A atividade de inteligência no combate ao crime organizado:

Resumo

Além de operações de busca dos conhecimentos protegidos, a atividade de inteligência desenvolve trabalhos de análise estratégica, empregando procedimentos sistemáticos, estudos e avaliações, com o objetivo de identificar e compreender as características e modos de atuação das organizações criminosas e de seus componentes. Para o combate ao crime organizado, o Poder Público necessita da ação coordenada dos diversos órgãos de inteligência federais e estaduais.

Em virtude da complexidade e da amplitude das atividades criminosas em âmbito interno e transnacional, não adianta buscar combater o crime organizado apenas com atividades exclusivas de caráter policial. Os setores de inteligência devem ser acionados, planejamentos feitos, e cenários precisam ser traçados. Daí o trinômio "cooperação, coordenação e controle", que, associado ao quarto elemento, a inteligência, pode conduzir à neutralização das ações criminosas.

O presente trabalho tem por objetivo apresentar as linhas gerais acerca da estrutura da comunidade de inteligência brasileira e das possibilidades de emprego dos órgãos de inteligência do Brasil no combate ao crime organizado. Atenção especial será dada ao papel do Parlamento na fiscalização da atividade de inteligência.

INTRODUÇÃO

Em um contexto de desenvolvimento das organizações criminosas transnacionais e dos prejuízos que tais organizações podem provocar para a estabilidade institucional dos países do Hemisfério, algumas questões não podem ser desconsideradas, dentre as quais, o papel da atividade de inteligência no combate ao crime organizado. A atividade de inteligência é de grande importância tanto para a prevenção das ações criminosas, quanto para o fornecimento de dados úteis para a repressão aos delitos e, sobretudo, para o estabelecimento de cenários e estratégias de atuação nas áreas de segurança pública e institucional.

PARTE I – A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA

Inteligência pode ser definida como "a atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos, dentro e fora do território nacional, sobre fatos e situações de imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado". Contra-Inteligência, por sua vez, é a atividade voltada à "neutralização da Inteligência adversa" – a qual pode ser tanto de governos como de organizações privadas.

Com sua origem remontando aos primórdios das civilizações, a atividade de inteligência sempre foi percebida como essencial para a governabilidade e garantia de segurança, não só em contextos de guerra, mas também em períodos de paz e ordem institucional. Modernamente, não se pode cogitar a existência de Estado que não disponha de órgãos de inteligência em sua estrutura.

No caso do Brasil, os Serviços de inteligência existem desde o início do século XX, mas a referência mais comum é ao antigo Serviço Nacional de Informações (SNI), órgão associado ao aparato repressor do regime de exceção e extinto no primeiro dia do governo Fernando Collor de Mello, em 15 de março de 1989. O atual órgão central de inteligência do Estado é Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), criada pela Lei nº 9.883, de 07 de dezembro de 1999.

Pouca relação existe entre o SNI e a ABIN. Ao contrário das preocupações ideológicas e repressivas presentes nas atividades do SNI, a ABIN atua na identificação de ameaças, como as relacionadas ao crime organizado e à segurança pública, na neutralização da espionagem estrangeira e ainda na constante vigilância contra a presença no Brasil de pessoas ou grupos que tenham qualquer vínculo com o terrorismo internacional. Ademais, é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), que congrega os diversos órgãos da comunidade de inteligência do País.

A CRIAÇÃO DA ABIN E DO SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA

O Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN) foi instituído pela Lei nº 9.883/99, que também criou a ABIN como seu órgão central e atribuiu a essa Agência a missão de planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência e contra-inteligência do País, de modo a assessorar o Presidente da República com informações de caráter estratégico.

A Lei explicita que as atividades de inteligência deverão ser desenvolvidas com irrestrita observância dos direitos e garantias individuais, fidelidade às instituições e aos princípios éticos que regem os interesses e a segurança do Estado. E, mais importante, estabelece um mecanismo de controle externo das atividades da ABIN, por meio de uma Comissão Parlamentar composta por membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

A ABIN, portanto, foi criada com a finalidade precípua de ser um órgão de inteligência perfeitamente adequado ao regime democrático, atuando, sem quaisquer motivações político-partidárias, em estreita observância das leis e em defesa do Estado e da sociedade. O trabalho da ABIN está relacionado à produção de conhecimentos estratégicos sobre oportunidades, antagonismos e ameaças, reais ou potenciais, de interesses da sociedade e do País, bem como à proteção de conhecimentos sensíveis, relativos aos interesses e à segurança do Estado e do povo brasileiro.

O Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002, dispõe sobre a organização e funcionamento do SISBIN. De acordo com o art. 1^odo ato, o SISBIN tem por objetivo integrar as ações de planejamento e execução da atividade de inteligência do País, com a finalidade de fornecer subsídios ao Presidente da República nos assuntos de interesse nacional.

Ademais, o SISBIN é responsável pelo processo de obtenção e análise de dados e informações e pela produção e difusão de conhecimentos necessários ao processo decisório do Poder Executivo, em especial no tocante à segurança da sociedade e do Estado, bem como pela salvaguarda de assuntos sigilosos de interesse nacional. O art. 4^oprevê quais órgãos devem constituir o SISBIN:

Art. 4º
Constituem o Sistema Brasileiro de Inteligência:

I – a Casa Civil da Presidência da República, por meio do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia – CENSIPAM;

II – o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, órgão de coordenação das atividades de inteligência federal;

III – a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, como órgão central do Sistema;

IV – o Ministério da Justiça, por meio da Secretaria Nacional de Segurança Pública, do Departamento de Polícia Rodoviária Federal e da Coordenação de Inteligência do Departamento de Polícia Federal;

V – o Ministério da Defesa, por meio do Departamento de Inteligência Estratégica, da Subchefia de Inteligência do Estado-Maior de Defesa, do Centro de Inteligência da Marinha, do Centro de Inteligência do Exército, da Secretaria de Inteligência da Aeronáutica;

VI – o Ministério das Relações Exteriores, por meio da Coordenação-Geral de Combate a Ilícitos Transnacionais;

VII – o Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria-Executiva do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, da Secretaria da Receita Federal e do Banco Central do Brasil;

VIII – o Ministério do Trabalho e Emprego, por meio da Secretaria-Executiva;

IX – o Ministério da Saúde, por meio do Gabinete do Ministro e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA;

X – o Ministério da Previdência e Assistência Social, por meio da Secretaria-Executiva;

XI – o Ministério da Ciência e Tecnologia, por meio do Gabinete do Ministro;

XII – o Ministério do Meio Ambiente, por meio da Secretaria-Executiva; e

XIII – o Ministério de Integração Nacional, por meio da Secretaria Nacional de Defesa Civil.

Além dos treze órgãos expressos no art. 4º, há a previsão de que, "mediante ajustes específicos e convênios, ouvido o competente órgão de controle externo da atividade de inteligência, as unidades da Federação poderão compor o Sistema Brasileiro de Inteligência".

O SUBSISTEMA DE INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA

Criado pelo Decreto nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000, o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, instituído no âmbito do SISBIN, tem por finalidade "coordenar e integrar as atividades de inteligência de segurança pública em todo o País, bem como suprir os governos federal e estaduais de informações que subsidiem a tomada de decisões neste campo". Cabe aos integrantes do Subsistema, no âmbito de suas competências, identificar, acompanhar e avaliar ameaças reais ou potenciais de segurança pública e produzir conhecimentos e informações que subsidiem ações para neutralizar, coibir e reprimir atos criminosos de qualquer natureza.

Integram o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública os Ministérios da Justiça, da Fazenda, da Defesa e da Integração Nacional e o Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República. Seu órgão central é a Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça (SENASP). O Decreto prevê, ainda, que poderão fazer parte do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública os órgãos de Inteligência de Segurança Pública dos Estados e do Distrito Federal.

OUTROS ORGANISMOS

A comunidade de inteligência é formada, portanto, por unidades de inteligência nos mais variados setores da Administração Pública e, também, em empresas privadas. Em termos de Executivo Federal, os órgãos com poder de polícia ou com atribuições que envolvam fiscalização e controle dispõem – ou deveriam dispor – de setores de inteligência.

Além da ABIN, que é o órgão federal por excelência responsável pelas ações de inteligência, destacam-se:

- os setores de inteligência dos Comandos Militares – do Exército, da Marinha e da Aeronáutica – e do Ministério da Defesa, voltados, preponderantemente, à inteligência militar;

- as áreas de inteligência de órgãos de fiscalização, como a da Receita Federal, do INSS e do IBAMA;

- os setores de inteligência direcionados à área financeira – do Banco Central do Brasil ou de bancos estatais, como a Caixa Econômica Federal;

- a unidade de inteligência financeira encarregada da coordenação das atividades de combate à lavagem de dinheiro – o COAF;

- unidades de inteligência policial – na Polícia Federal, na Polícia Rodoviária Federal e nas polícias estaduais civis e militares.

A maior parte desses órgãos mantém relações com seus congêneres de outros países, alguns inclusive com "adidos" em representações brasileiras no estrangeiro, que atuam na área de inteligência policial e militar. Assim, os órgãos de inteligência governamental e policial brasileiros encontram-se conectados com serviços de inteligência das nações hemisféricas e de outros continentes, o que constitui importante alicerce para a cooperação internacional na prevenção e no combate a organizações criminosas e terroristas.

INTELIGÊNCIA FINANCEIRA

A inteligência financeira é vista atualmente como um dos principais instrumentos para o combate ao crime organizado. A relevância da inteligência financeira pode ser percebida em quatro aspectos básicos:

- a possibilidade de se atingirem diretamente as organizações criminosas, prejudicando o lucro obtido por suas atividades;

- a capacidade de rastreamento das ações das organizações criminosas, inclusive chegando-se a seus agentes, por meio do acompanhamento dos fluxos de capital movimentados pelo crime organizado;

- a possibilidade de retorno aos cofres públicos de dinheiro proveniente de fraudes contra a Administração Pública ou outras atividades que lesem o patrimônio do Estado;

- a possibilidade de confisco para o Poder Público de grandes quantidades de dinheiro fruto de atividades ilícitas e identificados pelos setores de inteligência financeira.

Assim, tem sido grande o investimento internacional em inteligência financeira, pois é sabido que os retornos em termos financeiros e de neutralização das atividades criminosas são significativos. Houve aumento na preocupação com a inteligência financeira após os atentados de 11 de setembro de 2001, quando se percebeu que os mesmos mecanismos utilizados para o financiamento do terrorismo eram usados pelas organizações criminosas.

Um setor em que o Brasil talvez tenha a maior presença internacional é o de inteligência financeira. Nesse sentido, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF)

é reconhecido pela comunidade internacional como a Unidade de Inteligência Financeira (FIU) do Brasil e tem atuado em foros internacionais vinculados ao tema, com destaque para as reuniões do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI/FATF) – a principal instituição de combate aos crimes financeiros que sustentam o crime organizado – e nos grupos regionais da América do Sul (GAFISUD) e do hemisfério (Grupo das Américas e Grupo da América Central e Caribe).

Nos eventos do GAFI/FATF e de seus grupos regionais, são discutidas as mais modernas tipologias de atuação do crime organizado em termos de delitos financeiros, bem como são traçadas as diretrizes de ação da comunidade internacional no combate a esses ilícitos. As delegações brasileiras que comparecem às reuniões do GAFI geralmente são compostas por servidores do COAF e convidados de outros órgãos que tenham algum interesse no tema, como a ABIN e o Banco Central do Brasil.

O PODER LEGISLATIVO E A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA: A COMISSÃO MISTA DO CONGRESSO NACIONAL

O art. 6^oda Lei 9.883/99 prevê o controle externo da atividade de inteligência por parte do Congresso Nacional:

Art. 6^o
O controle e fiscalização externos da atividade de inteligência serão exercidos pelo Poder Legislativo na forma a ser estabelecida em ato do Congresso Nacional.

§ 1º Integrarão o órgão de controle externo da atividade de inteligência os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, assim como os Presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

§ 2º O ato a que se refere o caput deste artigo definirá o funcionamento do órgão de controle e a forma de desenvolvimento dos seus trabalhos com vistas ao controle e fiscalização dos atos decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência.

O controle externo, a cargo do Poder Legislativo, é, portanto, exercido pelo Tribunal de Contas da União, sobre a gestão de recursos orçamentários, e pela Comissão Mista de Controle da Atividade de Inteligência (CCAI), sobre atos decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência. Essa Comissão é integrada pelas lideranças majoritárias e minoritárias do Congresso Nacional e pelos presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

O regimento da CCAI, previsto pelo Projeto de Resolução do Congresso Nacional nº 8/2001, foi aprovado na Comissão em 7 de novembro de 2001 e, desde 5 de dezembro de 2001, encontra-se pronto para a Ordem do Dia, para que seja submetido ao crivo do plenário do Congresso Nacional.

Caso seja aprovado pelo Congresso Nacional, o Regimento da CCAI estabelece, em seu art. 2º, as finalidades dessa Comissão:

Art. 2º
São finalidades da CCAI:

I – controlar e fiscalizar as atividades de inteligência, contra-inteligência e correlatas, desenvolvidas no País, com a finalidade de fornecer subsídios ao Presidente da República nos assuntos de interesse nacional;

II – analisar, emitir parecer e apresentar sugestões sobre os programas de inteligência e outros relacionados à atividade de inteligência do Governo brasileiro, previstos na Política Nacional de Inteligência;

III – elaborar estudos permanentes sobre os programas e as atividades de inteligência;

IV – manifestar-se sobre os ajustes específicos e convênios, a que se refere o art. 2º, § 2º, da Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999;

V – submeter à deliberação do Congresso Nacional propostas relativas à legislação sobre as atividades de inteligência e divulgação de informações sigilosas;

VI – submeter à deliberação do Congresso Nacional relatórios referentes às atividades de controle e fiscalização das atividades e programas relativos à atividade de inteligência, de sua competência; e

VII – receber e apurar denúncias sobre violações a direitos e garantias fundamentais praticadas por órgãos públicos, em razão de realização de atividades de inteligência, contra-inteligência e correlatas, apresentadas por qualquer cidadão, partido político, associação e sindicato.

Em virtude de suas competências e prerrogativas a CCAI tem condições de mostrar-se efetiva, em termos de participação do Congresso Nacional no que concerne à fiscalização e controle da atividade de inteligência. De fato, essa ingerência do Parlamento na atividade de inteligência reflete a preocupação com um novo modelo de serviços de informação sob a égide de um Estado democrático de direito.

Apresentadas as considerações sobre estrutura e funcionamento do Sistema Brasileiro de Inteligência e de alguns de seus componentes, passemos ao emprego da atividade de inteligência no combate ao crime organizado e às possibilidades de atuação do Congresso Nacional nesse sentido.

PARTE II – A INTELIGÊNCIA NO COMBATE AO CRIME ORGANIZADO

Nas últimas décadas, as atividades criminosas têm passado por uma série de mudanças, que culminaram em ações cada vez mais organizadas por parte de delinqüentes e organizações criminosas. A partir da segunda metade da década de 1970, com o fortalecimento do narcotráfico e o desenvolvimento de grandes mercados consumidores – em especial EUA e Europa Ocidental –, as organizações criminosas aperfeiçoaram seu modus operandi, atualmente com caráter muito mais complexo e transnacional.

Assim, os últimos 25 anos presenciaram o fortalecimento do crime organizado, com ramificações nos mais diversos tipos de atividades ilícitas, do narcotráfico à extorsão e corrupção, passando pela prostituição, tráfico de pessoas e órgãos, tráfico de armas e lavagem de dinheiro. Além do caráter empresarial, as organizações criminosas têm cooperado entre si e formado verdadeiros conglomerados transnacionais promotores de delitos.

Diante do grau de complexidade e diversificação do crime organizado, a atividade de inteligência adquire grande importância não só para a repressão, mas, sobretudo, no que concerne à prevenção contra o desenvolvimento do crime organizado. A atividade de inteligência é útil para o planejamento de estratégias de ação das autoridades no contexto da segurança pública. E as ações de inteligência devem reunir inteligência governamental e policial, em escala federal e estadual.