 1o.d e agosto de 1996; 1.480-21, de 29.8.1996; 1.480-22, de 26.9.1996; 1.480-13, de 24.10.1996; 1.480-24, de 22.11.1996; 1.480-25, de 19.12.1996; 1.480-26, de 17.01.1997; 1.480-27, de 14.02.1997; 1.480-28, de 14.3.1997; 1.480-29, de 15.4.1997; 1.480-30, de 15.5.1997; 1.480-31, de 12.6.1997; 1.480-32, de 11.7.1997; 1.480-33, de 8.8.1997; 1.480-34, de 09.09.1997; 1.480-35, de 09.10.1997; 1.480-36, de 06.11.1997; 1.480-37, de 04.12.1997; 1.480-38, de 31.12.1997; 1.480-39, de 29.01.198; e 1.480-40, de 27.02.1998, pelo art. 20 da MP no. 1.644-41/98.

            Aliás, quando da Orientação Normativa/DENOR/Nº 5, de 14.05.1999, do Diretor do Departamento de Normas da Coordenação – Geral de Sistematização e Aplicação da Legislação do MPOG, publicado no DOU de 17.5.1999, reconheceu-se expressamente, nos itens 04 e 03 do texto, o restabelecimento da "antiga redação do art. 3o. da Lei no. 8.911, de 1994, que previa doze meses de efetivo exercício para a incorporação da vantagem, conforme o art. 62 da Lei no. 8.112, de 11 de dezembro de 1990", como resultado da "edição da MP no. 1.480-36, de 6 de novembro de 1997"; "a partir da edição da MP no. 1.480-37, de 4 de dezembro do mesmo ano, as regras de incorporação que modificavam o art. 3o. da Lei no. 8.911, de 11 de julho de 1994, foram retiradas do texto da Medida Provisória, situação esta que perdurou até a conversão da MP no. 1.644-41, de 17 de março de 1998, na Lei no. 9.624, de 2 de abril de 1998". (grifei)

            E aduziu-se, outrossim, aspecto sumamente relevante:

            "7. Ressalte-se, por oportuno, que in casu não houve necessidade de o Congresso Nacional disciplinar a matéria trazida na Medida Provisória rejeitada, conforme dispõe o parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal.

            "8. O próprio Poder Executivo, quando da edição da MP no. 1.480-37, de 1997, retirou do texto as novas regras de incorporação, de forma que, quando da conversão da medida provisória em lei, o texto contendo as novas regras já não existia mais.

            "9. Destarte, como a matéria em análise já era tratada no art. 3o. da Lei no. 8.911, de 1994, este voltou a ter eficácia. (...)".

            Enfim, a posição da Coordenação – Geral de Sistematização e Aplicação da Legislação da Secretaria dos Recursos Humanos do MPOG reiteradamente assumida a respeito da matéria encontra-se resumida no Ofício no. 11/2003/COGLE/SRH/MP, datado de 06.06.2003, que foi endereçado ao Sr. Gerente da GDRH do CEFET – PI, "verbis":

            "1. Refiro-me ao Ofício no. 190/CEFET/PI/GDRH, de 19.5.2003, que originou o Processo no. 04500.001270/2003-17, em que essa Gerência solicita pronunciamento sobre a legalidade de se conceder e atualizar quintos até a data de 04.09.2001.

            "2. Sobre o assunto informo que o assunto foi esclarecido por esta Secretaria de Recursos Humanos por meio do Ofício – Circular no. 19/SRH/MP, de 23 de abril de 2001, aos Dirigentes de Recursos Humanos dos Órgãos e Entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, que o art. 3o. da Lei no. 9.624, de 1998, além de resguardar os quintos incorporados até 10.11.97, resgatou o tempo que faltou ao servidor para completar mais um quinto, em 10.11.97, observada a data limite de 08 de abril de 1998.

            "3. Portanto, segundo a normatização vigente no Poder Executivo, não é permitida a incorporação de parcelas para concessão ou atualização de quintos após 08 de abril de 1998."

            Entendimento este que foi sustentado, inclusive, em sentido contrário a entendimento perfilhado pelo TCU quando da Decisão no. 925/99 – TCU – Plenário, objeto do Processo no. TC – 005.944/1998-8, que teve por objeto a incorporação das vantagens previstas nos arts. 3o. e 5o.d a Lei no. 9.624, de 02.04.1998, conforme Despacho do Coordenador – Geral de Sistematização e Aplicação da Legislação / SRH / MP, datado de 17.02.2000.

            Reproduzo, sempre objetivando o entendimento mais completo possível da questão ora sob exame, em parte, o referido Despacho:

            "(...) 2. De acordo com o entendimento do Tribunal de Contas da União – TCU, exarado naquela Decisão Administrativa, um servidor que em 10.11.97 tivesse completado quatro quintos, com saldo residual de quatro meses, teria, em 8.4.98, 09 meses de exercício de função e, portanto, não completaria os cinco quintos, vez que não satisfazia o prazo de doze meses de exercício de função. Nesta hipótese, aplicando-se o art. 5o. da Lei no. 9.624, de 1998, o servidor ganharia mais um décimo e não um quinto, quando completasse o interstício de doze meses. Por outro lado, caso este servidor tivesse, em 10.11.97, quatro quintos e saldo residual de, no mínimo, 7 meses e 6 dias, passaria a fazer jus à percepção do último quinto, desde que, até 8.4.98, tivesse completado os doze meses de exercício de função.

            "3. Em suma, do ponto de vista do Tribunal de Contas da União, o servidor que até 8.4.98, data da publicação da Lei no. 9.624, de 1998, atendeu aos pressupostos para incorporação de quintos (12 meses de exercício de função) considerando o tempo residual, poderia incorporar à sua remuneração um quinto da função que estivesse exercendo, transformada em duas parcelas iguais de um décimo. Além dessa modalidade de incorporação, acrescente-se, que o art. 5o. da citada Lei oferece outro entendimento na hipótese do servidor iniciar o exercício de função após 10.11.97, e completá-lo após a data de 8.4.98, ou seja, também fará jus a incorporação de vantagem, sendo que, desta feita, na forma de um décimo.

            "4. Esclareça-se que o assunto é complexo e exige um exame mais detido da matéria, visto que, a partir da edição da Lei no. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, regulamentada pela Lei no. 8.911, de 11 de julho de 1994, seguiram-se inúmeras medidas provisórias disciplinando a questão, culminando na Lei no. 9.527, de 10 de dezembro de 1997, que encerrou definitivamente a incorporação dessa vantagem pecuniária, a partir de 10.11.97, transformando-a em vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita tão somente à atualização decorrente da revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais.

            "5. Nunca é demais lembrar que o art. 62 da Lei no. 8.112, de 1990, em sua redação original, conferiu ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento, uma gratificação pelo exercício dessas funções, a ser incorporada à sua remuneração ou provento de aposentadoria, na proporção de um quinto por ano de exercício, até o limite de cinco quintos.

            "6. Consolidando os critérios de incorporação de quintos, a Lei no. 8.911, de 1994, além de fixar os valores de remuneração das funções de direção, chefia ou assessoramento, manteve os quintos incorporados com base na Lei no. 6.732, de 4 de dezembro de 1979, convalidando o tempo de serviço público efetivo prestado pelos servidores que eram regidos pelo regime celetista alcançados pelo art. 243 da Lei no. 8.112, de 1990.

            "7. Com a edição dos diplomas transitórios as modificações produzidas na sistemática de incorporação de quintos, ora transformou essas vantagens em décimos, ora exigiu dos respectivos ocupantes de função um período de cinco anos de efetivo exercício para implementação da primeira parcela a ser incorporada. Todavia, sem a conversão em lei, restou autorizada a incorporação de quintos pelo exercício de função na proporção de um quinto por ano de exercício de função, até 10.11.97,d ata da edição da Lei no. 9.527, de 1997.

            "(...) 9. Com a edição da Lei no. 9.624, de 2 de abril de 1998, publicada no Diário Oficial de 8 de abril de 1998, acendeu-se novamente a possibilidade de incorporação de vantagens, nas condições estabelecidas nos arts. 3o e 5o., a seguir transcritos: (...)

            "10. A leitura dos dispositivos retro mencionados traduzem a inserção de uma nova sistemática de incorporação de quintos estendendo o período concessivo até 8.4.98, e, considerando o cômputo do tempo de serviço residual para auferir tal retribuição. Saliente-se, ainda, que as regras para a implementação dos quintos, contidas no art. 3o. da Lei no. 9.811, de 1994, foram revigoradas, a fim de garantir a aplicação da norma mais recente (Lei no. 9.624, de 1998).

            "11. Nesta ótica, o art. 3o. da Lei no. 9.624, de 1998, teve um cunho único, qual seja, o de resgatar o tempo de serviço residual que faltava em 10.11.97, de modo a possibilitar ao servidor carrear para sua remuneração, mais uma parcela da retribuição de comissionamento, e sua posterior conversão em décimos, observada a data limite de 8.4.98.’

            Faço aqui uma observação: na linha que venho sustentando ao longo desta já mais que extensa peça, em razão de ter a Lei no. 9.527/97 sido revogada tacitamente pelo advento da MP no. 1.644-41, cujo teor lhe era completamente contrário, a Lei no. 9.624/98 acabou por não ter a finalidade restrita vislumbrada nesse Despacho, ou seja, não só permitiu o resgate do "tempo de serviço residual que faltava em 10.11.1997, de modo a possibilitar ao servidor carrear para sua remuneração mais uma parcela de retribuição de comissionamento, e sua posterior conversão em décimos", mas também possibilitou a continuidade do regime de incorporação de "quintos" e "décimos", isto até o advento da MP no. 2.225-45, quanto então, finalmente, e em definitivo, os "quintos" e "décimos" até então incorporados foram transformados em VPNI.

            Continuando com a transcrição do Despacho:

            "12. Assim entendido, a imperatividade da norma, nesse aspecto, se destina somente àqueles servidores que, em 10.11.97, não contavam com tempo suficiente para a incorporação de quintos.

            "13. Ora, se toda a atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei e se a Lei no. 9.624, de 1998, limitou a concessão de quintos até 8.4.98, não cabe ao intérprete estendê-la, ainda que por meio de analogias.

            "14. O art. 3o. da Lei no. 9.624, de 1998, é claro e restringe a possibilidade de incorporação de parcelas até 8.4.98, mas segundo o TCU esta data não pode ser tomada como limite para concessão das incorporações de quintos, previstas no aludido art. 5o. da citada Lei, visto não haver fixação de termo final, o que afasta a possibilidade de incorporação da "próxima parcela" apenas até a data da publicação da Lei.

            "15. Interpretações à parte, vigora em nosso país, o princípio da legalidade estrita, expressamente previsto no art. 37 da Constituição Federal. Portanto, criar vantagens através de analogia com pareceres é situação absolutamente incompatível com o nosso sistema jurídico – constitucional vigente. Somente nova lei pode criar uma vantagem ou estender sua incidência a pessoas que haviam sido expressamente excluídas do direito de recebê-las por legislação anterior. Assim, deve ser tido como indevida, por falta de amparo legal, qualquer concessão de incorporação de vantagem de quintos cujo tempo de serviço de função tenha dado início após a data de 10.11.97.

            "16. A propósito, em se tratando de um ato de caráter administrativo (Decisão no. 925/99 – TCU – Plenário), o seu alcance se restringe aos domínios daquela Corte de Contas.

            "17. Por todo o exposto, conclui-se:

            "a) afigura-se viável a incorporação ou atualização de quintos, com fundamento no art. 3o. da Lei no. 9.624, de 1998, até a data de 8.4.98, adotando-se, para tanto, os critérios contidos no art. 3o. da Lei no. 8.911, de 1994;

            "b) inadmissível, por absoluta falta de amparo legal, a concessão de incorporação de quintos considerando-se o tempo residual de serviço, àqueles servidores que iniciaram o exercício de função após 10.11.97, ainda que a Decisão no. 925/99 – TCU – Plenário, com base no art. 5o. da Lei no. 9.624, de 1998, favoreça tal percepção, ressalvado o disposto na alínea "a";

            "c) tornar insubsistente a conclusão exarada no Despacho COGLE/SRH/MARE, datado de 22 de maio de 1998, objeto do Ofício no. 265/COGLE/SRH/MARE, da mesma data, no que diz respeito à inaplicabilidade dos arts. 3o. e 5o. da Lei no. 9.624, de 1998. (...)".

            O que mostra o alcance da polêmica envolvendo a matéria.

            Concluo, portanto, que a possibilidade de incorporação de "quintos" / "décimos", depois de várias idas e vindas, modificações e restaurações, extinção e retroação de efeitos normativos acabou por extinguir-se, e os "quintos" e "décimos" até então incorporados somente então foram transformados em VPNI, quando da edição da MP no. 2.225-45.

            De modo semelhante ao que foi exposto na presente fundamentação, teve oportunidade de se manifestar o Conselho de Administração do Superior Tribunal de Justiça, quando do Processo STJ no. 2389/2002, Rel. Min. Eliana Calmon, dec. p. maioria, cuja respectiva ementa passo a transcrever:

            "Do parecer técnico, colho as seguintes afirmações para direcionar o meu entendimento: a) as parcels dos quintos foram extintas pela Lei no. 9.527/97, convertendo os quintos em décimos; b) o problema surge em razão da cronologia das normas e das datas de conversão, porque a MP no. 1.160/95 só foi convertida na Lei no. 9.624 em 8.04.1998, que foi atropelada, antes da conversão, pela Lei no. 9.527/97, anterior a ela, mas posterior à Medida Provisória, deixando na normatização um vácuo; c) a Medida Provisória no. 2.335/2001 pretendeu solucionar a questão ao cuidar da transformação dos quintos pela Lei no. 8.911/94 em vantagem pessoal nominalmente identificada, tendo como parâmetro o dia 04 de setembro de 2001. Além da interpretação lógica que tomo de empréstimo do parecer da assessoria, sem querer nele me estender nas premissas legislativas, louvo-me, com segurança, nas decisões administrativas e judiciais que, precedentemente, deram às normas a interpretação constante do parecer aqui mencionado." (apud Lei no. 8.112/90 – Interpretada e Comentada, Mauro Roberto Gomes de Mattos, Rio de Janeiro: Ed. América Jurídica, 2006, 2a. ed., p. 343, "fine"/344)


IV – CONCLUSÃO

            Vê-se, pois, como Medidas Provisórias editadas e reeditadas sucessivamente, em paralelo, contraditórias entre si, causaram um estado de profunda insegurança jurídica entre os servidores públicos federais, e como o Tribunal de Contas da União acabou por exercer função de legislador positivo, e para o fim de restringir o mais possível, na visão por ele defendida, o alcance temporal dos direitos dos servidores públicos federais, quando outra – e, creio, melhor – poderia ter sido a solução.


Autor

  • Alberto Nogueira Júnior

    juiz federal no Rio de Janeiro (RJ), mestre e doutor em Direito pela Universidade Gama Filho, professor adjunto da Universidade Federal Fluminense (UFF), autor dos livros: "Medidas Cautelares Inominadas Satisfativas ou Justiça Cautelar" (LTr, São Paulo, 1998), "Cidadania e Direito de Acesso aos Documentos Administrativos" (Renovar, Rio de Janeiro, 2003) e "Segurança - Nacional, Pública e Nuclear - e o direito à informação" (UniverCidade/Citibooks, 2006)

    Textos publicados pelo autor

    Fale com o autor


Informações sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)

NOGUEIRA JÚNIOR, Alberto. Sobre anuênios, quintos, décimos incorporados, VPNI, várias reedições paralelas de medidas provisórias contraditórias entre si. O exemplo concreto da completa desorganização administrativa que ainda viceja entre nós. Observações feitas a partir de um caso concreto. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 11, n. 1023, 20 abr. 2006. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/8271>. Acesso em: 25 fev. 2018.

Comentários

0

Livraria