Introdução
A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é instituição internacional pouco conhecida no Brasil, diferentemente de instituições como a Organização Mundial do Comércio e a Organização das Nações Unidas, com as quais o público brasileiro tem mais familiaridade. Dotada de interesses múltiplos e de estrutura complexa, os membros da OCDE apresentam relativa homogeneidade ideológica, similares graus de desenvolvimento humano e adotam políticas semelhantes em matéria de governança social e econômica. No seu arcabouço organizacional, destacam-se os organismos técnicos, que realizam a parte mais relevante e visível do trabalho da Organização. A produção contínua desses organismos, que verificam a qualidade e a eficiência de políticas públicas por meio de análises comparativas, instrumental econométrico e índices de estudo qualitativo, possibilita a elaboração de documentos legais que, com forte base em evidência empírica, determinam e recomendam um conjunto de boas práticas aos membros, com o objetivo último de promover o desenvolvimento econômico e social, com plena vigência da democracia e preservação do meio ambiente. O processo de acessão à OCDE é determinado por fatores políticos, mas apresenta também conteúdo técnico relevante, no qual o país é avaliado pelos Comitês especializados e pelo Secretariado, antes de sua entrada ser aprovada pelo Conselho. O Brasil formalizou seu pedido de entrada à Organização e aguarda o começo oficial do processo de acessão, com a publicação de documento indicativo das etapas a serem cumpridas pelo país (road map).
1. Origem, estrutura e objetivos
1.1. Origem
O contexto de origem da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) é o período de reconstrução política e econômica do continente europeu após a Segunda Guerra Mundial, bem como de emergência da rivalidade entre bloco capitalista e comunista no contexto da guerra fria[1]. A ideia embrionária de Organização decorre dos arranjos europeus para execução do Programa de Recuperação Europeia (Plano Marshall), proposto pelos Estados Unidos da América (EUA), a fim de reconstruir, com aporte norte-americano, importantes parceiros comerciais e aliados políticos dos EUA no contexto da reversão de alianças da Segunda Guerra e da bipolaridade emergente (THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 5).
A ideia de formalizar estrutura de decisão conjunta dos países europeus sobre a destinação dos recursos havia sido sugerida por George Marshall (THORSTENSEN e GULLO, 2018, p.5). Na ocasião, o oficial estadunidense destacou a necessidade da coordenação dos líderes europeus para tomada de decisões convergentes e mutuamente benéficas, com objetivo de, mediante harmonização dos esforços, acelerar a recuperação econômica da Europa (THORSTENSEN e GULLO, 2018, p.5). Ao mesmo tempo, ainda que de maneira velada, reforçava-se a conexão econômica e política entre a Europa ocidental e os EUA, importante no contexto de desfazimento de desfazimento do bloco Aliado e de avanço das ideias socialistas.
Dezesseis representantes de países europeus[2] reuniram-se, em 1947, na capital francesa, com intuito de elaborar plano conjunto de recuperação econômica para o período subsequente ao conflito mundial. Na Conferência, os representantes acordaram a criação do Comitê Europeu de Cooperação Econômica, o qual seria incumbido de administrar as etapas do Plano Marshall (WOLFE, 2008, p. 25), bem como de gerenciar os recursos financeiros disponibilizados pelos EUA, cuja finalidade velada extrapolava o âmbito econômico, pois revestia-se de intenções de contenção geopolítica, especialmente por meio da afirmação dos valores capitalistas, democráticos e liberais, em oposição ao suposto autoritarismo e planificação dos regimes comunistas.
No ano seguinte, mediante assinatura de convenção pelos mesmos países[3], o Comitê, caracterizado pelo mandato limitado e precário, foi transformado na Organização para Cooperação Econômica Europeia (OCEE), organização internacional em sentido estrito, dotada de personalidade jurídica e de abrangência regional. O objetivo da OCEE era, entretanto, mais amplo do que a administração dos recursos originários Plano Marshall. Ambicioso e complexo, seu propósito, de natureza econômica e política, era promover a recuperação qualificada da parte ocidental do continente, com manutenção e aprofundamento da economia de mercado e da democracia liberal, garantidora das liberdades públicas e de valores abertamente contestados pelos regimes totalitários derrotados e pelos países de regime socialista.
Com esse escopo mais abrangente e objetivos mais complexos, relacionados a própria identidade de um suposto mundo ocidental, o fomento ao comércio entre os países europeus, mediante incentivo à remoção de barreiras tarifárias e não tarifárias, tinha função importante, pois geraria ganhos econômicos, reforçaria vínculos sociais entre os países e favoreceria o ambiente de paz entre os países do bloco. Adicionalmente, a Organização, antecipando-se aos esforços de integração da década seguinte, se propunha a averiguar a exequibilidade da criação de união alfandegária ou zona de livre comércio regional, bem como estudar a multilateralização de pagamentos, a cooperação financeira e a disseminação de padrões trabalhistas (THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 6), aspectos econômicos complementares aos esforços de construção de identidade política no ocidente.
De maneira similar às muitas organizações internacionais surgidas no contexto do pós-segunda guerra, em contexto de liberalismo político emergente no hemisfério ocidental, a OEEC apresentava estrutura constituída de Conselho, de Secretariado e de Comitês. Estes tratavam de temas variados, como alimentos e agricultura, carvão, eletricidade, ferro e aço, matérias-primas, maquinários, metais não ferrosos, produtos químicos, madeira, papel, têxteis, transporte marítimo e terrestre, políticas, balanço de pagamento, comércio, e mão de obra (OECD, 2020; THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 6).
Findo o Plano Marshall, os países da OEEC, os EUA e o Canadá corroboram a intenção de prosseguir com os esforços de cooperação para o fortalecimento da economia europeia em bases democráticas e liberais, em oposição ao sistema que se afirmava no leste europeu. Esse propósito formalizou-se com a assinatura da Convenção da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) (dezembro de 1960). A OCDE, cujo tratado constitutivo entrou em vigor em setembro de 1961, substituiu a antiga OEEC, com o objetivo de promover determinados valores e de fortalecer a tradição de cooperação existente entre os membros, buscando abarcar também perspectivas, interesses e posições políticas de EUA e de Canadá. Embora tenha ampliado e redefinido seus interesses, o número de membros e sua capacidade de atuação em relação à OEEC, o sistema tripartite, constituído por órgão político, estrutura administrativa e uma pluralidade de corpos técnicos, permanece na OCDE.
O papel político e geoestratégico da organização é corroborado em suas primeiras décadas de existência, e apresenta centralidade na dinâmica da Organização até o fim da guerra fria. Como organização econômica que contemplava os valores fundamentais do ocidente capitalista em oposição ao socialismo soviético (representado, na economia, pela COMECON (Conselho de Assistência Econômica Mútua), a OCDE sustentava a superioridade da economia de mercado, do liberalismo e da democracia, expressa na defesa de direitos garantias fundamentais, no pluripartidarismo e na realização periódica de eleições, com sistema de voto universal. Com a queda do muro de Berlim e a dissolução da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), as organizações internacionais passam por importantes transformações, em direção ao maior universalismo, passando a incluir países africanos e asiáticos de independência recente. A OCDE, ainda que de maneira menos intensa, também apresentará importantes mudanças, tornando-se mais preocupada com novas dimensões do desenvolvimento (meio ambiente, combate à pobreza, universalização de serviços públicos essenciais) e expendido seus interesses para realidade de países emergentes, muitos dos quais apresentavam problemas sensivelmente distintos dos países desenvolvidos.
1.2. Estrutura
Em termos formais, a estrutura da OCDE apresenta três eixos, articulados de maneira harmoniosa e complementar. O Conselho, o Secretariado e os diversos Comitês e organismos técnicos temáticos constituem os componentes estruturantes da Organização e conduzem, de maneira articulada, as atividades típicas da entidade. Essa estrutura aparentemente simples e a distribuição de competências, constantes dos artigos da Convenção da OCDE e das Regras de Procedimento da Organização (Rules of Procedure of the Organisation), adotadas pelo Conselho em 1961 [OECD/C(61)21], com emendas e atualizações posteriores (OECD, 2013), não revelam a complexidade do funcionamento e a densidade dos trabalhos especializados da Organização. Muito da dinâmica da OCDE decorre da observância de regras informais, não contidas em documentos legais, mas importantes para a eficiência da Organização. A boa fé dos membros e a disposição de cooperar e trocar informações, por exemplo, nem sempre estão formalmente previstas nos textos legais, embora sejam a base do funcionamento da OCDE e dos processos de revisão por pares.
O Conselho é órgão supremo da OCDE e aquele expressa a natureza intergovernamental da Organização, conforme a qual se adota, pelo menos formalmente, o consenso como forma decisória. Constituído por um representante de cada país membro, além de um representante da Comissão Europeia, em consonância com art. 7 do Acordo Constitutivo da OCDE, o Conselho, que se reúne regularmente, presidido pelo Secretário Geral, tem competência decisória e executiva, bem como poderes para negociar e para aprovar os instrumentos legais da OCDE (OECD, 2020). Os entendimentos diplomáticos e políticos, bem como as decisões relevantes acerca da conduta da Organização, passam pelas discussões no Conselho.
O Secretariado tem funções administrativas e de condução das atividades regulares da organização. O Secretário-Geral, consoante o art. 10 da Convenção da OCDE, coordena as ações do Secretariado, com auxílio direto de assessores qualificados, os quais, igualmente, organizam as atividades do Conselho. Comparada a outras organizações, principalmente no contexto posterior à guerra fria, o Secretariado da OCDE consiste em órgão forte (COZENDEY, 2017, p. 26), característica expressa por relativa autonomia burocrática, de maneira similar à observada no Banco Mundial e muito superior ao verificado na OMC. Dotado de conhecimento técnico e de experiência sobre o funcionamento da organização, o órgão influencia a agenda e a conduta dos membros da OCDE, inclusive no que concerne à expansão do número de membros da organização, aos temas a serem prioritariamente abordados nos instrumentos legais e à política de aproximação com outras organizações internacionais e com países não membros. O Secretariado é subdividido em diretorias, departamentos e órgãos especiais, com cerca de 2.500 funcionários especializados em áreas diversas (e.g. economistas, advogados, cientistas e profissionais de outras áreas) (OCDE, 2020). Esses especialistas oferecem acompanhamento técnico, administrativo e logístico à Organização, principalmente às atividades dos Comitês (OECD, 2020; THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 9-10). Cada Diretoria do Secretariado auxilia organismos técnicos (Comitês, Grupos de Trabalho e Grupos Especiais) em suas atividades, de acordo com as áreas de atuação. O Secretariado desenvolve estudos, análises e recomendações de políticas públicas direcionadas aos membros e aos parceiros da Organização.
Os Comitês e outros órgãos especiais de natureza não permanente caracterizam-se por desenvolverem trabalho predominantemente técnico e especializado. Por vezes, a parte visível do trabalho da OCDE, referida em estudos acadêmicos, utilizada como subsídio informacional de políticas públicas e mencionado nas matérias jornalísticas, é produzida nos Comitês e nos demais órgãos técnicos. Estes desenvolvem trabalhos em subtemas específicos de suas respectivas áreas temáticas, conforme instruções recebidas do Conselho (Rule 22.a das Regras de Procedimento da Organização). Os Comitês produzem e agregam dados e resultados concretos de experiências dos membros, que possibilitam o estudo por meio de modelos econométricos e da criação de índices compostos de análise qualitativa. As publicações não normativas e os instrumentos legais com proposição de políticas públicas derivam diretamente desses estudos e, por isso, apresentam alta credibilidade entre membros e não membros, muitos dos quais são também objeto de estudos e relatórios temáticos.
A importância dos Comitês, entretanto, extrapola a dimensão técnica e especializada, pois, assim como o Secretariado, eles influenciam diretamente a tomada de decisão política na Organização, inclusive no que concerne à expansão do número de membros e no estreitamento de relações com atores não estatais. Os Comitês são os responsáveis pela condução das revisões por pares e pelo monitoramento da implementação dos instrumentos da OCDE. Constituem, portanto, mais do que entidades de aconselhamento especializado, mecanismo de cumprimento dos compromissos assumidos na Organização, que é destituída de órgão de solução de controvérsias, adotando, em seu lugar a sistemática da pressão dos pares (peer pressure). No total, a OCDE conta com cerca de trezentos órgãos técnicos (Comitês, Grupos de Trabalho e Grupos Especiais)[4], que atuam nas mais diversas áreas, desde as mais prosaicas (e.g. corretivos de solo) até os mais complexas e politicamente sensíveis (e.g. energia nuclear). Os órgãos técnicos são constituídos por representantes dos membros e de alguns países convidados não membros, bem como por representantes do Secretariado da OCDE. Podem também ter a participação de membros de delegações permanentes, especialistas nomeados pelos membros, organizações internacionais, membros da sociedade civil (OECD, 2020; THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 10).
1.3. Objetivos
Considerada a origem como organização regional europeia, os objetivos da OCDE foram atualizados ao longo de sua história, mesmo que essa mudança não se reflita, necessariamente, nos textos legais da Organização. Essas alterações no escopo da Organização foram possíveis, porque os objetivos, juridicamente previstos em seu documento constitutivo, são gerais e podem ser especificados de formas diferentes, a depender de definições complementares. Por exemplo, a ideia de crescimento econômico foi requalificada na forma de crescimento verde (THORSTENSEN e MOTA, 2020), indicando adequação das metas econômicas à dimensão ambiental, de forma similar ao disposto nos objetivos do desenvolvimento sustentável. Ao liberalismo econômico foram somados aspectos atinentes ao desenvolvimento social, como, por exemplo, qualidade da educação e dos serviços públicos de saúde. Os preceitos de governança foram sendo direcionados, cada vez mais, à participação igualitária dos múltiplos atores sociais (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020).
Atendo-se ao texto legal, as disposições do art. 1 de sua Carta Constitutiva estipulam que o objetivo da OCDE é a promoção de políticas que promovam: crescimento econômico sustentável, criação de empregos de qualidade, disseminação de elevados padrões de vida nos membros, com a manutenção de estabilidade financeira e contribuição ao desenvolvimento da economia mundial. De forma coerente com esses objetivos primários, a Organização também busca a expansão do comércio mundial em bases multilaterais e não discriminatórias, conforme regras internacionais (THORSTENSEN e GULLO, 2018, p. 7).
No art. 2 da Convenção, os membros acordam na busca da eficiência no uso de recursos, do desenvolvimento científico e tecnológico, da formulação de políticas orientadas para o crescimento econômico e da estabilidade financeira. São igualmente relevantes a redução ou eliminação de obstáculos ao comércio de bens e de serviços e a liberalização de movimento de capitais. A organização compromete-se, expressamente, em buscar o desenvolvimento econômico dos membros e não membros, especialmente por meio de fluxos de capitais.
Ao longo de sua existência, a OCDE tem expandido consideravelmente suas áreas de interesse e, por consequência, tem ampliado sua lista de objetivos, ainda que a dimensão econômica, na escolha de temas de interesse e nos modelos de análise, continue predominante. Somados aos temas de política econômica originalmente tratados, a OCDE abarca, na atualidade, estudos, análises e formulação de políticas em diversas áreas temáticas como: agricultura (THORSTENSEN e THOMAZELLA, 2020a); anticorrupção (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020); químicos (THORSTENSEN, MOTA e ARIMA JR, 2020); concorrência (THORSTENSEN e SILVA, 2020); restrição de serviços (THORSTENSEN e MATHIAS, 2020); emprego, trabalho e assuntos sociais; acesso à justiça (THORSTENSEN e MATHIAS, 2020); meio ambiente (THORSTENSEN e MOTA, 2020); mercados financeiros; governança corporativa (THORSTENSEN, GULLO e ); assistência ao desenvolvimento; economia digital (THORSTENSEN e ZUCHIERI, 2020); educação; assuntos tributários (THORSTENSEN e NOGUEIRA, 2020a); saúde; inclusão social; previdência; investimento estrangeiro e multinacionais (THORSTENSEN e FARIA, 2020); transporte marítimo; políticas científica e tecnológica (THORSTENSEN e THOMAZELLA, 2020b); construção naval; pequenas e médias empresas; estatísticas e política estatística (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020); aço; turismo; comércio; gestão de resíduos; energia nuclear; eficiência energética (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020); governança pública (THORSTENSEN e NOGUEIRA, 2020b); política de desenvolvimento regional; política regulatória (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020). A grande variedade de temas tratados demonstra a capacidade de articulação da organização e sua versatilidade em abordar assuntos diversos e inter-relacionados, de maneira a incluí-los na agenda de desenvolvimento e crescimento dos membros e não membros parceiros.
1.4. Membros e o processo de acessão
A seleção dos membros da organização é um dos aspectos fundamentais na constância da identidade institucional da OCDE. As características compartilhadas pelos membros inclusive ajudaram a construir uma noção menos abstrata de identidade ocidental, caracterizada pelo predomínio da economia de mercado e por valores da democracia liberal, com valorização dos direitos do consumidor, do meio ambiente, da transparência pública e da participação de atores não estatais no processo político.
No decorrer de sua história, a OCDE passou por ajustes e por modificações na sua composição, nas suas atividades, no papel desempenhado no cenário internacional, com reflexos nas atividades da organização. A manutenção de sua homogeneidade composicional conflitava com seu desejo de manutenção de relevância e de centralidade nos debates internacionais principalmente de natureza econômica. A aquisição de relevância por grande número de países substancialmente distintos dos membros fundadores do bloco ocidental, somada à dispersão política causada pelo fim da guerra fria e uma paulatina mudança de composição nos membros da Organização induziram a OCDE a iniciar importante processo de expansão. A primeira fase desse processo, que se dava em direção ao leste europeu, apresentava, como no caso da acessão do Japão, componente geoestratégico, relevante, ainda que revestido de discurso sobre expansão de padrões e práticas eficientes de governança pública e empresarial. A entrada desses países na OCDE auxiliaria a manter certo grau de homogeneidade no próprio processo de integração europeu, facilitando que os novos membros adotassem políticas coerentes com as determinações do bloco, inclusive no que tange ao equilíbrio da política econômica e ao respeito ao processo democrático. No momento seguinte, evidenciou-se, entretanto, que seria importante para a Organização aproximar-se dos grandes países emergentes, muitos dos quais dotados de Produto Interno Bruto (PIB) maior do que a imensa maioria dos membros da OCDE. A aproximação em relação aos grandes países emergentes, na qual se insere o Brasil, tem, entretanto, ocorrido de maneira mais lenta e, em certos casos, não se vislumbra que o desfecho será, necessariamente, a acessão de todos esses países como membros plenos da OCDE.
O processo de acessão à OCDE é longo e passa pelo escrutínio de organismos técnicos e políticos, embora a decisão final seja do Conselho, que, composto por representantes dos Estados, é o órgão decisório supremo da organização, dotado de natureza política qualificada. Na fase técnica, que se inicia após pedido formal de entrada, aceitação pelo Conselho e publicação do mapa do caminho (road map) do processo de acessão, o Estado candidato passa pela perquirição aprofundada de todos os Comitês e do Secretariado, em certos temas. No processo, analisa-se a situação do pais em relação ao acervo de normas e de práticas consolidadas da organização. A maior parte dos instrumentos legais de OCDE (decisões, recomendações) é formulada no âmbito dos Comitês e, posteriormente, aprovada pelo Conselho, o que os torna tecnicamente preparados para análises aprofundadas nas temáticas que lhes são pertinentes.
Embora o componente político esteja presente em todas as esferas da organização, os relatórios produzidos pelos Comitês são tecnicamente independentes. São, na prática, documentos importantes para fundamentar a opinião do Secretariado e a decisão final do Conselho (que deve ser unânime) sobre a aceitação do novo membro. Como o peso dos pareceres dos órgãos técnicos é elevado na decisão final do Conselho, caracteriza-se a decisão deste como política, porém qualificada por seu embasamento técnico. Mais do que identificar a adesão do país a determinados instrumentos legais de sua competência, os Comitês promovem investigação aprofundada sobre a situação institucional e de fato do país, pautando seus diagnósticos por determinadas diretrizes consolidadas nos instrumentos legais e nos documentos recomendatórios da organização. Os representantes do país candidato podem ser diretamente inquiridos, e suas respostas, se carecerem de credibilidade, podem ser pontualmente contestadas pelos membros do Comitê, utilizando-se menos do argumento jurídico e inquisitorial do que da linguagem política e diplomática, com finalidade mais construtiva do que sancionatória. Essa fase técnica do processo de acessão assemelha-se ao tipo de pressão pelos pares usado como mecanismo de enforcement da organização, procedimento coerente com os tipos de compromissos assumidos na OCDE, destituídos do que, no direito contratual, comumente se denomina de sinalagma.
2. Funcionamento: dimensão normativa e dimensão cognitiva
2.1. Dimensão normativa
Mediante aprovação do Conselho, a OCDE adota conjunto de instrumentos legais que devem ser implementados por seus membros de forma a uniformizar condutas, políticas nacionais e trocas de informações. Os instrumentos legais resultam de trabalho de análise, de estudos, de trocas de experiências e de pesquisas realizadas por Comitês temáticos e corroborados pela autoridade política do Conselho. Ao todo, a OCDE conta, atualmente (agosto de 2020), com 248 instrumentos legais vigentes, distribuídos em dezessete temas distintos: agricultura e alimentação; desenvolvimento; economia; educação, emprego; energia; meio ambiente; finanças e investimentos; governança; indústria e serviços; energia nuclear; ciência e tecnologia; assuntos sociais, migração, saúde; tributação; comércio; transporte; desenvolvimento urbano, rural e regional (OECD, 2020).
Os instrumentos jurídicos da OCDE são de cinco tipos: Decisões, Recomendações, Declarações, Entendimentos e Acordos. Há outros documentos prescritivos da Organização que não são considerados instrumentos legais, como, por exemplo, diretrizes, guias e manuais. Entretanto, mesmo os instrumentos não normativos têm sua importância na análise da conduta dos membros por seus pares, pois, com frequência, esses documentos indicam as condutas e as políticas entendidas como adequadas pela Organização.
Em termos formais, que pouco revelam da prática da Organização, as Decisões são juridicamente vinculantes para todos os membros[5]. Embora não sejam tratados internacionais, estabelecem, na qualidade de ato de organização internacional, obrigação jurídica aos membros. Estes têm o dever legal de implementar as Decisões e têm a obrigação positiva de tomar as medidas necessárias para viabilizar a implementação. Recomendações não são juridicamente vinculantes, mas, na prática, possuem grande força moral como representação da vontade política dos membros. Há expectativa, baseada no princípio geral da boa-fé, de que os membros, ao se comprometerem com o conteúdo da Recomendação, dispensarão esforços para implementá-las plenamente e se absterão de praticar atos que frustrem o objeto da Recomendação. Assim, aqueles que, por alguma razão, não pretendem implementar uma Recomendação tendem a se abster quando são aprovadas pelo Conselho. Esse, por exemplo, é o caso da Austrália em diversas Recomendações sobre segurança e manejo de produtos químicos.
Declarações são textos solenes que estabelecem compromissos políticos relativamente precisos, subscritos pelos governos dos membros. Não constituem atos formais da organização, pois são celebrados diretamente pelos Estados, e não são juridicamente vinculantes, muito embora sejam, na prática, consideradas pelo Conselho da OCDE e sua aplicação seja monitorada pelo órgão temático responsável na OCDE.
Entendimentos são instrumentos negociados e adotados no âmbito da organização por alguns membros. Não são atos da organização e não são juridicamente vinculantes, mas são observados pela OCDE e sua implementação também é monitorada por organismos temáticos específicos.
A OCDE também menciona os Acordos Internacionais que são concluídos no âmbito da organização. Assim como as Declarações e Entendimentos, os Acordos não são propriamente atos da organização, pois são firmados diretamente pelos Estados, mas integram parte do acervo normativo utilizado pela OCDE.
Em termos numéricos, as Recomendações são o instrumento legal mais frequente. Ainda que seja, na aparência, instrumento de soft law, as Recomendações, na prática, pouco diferem das Decisões, que são compulsórias por definição. Na ausência de órgão de solução de controvérsias na OCDE, a observância dos instrumentos legais é verificada por meio das análises no âmbito do Secretariado e dos órgãos técnicos. A conformidade com esses instrumentos, por sua vez, é buscada por meio da pressão dos pares, a qual, por vezes, não diferencia a natureza do instrumento legal que prescreve a conduta aos membros. Na prática, o conteúdo da Recomendação pode ser objeto de análise dos Comitês e da pressão dos pares, da mesma forma que as disposições de uma Decisão, ainda que ambas apresentem construções linguísticas relativamente distintas.
2.2. Dimensão cognitiva
Um dos aspectos mais relevantes dos trabalhos rotineiros da OCDE é sua capacidade de produzir conhecimento qualificado pera formulação de políticas públicas. Em muitos temas, a produção normativa da Organização é menos relevante do que o conhecimento e os dados técnicos produzidos pelos especialistas que atuam nos diversos órgãos temáticos da OCDE. Essa dimensão cognitiva torna a OCDE uma das principais instituições internacionais na produção de conhecimento direcionado aos grandes projetos de governança global e de disseminação de indicadores, de métricas e de outras formas de avaliação qualitativa e quantitativa das múltiplas dimensões sociais e econômica da atualidade.
Um exemplo da importância da dimensão cognitiva da OCDE pode ser observado na área de governança pública e de boas práticas regulatórias. Assumindo que a atuação do Estado deve ser constantemente aperfeiçoada, a OCDE desenvolveu formas de avaliar a qualidade da regulação dos países, mediante a identificação de determinadas características do processo regulatórios (THORSTENSEN e ARIMA JR, 2020). Dessa forma, a organização verifica se os processos regulatórios apresentam transparência, canais de participação para os atores sociais interessados, avaliação de impacto regulatório, avaliação ex post dos resultados da regulação. Por meio dessa análise, a OCDE produz indicadores que possibilitam a comparação entre países, bem como a identificação de evolução em cada um dos membros.
A produção de dados e de conhecimento da OCDE é direcionada à melhoria das políticas públicas dos membros. Ainda que amparada por sólido suporte teórico, a OCDE não tem a pretensão de ser entidade científica, mas, sim, de oferecer opções para aperfeiçoamento da atuação do Estado e de outros atores sociais.
4. Brasil e a OCDE
O início do processo de aproximação entre Brasil e OCDE ocorre nos anos de 1990, momento de importantes inflexões na política externa do país. O país distancia-se da retórica desenvolvimentista e da dinâmica de oposição norte-sul, a qual, por vezes, apegava-se excessivamente à ideia de soberania, e inicia processo de participação mais ativa nos regimes e organizações internacionais, aceitando compromissos em direitos humanos, não proliferação, direito penal internacional (FONSECA JR, 2008).
Nesse contexto de inflexão da política externa brasileira, o país passa a integrar o Comitê do Aço da OCDE, na qualidade de país associado. Paulatinamente, o Brasil passa a participar de outros órgãos e tem a oportunidade de acompanhar discussões técnicas sobre políticas públicas e boas práticas em diferentes áreas (OECD, 2015, p. 3). No ano de 1994, o Brasil tornou-se Membro do Centro de Desenvolvimento da OCDE, e, em 1997, o Brasil subscreve a Declaração sobre Investimento Internacional e Empresas Multinacionais e passa a participar do Comitê de Investimento Internacional. Dois anos mais tarde, em 1999, o Conselho da OCDE concebe programa direcionado ao Brasil, indicativo da relevância de relação bilateral para a organização. A partir de então, o país passa a ser convidado para todas as reuniões Ministeriais da OCDE (OECD, 2018). No ano 2000, o Brasil assina a Convenção de Combate à Corrupção de Autoridades Estrangeiras, cuja implementação, subdividida em quatro etapas, requer processo estreito de acompanhamento por parte da Organização.
No ano de 2003, por meio da Portaria nº 92 do Ministério da Fazenda, o Brasil instituiu o Ponto de Contato Nacional (PCN), em observância à exigência contida nas Diretrizes da OCDE para as Empresas Multinacionais[6], parte integrante da Declaração sobre Investimento Internacional e Empresas Multinacionais. O PCN constitui grupo de trabalho interministerial e objetiva a implementação das Diretrizes no Brasil. O órgão recebe informações de indícios de condutas empresariais omissivas ou comissivas em desconformidade com as Diretrizes. Na atualidade, o PCN brasileiro é regido e estruturado pela Portaria nº 548, de 2 de setembro de 2019, pelo Decreto Nº 9.874, de 27 de junho de 2019, que revogou a Portaria interministerial nº 37, de 19 de fevereiro de 2013 e tem recebido alegações de descumprimento especialmente de entidades da sociedade civil[7].
No que tange à adesão do país aos instrumentos legais, dos 248 existentes, de acordo com informações disponíveis no site da OCDE, o Brasil é reconhecido como tendo aderido a noventa e um instrumentos que estão em vigor (OECD, 2020). Dos países em estágio mais avançado de acessão, o Brasil é aquele com maior número de acessões ao acervo regulatório (acquis) da OCDE[8]. Desses instrumentos aderidos pelo Brasil, 58 deles são Recomendações, 19 são Declarações, 9 são Decisões. Os temas mais frequentes desses investimentos são governança (pública e privada), investimentos e finanças e ciência e tecnologia, com, respectivamente, 31, 25 e 20 instrumentos. Importante destacar que, em 2017, o Brasil havia aderido apenas a 37 instrumentos e, na atualidade, compromete-se com 91 instrumentos.
Como candidato a membro efetivo da OCDE, além de buscar aderir ao maior número possível de instrumentos, o Brasil precisa se comprometer a implementar seus conteúdos, uma vez que, caso seu pedido de acessão seja aceito, passará, durante o processo estabelecido no road map, a ser cobrado por seus pares no que tange às regras e princípios da organização.
Embora a acessão aos instrumentos não seja conditio sine qua non à entrada do país como membro pleno da OCDE, é parte relevante do processo de acessão, a exemplo do caso colombiano. Como parte de seu processo de acessão, a Colômbia foi submetida a análises aprofundadas por 23 (vinte e três) Comitês da OCDE e promoveu ou comprometeu-se em promover grandes reformas para alinhar sua legislação, políticas e práticas aos padrões da OCDE, incluindo aspectos trabalhistas, a reforma de seu sistema de justiça, governança de empresas estatais, lei anticorrupção, normas de comércio, bem como novas políticas nacionais sobre governança de produtos químicos industriais e gestão de resíduos[9].
Considerações finais
A OCDE constitui organização intergovernamental dotada de interesses múltiplos. Seus membros apresentam relativa homogeneidade ideológica e adotam práticas semelhantes em matéria de governo e de economia. Em sua estrutura organizacional, destacam-se os organismos técnicos, que realizam a parte mais relevante e visível da Organização. Os estudos, análises e relatórios produzidos por esses organismos possibilitam a produção de instrumentos legais que determinam e recomendam boas práticas aos membros. O processo de acessão à Organização tem etapa altamente técnica, na qual o país é avaliado pelos Comitês especializados e pelo Secretariado, antes de sua entrada ser aprovada pelo Conselho. O Brasil formalizou seu pedido de entrada à Organização e aguarda o início do processo de acessão, com documento indicativo das etapas desse processo (road map). Os impactos da acessão são imprecisos e a incerteza é maior em decorrência do pouco conhecimento acerca do funcionamento da OCDE.
