Objetivamos despertar a atenção dos administradores públicos - em especial dos novos prefeitos - para um tema de alto relevo social. O financiamento da saúde e da educação é questão fundamental para o nosso país, tanto que o legislador constitucional assegurou a aplicação mínima das receitas públicas destinadas a essas áreas, prevendo, inclusive, medida intervencionista no caso de não cumprimento dos percentuais estabelecidos na Magna Carta. Vejamos:
Constituição federal
Artigo 35 – O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
III – Não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
A população tem o direito de usufruir dos serviços públicos essenciais de maneira satisfatória e eficaz, devendo o Poder Público obrigatoriamente zelar pela sua execução, tal como versam os dispositivos constitucionais.
Com intuito de proporcionar ao leitor uma intelecção lógica deste trabalho, trataremos separadamente dos principais aspectos que envolvem o custeamento público da saúde e da educação.
1. Do financiamento da Saúde
No Brasil, o direito à saúde está garantido na Constituição Federal - art. 196 - e organizado por meio do Sistema Único de Saúde (SUS), instituído pela Lei Orgânica Federal 8.080/90. Desde 2000, o financiamento do SUS tem como marco legal a Emenda Constitucional n. 29, que estabeleceu percentuais de investimentos a serem aplicados no âmbito da saúde.
Nos termos do artigo 77 do ADCT, a partir do exercício de 2004, os municípios devem aplicar, no mínimo, 15% (quinze por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b, e § 3º da Constituição Federal em ações e serviços de saúde.
Uma questão que tem gerado grandes controvérsias é a que diz respeito às despesas que podem ser consideradas como ações e serviços públicos de saúde; no entanto, através da Resolução n. 322, de 08 de maio de 2003 o Conselho Nacional de Saúde estabeleceu diretrizes acerca da aplicação da Emenda Constitucional n. 29, esclarecendo detalhadamente esse assunto na Quinta, Sexta e Sétima Diretriz, conforme demonstraremos abaixo:
1.2. despesas consideradas como ações e serviços públicos de saúde
- Para efeito da aplicação da Emenda Constitucional n. 29, consideram-se despesas com ações e serviços públicos de saúde aquelas com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de capital, financiadas pelas três esferas de governo, conforme o disposto nos artigos 196 e 198, § 2º, da Constituição Federal e na Lei n. 8.080/90, relacionadas a programas finalísticos e de apoio, inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos seguintes critérios:
1– sejam destinadas às ações e serviços de acesso universal, igualitário e gratuito;
2 – estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de cada ente federativo;
3 – sejam de responsabilidade específica do setor de saúde, não se confundindo com despesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que com reflexos sobre as condições de saúde.
Atendido ao disposto na Lei 8.080/90 e aos três critérios alhures transcritos, consideram-se despesas com ações e serviços públicos de saúde as relativas à:
DESPESAS CONSIDERADAS - SAÚDE
I - promoção, proteção, recuperação e reabilitação da saúde, incluindo: vigilância epidemiológica e controle de doenças;
II - vigilância sanitária;
III - vigilância nutricional, controle de deficiências nutricionais, orientação alimentar, e a segurança alimentar promovida no âmbito do SUS;
IV - educação para a saúde;
V - saúde do trabalhador;
VI - assistência à saúde em todos os níveis de complexidade;
VII - assistência farmacêutica;
VIII - atenção à saúde dos povos indígenas;
IX- capacitação de recursos humanos do SUS;
X - pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico em saúde, promovidos por entidades do SUS;
XI - produção, aquisição e distribuição de insumos setoriais específicos, tais como medicamentos, imunobiológicos, sangue e hemoderivados, e equipamentos;
XII - saneamento básico e do meio ambiente, desde que associado diretamente ao controle de vetores, a ações próprias de Pequenas comunidades ou em nível domiciliar, ou aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI), e outras ações de saneamento a critério do Conselho Nacional de Saúde;
XIII - serviços de saúde penitenciários, desde que firmado Termo de Cooperação específico entre os órgãos de saúde e os órgãos responsáveis pela prestação dos referidos serviços;
XIV - atenção especial aos portadores de deficiência;
XV - ações administrativas realizadas pelos órgãos de saúde no âmbito do SUS e indispensáveis para a execução das ações indicadas nos itens anteriores.
No caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios, os pagamentos de juros e amortizações decorrentes de operações de crédito contratadas a partir de 1° /01/2000 para custear ações e serviços públicos de saúde, excepcionalmente, poderão integrar o montante considerado para o cálculo do percentual mínimo constitucionalmente exigido, mas o § 2º da Sétima Diretriz diz que as receitas oriundas de operações de crédito contratadas para essa finalidade não integrarão o montante considerado para o cálculo do percentual mínimo constitucionalmente exigido, no exercício em que ocorrerem.
A resolução expedida pelo Conselho Nacional de Saúde esclareceu que além de atender a todos os critérios já delineados, as despesas com ações e serviços de saúde, realizadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios deverão ser financiadas com recursos alocados por meio dos respectivos Fundos de Saúde, nos termos do Art. 77, § 3º do ADCT [01], e não poderão ser realizadas com recursos provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ainda que excepcionalmente executado pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria de Saúde ou por entes a ela vinculados.
1.3. despesas não consideradas como com ações e serviços públicos de saúde
Em conformidade com o disposto na Lei 8.080/90, com os critérios da Quinta Diretriz da Resolução CNS N. 322 e para efeito da aplicação da EC n. 29, não são consideradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde as relativas a:
Despesas não consideradas - Saúde
I - pagamento de aposentadorias e pensões;
II - assistência à saúde que não atenda ao princípio da universalidade (clientela fechada);
III - merenda escolar;
IV - saneamento básico, mesmo o previsto no inciso XII da Sexta Diretriz, realizado com recursos provenientes de taxas ou tarifas e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, ainda que excepcionalmente executado pelo Ministério da Saúde, pela Secretaria de Saúde ou por entes a ela vinculados;
V - limpeza urbana e remoção de resíduos sólidos (lixo);
VI - preservação e correção do meio ambiente, realizadas pelos órgãos de meio ambiente dos entes federativos e por entidades não governamentais;
VII - ações de assistência social não vinculadas diretamente à execução das ações e serviços referidos na Sexta Diretriz e não promovidas Pelos órgãos de Saúde do SUS;
VIII - ações e serviços públicos de saúde custeadas com recursos que não os especificados na base de cálculo definida na primeira diretriz.
As diretrizes traçadas pela referida resolução identificaram claramente para o administrador público quais são as despesas que podem e não podem ser consideradas como realização de ações e serviços públicos de saúde, além de reforçar a obrigatoriedade de que todos os recursos deverão ser alocados por meio dos respectivos Fundos de Saúde, conforme imposto pelo artigo 77, § 3º do ADCT.
2. Do financiamento da Educação
Dentre os direitos constitucionais assegurados a todos, está a educação, dever do Estado e da família, promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, constituindo-se no verdadeiro caminho para a inclusão social.
A Constituição Brasileira, em seu artigo 212, dispõe que a aplicação de recursos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - no caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios - não pode ser inferior a 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de Impostos e Transferências. A Emenda Constitucional n. 14/96 deu novo impulso a essa área, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
2.1. aspectos Gerais do fundef
Posteriormente, com a edição da Lei Federal n. 9.424, de 24 de dezembro de 1996, o Fundo foi regulamentado, com a sua implantação automática a partir de 1º de janeiro de 1998 (art. 1º).
Genericamente, um Fundo pode ser definido como o produto de receitas específicas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos. O FUNDEF é caracterizado como um Fundo de natureza contábil, com o mesmo tratamento dispensado ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) e ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Isso significa que seus recursos são repassados automaticamente aos Estados e Municípios, de acordo com coeficientes de distribuição estabelecidos e publicados previamente. As receitas e despesas, por sua vez, deverão estar previstas no orçamento e a execução contabilizada de forma específica. A seguir destacaremos os principais aspectos do FUNDEF:
- Receitas: O Fundo é composto por 15% das principais receitas de impostos: FPE, FPM, IPI/Exportação, ICMS e ICMS Desoneração das Exportações; e pela complementação da União, quando for o caso (§§ 1º a 3º do art. 1º).
- Aplicação dos Recursos: Os recursos do Fundo são aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público, inclusive na valorização de seu Magistério (art. 2º).
- Aplicação dos Saldos: As receitas financeiras provenientes das aplicações eventuais dos saldos das contas, em operações financeiras de curto prazo ou de mercado aberto, revertem ao Fundo (§ 6º do art. 3º).
- Programação nos Orçamentos: Os recursos do Fundo, devidos aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios devem constar de programação específica nos respectivos orçamentos (art. 3º, § 7º).
- Controle Social: O acompanhamento e o controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo são exercidos por Conselhos instituídos em cada esfera de governo, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da vigência da lei (art. 4º). Tais Conselhos não possuem estrutura administrativa própria, e seus membros em nenhuma hipótese poderão ser remunerados. No caso do município, esse Conselho com no mínimo 4 (quatro) membros é composto por representantes dos seguintes órgãos:
COMPOSIÇÃO DO CONSELHO MUNICIPAL
_ Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente
_ professores e diretores das escolas públicas de ensino fundamental
_ pais de alunos
_ Conselho Municipal de Educação – onde houver
_ servidores das escolas públicas do ensino fundamental
- Complementação da União: A União complementa os recursos do Fundo, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, sempre que seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente (art. 6º).
- Remuneração do Magistério: É assegurado, pelo menos, 60% (sessenta por cento) dos recursos do Fundo, para a remuneração dos profissionais do Magistério, em efetivo exercício de suas atividades no ensino fundamental público (art. 7º). Nos primeiros 5 (cinco) anos a contar da publicação da Lei, foi permitida a aplicação de parte desse valor na capacitação de professores leigos.
- Fiscalização: Os órgãos responsáveis pelos sistemas de ensino, assim como os Tribunais de Contas da União, dos Estados e Municípios, devem criar mecanismos adequados à fiscalização do cumprimento pleno do disposto no art. 212 da Constituição Federal e da Lei Federal n. 9.424/96 (art. 11).
- Intervenção: Sujeitam-se os Estados e o Distrito Federal à intervenção da União, e os Municípios à intervenção dos respectivos Estados, nos termos do art. 34, inciso VII, alínea "e", da Lei 9.424/96, e do art. 35, inciso III, da Constituição Federal (art. 11).
2.2. as Diretrizes estabelecidas pela Lei n. 9.394, de dezembro de 1996.
Espera-se que, ao longo de sua vida escolar, o estudante receba ensino público e gratuito de qualidade. O ensino fundamental ficou, então, a cargo dos municípios, o ensino médio a cargo dos governos estaduais e o ensino superior a cargo do governo federal. O problema é que, no meio desse caminho há inúmeros desvios, como a dificuldade do governo federal, estadual e municipal em estabelecer metas conjuntas.
No Ensino Fundamental o aluno deve desenvolver a sua capacidade de aprender e dominar a leitura, a escrita e o cálculo, compreender o ambiente onde está inserido, adquirir valores e atitudes de convivência no meio social e fortalecer o vínculo com a família.
O governo federal intensificou, a partir da década de 1990, o processo de municipalização do ensino fundamental, que compreende oito anos da vida do estudante. Tornar o ensino fundamental uma responsabilidade das prefeituras, e não mais do governo estadual, teve como objetivo aumentar a participação dos cidadãos - através dos conselhos - na elaboração, implementação e avaliação do processo de ensino-aprendizagem.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), publicada em 20 de dezembro de 1996, disciplina a educação escolar, que se desenvolve, predominantemente, por meio do ensino, em instituições próprias.
2.2.1. Recursos Financeiros
Nos termos da LDB serão recursos públicos destinados à educação os originários de: receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; receita de transferências constitucionais e outras transferências; receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; receita de incentivos fiscais; outros recursos previstos em lei (artigo 68 da Lei n. 9.397/96).
- É curial destacar que entre os recursos resultantes de impostos, deve ser incluído o recebimento da dívida ativa.
2.2.2. despesas consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino
Considerar-se-ão como de manutenção e desenvolvimento do ensino as despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis, compreendendo as que se destinam a:
Despesas consideradas - Educação
I- remuneração e aperfeiçoamento do pessoal docente e demais profissionais da educação;
II- aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino;
III- uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino;
IV- levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino;
V- realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; concessão de bolsas de estudo a alunos de escolas públicas e privadas;
VI- amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos incisos do artigo 70 da Lei n. 9.394/96;
VII- aquisição de material didático-escolar e manutenção de programas de transporte escolar.
- Também podem ser considerados os recursos dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas desde que observados os critérios do artigo 77 da Lei n. 9.394/96.
2.2.3. despesas não consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino
Conforme estabelecido no artigo 71 da LDB, não se constituirão despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com:
Despesas não consideradas - Educação
I- pesquisa, quando não vinculada às instituições de ensino, ou, quando efetivada fora dos sistemas de ensino, que não vise, precipuamente, ao aprimoramento de sua qualidade ou à sua expansão;
II- subvenção a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial, desportivo ou cultural;
III- formação de quadros especiais para a administração pública, sejam militares ou civis, inclusive diplomáticos;
IV- programas suplementares de alimentação, assistência médico-odontológica, farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social;
V- obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou indiretamente a rede escolar;
VI- pessoal docente e demais trabalhadores da educação, quando em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e desenvolvimento do ensino.
As receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino serão apuradas e publicadas nos balanços do Poder Público, assim como nos relatórios a que se refere o § 3º do art. 165 da Constituição Federal.
Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação de contas dos recursos públicos, o cumprimento do disposto no art. 212 da Constituição Federal, no art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e na legislação concernente.
3. Considerações Finais
Com intuito de colaborar com o desenvolvimento dos trabalhos dos novos administradores municipais, pontuamos, sucintamente, as questões mais importantes a serem observadas no financiamento público da saúde e educação.
No caso de descumprimento das regras fixadas pela Carta Magna e reguladas pelas normas infraconstitucionais, além da medida intervencionista estabelecida pelo artigo 35 da Constituição Federal, o administrador público fatalmente terá suas contas reprovadas pelos órgãos de controle externo encarregados da fiscalização contábil, financeira e orçamentária da administração pública.
Ao estabelecer constitucionalmente percentuais mínimos de aplicação de recursos nas áreas da saúde e da educação - alocados através dos respectivos fundos - o legislador, representante legítimo da vontade popular, quis garantir a dignidade da pessoa humana, pois, a saúde é corolário do direito à vida, e a persecução do ideal democrático passa obrigatoriamente por um processo educacional de qualidade.
Referências:
Alexandre de Moraes, Constituição do Brasil Interpretada; Caderno dos Conselhos do Fundef volumes I, II e III, edição 2004; Resolução n. 322 do Conselho Nacional de Saúde, Caderno de Orientações Gerais Sobre o Fundef elaborado pelo Tribunal de Contas do Rio de Janiero; Caderno elaborado pela 4ª IGCE com orientações básicas sobre o Fundef; Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996; LEI COMPLEMENTAR N. 61, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1989; LEI Nº 9.424, DE 24 DE DEZEMBRO DE 1996; e lei Orgânica n. 8.080/90 (revisão: Profa. Maria das graças ferreira fialho).
Nota
01
(Parágrafo Único da Quinta Diretriz da Resolução CNS N. 322)