As mudanças da junta militar: a Emenda n° 1, de 1969
No quadro comparativo, ao final deste volume, estão assinaladas todas as alterações promovidas por determinação da Junta Militar na proposta da Comissão. O trabalho foi realizado, presumivelmente, no mês de setembro, por Leitão de Abreu, que declarou, anos depois, haver introduzido modificações de pouca importância.
São comentadas apenas as modificações de maior relevância, do ponto de vista da análise aqui desenvolvida, observando-se a ordem dos dispositivos.
No entanto, cabe assinalar que a mais importante das quase 40 alterações feitas por decisão da Junta Militar no trabalho concluído em 29 de agosto foi a declaração de que o AI 5 e os atos seguintes ainda permaneceriam em vigência, por prazo indeterminado. Assim, com exceção da manutenção do AI 5, que já estava determinada no texto final da proposta da Comissão, fica evidente, à primeira leitura, a propósito do seu texto, em contraste com a manifesta intenção em manter os instrumentos do autoritarismo que o texto da Emenda revelou.
As penas de morte, prisão perpétua, banimento e confisco são aplicáveis somente em caso de guerra externa, segundo o texto da Comissão. A Emenda admite essas penas também nos casos de guerra "psicológica adversa, ou revolucionária ou subversiva, nos termos que a lei determinar". Não se trata, aqui, de combater os subversivos, mas de eliminá-los, em nome da ordem e da segurança nacional.
Por sugestão do CSN, ficava expresso que o Presidente poderia declarar extinta por decreto a vigência de qualquer dos dispositivos do ato. A comutação de sanções seria prerrogativa do Presidente, ouvido o CSN. Contrário ao dispositivo, Costa e Silva o teria aceito, manifestando sua discordância a Pedro Aleixo, em conversa, afirmando que a audiência do CSN, em tais casos, lembrava-lhe o espetáculo do povo romano, que na maioria das vezes não concedia a graça da vida aos gladiadores vencidos (Chagas, 1979).
Já no Preâmbulo surge a primeira diferença, fundamental. Trata-se do autor da promulgação. No texto da Comissão, quem promulga é o Presidente da República, no uso das atribuições que lhe confere o § 1º do art. 2º, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968. A emenda nº 1, de 1969, foi efetivamente promulgada pelos Ministros da Marinha de Guerra, do Exército e da Aeronáutica Militar, no uso das atribuições conferidas pelo art. 3º do Ato Institucional nº 16, de 14 de outubro de 1969, combinado com o § 1º do art. 2º, do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968. Um dado interessante a registrar, sobre a promulgação, é que o art. 1° da Emenda determina as alterações na Constituição de 1967, iniciadas pela expressão "O Congresso Nacional, invocando a proteção de Deus, decreta e promulga a seguinte Constituição da República Federativa do Brasil."
1. Consideranda
Conforme a proposta da Comissão, cabia ao Vice-Presidente a função de Presidente do Congresso Nacional, com o voto somente de qualidade, além de outras atribuições conferidas em Lei Complementar. O texto da Emenda retirou-lhe essa função, prevendo apenas sua convocação para missões especiais, a critério do Presidente. Tal situação se reflete na redação do art. 29, como se verifica a seguir. Restringe-se o papel da Vice-Presidência à substituição do titular, permitindo-lhe apenas o desempenho de funções definidas pelo Presidente.
2. Art. 29, § 1°, a
A Comissão propunha que a convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de decretação do estado de sítio ou de intervenção federal fosse feita pelo seu Presidente. O texto da Emenda atribui essa competência ao Presidente do Senado. No texto da Comissão, como vimos, cabia ao Vice-Presidente da República a Presidência do Congresso Nacional, atribuição que lhe foi retirada pela Emenda.
3. Art. 32, caput
A inviolabilidade dos mandatos legislativos sofreu duras restrições no texto promulgado pela Junta Militar. Não é de surpreender, pois as relações do governo com o Congresso eram de antagonismo, como os militares demonstraram, em várias ocasiões, já ressaltadas anteriormente. Pedro Aleixo havia sugerido que a inviolabilidade dos mandatos só não se manteria nos casos de crime contra a honra. No exercício do mandato, deputados e senadores seriam invioláveis por opiniões, palavras e votos. O Conselho de Segurança Nacional acrescentou, ao lado dos crimes contra a honra, aqueles previstos na Lei de Segurança Nacional. A expressão "crimes contra a honra" foi substituída, pela Junta, por "injúria, difamação e calúnia," e os parágrafos seguintes do artigo foram totalmente alterados. As mudanças incorporam, em nova forma, algumas posições que a Comissão havia recusado.
4. Art. 32, § 1°
A redação da Comissão vedava a prisão e o processo criminal dos membros do Congresso Nacional, sem prévia licença da Câmara respectiva, salvo em flagrante de crime inafiançável ou nos casos de crimes dolosos ou culposos contra a vida, desde a expedição do diploma até o início da legislatura seguinte. A Emenda promulgada vedou a prisão dos parlamentares durante as sessões e "...quando para elas se dirigirem ou delas regressarem", salvo em flagrante de crime comum ou perturbação da ordem pública.
Art. 32, § 2°
No caso de flagrante de crime inafiançável, que não contra a vida, a Comissão ordenava o envio dos autos em 48 horas, para que a Câmara respectiva resolvesse sobre a prisão e autorizasse ou não a formação da culpa. A Emenda determinou, nos crimes comuns, o julgamento dos parlamentares pelo Supremo Tribunal Federal.
Art. 32, § 3°
A Comissão propôs a concessão automática da licença na ausência de manifestação da Câmara respectiva, no prazo de vinte sessões ordinárias consecutivas, a contar do recebimento do pedido. A Emenda suprimiu esse dispositivo, em conseqüência de não haver previsto anteriormente a licença.
3. Art. 57, VI
A Emenda acrescentou, ao rol de competências exclusivas do Presidente da República, a iniciativa das leis que concedessem anistia para crimes políticos, depois de ouvido o Conselho de Segurança Nacional. A preocupação em dividir a decisão entre Presidente e Conselho de Segurança Nacional, reflete, mais uma vez, o temor de que o Presidente viesse a adotar medidas liberalizantes "prematuras". Fica evidente, portanto, que as divergências que a literatura relata entre os ministros militares e o Presidente Costa e Silva, a respeito do momento de reabertura do Congresso, foram consideradas na decisão.
5. Art. 77, § 2°
A Comissão propunha o exercício da Presidência do Congresso Nacional, com voto exclusivamente de qualidade, pelo Vice-Presidente da República. A Emenda retira–lhe essa atribuição e o deixa à disposição do Presidente para o cumprimento de missões especiais.
6. Art. 119, I, a
Pelo texto da Comissão, compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, originariamente, nos crimes comuns, o Presidente da República, os Ministros e o Procurador-Geral da República. A Emenda acrescenta o Vice-Presidente, os Deputados e Senadores. Os Ministros do Supremo Tribunal Federal, omitidos no texto da Emenda, ficaram sujeitos ao julgamento da justiça comum, exceto nos crimes de responsabilidade, atribuição do Senado Federal.
7. Art. 125, V
A Comissão propunha que os juízes federais processariam e julgariam, em primeira instância, entre outros, os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competência da Justiça Militar. A Emenda acrescentou os crimes previstos em tratado ou convenção internacional.
8. Art. 128, § 3°
A Emenda suprimiu o dispositivo que previa a transferência para a reserva dos generais nomeados Ministros do Superior Tribunal Militar. A composição do Superior Tribunal Militar por militares da ativa permitiria, em tese, uma influência maior do Governo sobre suas decisões.
9. Art. 129, § 1°
O julgamento de civis pela Justiça Militar, nos casos expressos em lei, para repressão de crimes contra a segurança nacional ou as instituições militares, é previsto pela Comissão e ordenado pela Emenda.
Art. 129, § 3°
A Comissão previa a regulação em lei da aplicação das penas da legislação militar, em tempo de guerra. Pelo texto aprovado, tornou-se possível a aplicação da legislação militar, mesmo em tempo de paz.
10. Art. 145, parágrafo único
A Emenda acrescentou à relação dos cargos privativos de brasileiros natos os de Ministro do Superior Tribunal Eleitoral e de Governador do Distrito Federal.
11. Art. 151, parágrafo único, caput
A Emenda determinou a vigência imediata das normas para a elaboração da lei complementar sobre inelegibilidades.
Art. 151, alínea a
Até na terminologia empregada, os dois textos denotam as grandes diferenças entre os moderados e a linha dura. A expressão irreelegibilidade, usada pela Comissão, é substituída, na Emenda, por inelegibilidade. No primeiro caso, o mandatário não pode tornar a ser eleito para o mesmo cargo. A inelegibilidade, pelo contrario, atinge a todo cidadão, com ou sem mandato, e aplica-se a todos os cargos eletivos.
12. Art. 152, parágrafo único
A Comissão previa a perda de mandato para o parlamentar que infringisse reiteradamente as normas. No texto da Emenda, bastava uma infração. A norma refere-se à fidelidade partidária. O tema era candente, uma vez que a recusa da licença para processar o Deputado Márcio Moreira Alves contou com o apoio de diversos parlamentares governistas.
13. Art. 153, § 8°
No texto da Comissão não são toleradas a propaganda de guerra, de subversão da ordem ou de preconceito de religião, raça ou classe e as publicações contrárias à moral e aos bons costumes. A Emenda acrescenta, além de publicações, o termo "exteriorizações", o que ampliou o significado da expressão.
Art. 153, § 11
No texto da Comissão, as penas de morte, prisão perpétua, banimento e confisco são aplicáveis somente em caso de guerra externa. A Emenda admite essas penas também nos casos de guerra "psicológica adversa, ou revolucionária ou subversiva, nos termos que a lei determinar". O dispositivo incorporava ao texto constitucional o disposto no Ato Institucional nº 14, de 5 de setembro de 1969, editado como reação ao seqüestro do embaixador norte-americano. Essa modificação drástica da tradição penal brasileira, reconhecida como tal no preâmbulo do Ato, foi aditada ao texto da Comissão, em nome da segurança nacional.
O perdimento de bens por danos causados ao erário ou no caso de enriquecimento ilícito era aplicado pela Comissão quando do exercício de função pública. A Emenda estendeu a pena aos casos de cargo e emprego na administração pública direta ou indireta.
Art. 153, § 28
No texto da Comissão, a liberdade de associação era assegurada. A Emenda restringiu essa liberdade às associações com fins lícitos. A expressão abriu larga margem ao arbítrio das autoridades policiais, às quais ficava delegada, implicitamente, a atribuição de definir a ilicitude ou não dos fins de qualquer associação.
14. Art. 156, caput
O estado de sítio, salvo em caso de guerra, era limitado pelo texto da Comissão ao período de sessenta dias. A Emenda ampliou o prazo para cento e oitenta dias, prorrogáveis se persistissem as razões que lhe haviam dado origem.
15. Art. 179, caput
Invocando os critérios do § 8º do art. 153 (censura contra a subversão e a imoralidade) a Emenda restringiu a liberdade das ciências, letras e artes. A redação, propositadamente ambígua, conseguia dar legitimidade à censura sobre qualquer manifestação científica e cultural. A partir de um entendimento amplo do que seriam abusos e exteriorizações contrárias à moral e aos bons costumes, era possível responsabilizar artistas, cientistas, autores pela sua criação e proibir sua publicação e divulgação.
16. Art. 181, I e II
No projeto da Comissão, não eram suscetíveis de apreciação judicial os atos do Governo Federal com base nos Atos Institucionais e complementares editados até a data da promulgação da emenda. O texto final estendeu essa imunidade aos demais atos. Com efeito, a Comissão havia aprovado e excluído de apreciação judicial todos os atos praticados pelo Comando Supremo da Revolução de 31 de março de 1964, bem como os atos do Governo Federal com base nos Atos Institucionais e Complementares editados até aquela data e seus efeitos (Art. 181, inciso I). A Emenda aprovou, além disso, todos os atos dos Ministros militares e seus efeitos, quando no exercício temporário da Presidência da República, com base no Ato Institucional nº 12, de 31de agosto de 1969. A mudança no inciso II consiste no acréscimo, ao final, da expressão "quando no exercício dos referidos cargos".
17. Art. 182, caput
A Comissão previa a revogação, por parte do Presidente da República, por decreto, quando de interesse nacional, da vigência parcial ou integral do Ato Institucional nº 5, de 1968, bem como dos demais Atos Institucionais posteriores. A Emenda, pelo contrário, reafirmou a vigência desses Atos, possibilitando sua revogação, após audiência do Conselho de Segurança Nacional.
Jayme Portella (1979) defende o texto da Emenda, ressaltando o cuidado que os Ministros Militares teriam tido, ao dar prosseguimento aos atos institucionais, "não deixando à simples deliberação do Presidente da República a cessação de suas vigências, mas condicionando–as à audiência do Conselho de Segurança Nacional." Mais uma vez, o cuidado de restringir o âmbito de deliberação do Presidente, a prevenção contra qualquer tentativa, mesmo interna ao regime, de liberalização precoce. A esse respeito, Portella é extremamente claro:
"Na ocasião da revisão da Emenda constitucional, os Ministros Militares, no interesse do prosseguimento da Revolução, preferiram colocar um freio, de sorte a evitar que o Presidente da República deliberasse de vontade própria a conveniência e a oportunidade de fazer cessar a vigência dos Atos Institucionais. Por isso, consideraram da maior importância a audiência do Conselho de Segurança Nacional, onde têm assento os seguintes representantes das Forças Armadas: Ministros do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, Chefe do Gabinete Militar da Presidência da República, Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, Chefes dos Estados-Maiores do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, o Chefe do SNI, cargo que tem sido ocupado por um general. Essa representação das Forças Armadas teria um peso específico substancial, quando da votação pelo órgão, para a cessação de um daqueles diplomas ou de suas disposições. Ao pronunciarem os seus votos, expendiriam o pensamento das Forças Armadas, calcados em estudos feitos nos seus respectivos Estados-Maiores." (945, 946)
18. Art. 183, caput
A Comissão estipulava 15 de março de 1971 como término do mandato do Presidente e do Vice-Presidente da República eleitos em 3 de outubro de 1966. A Emenda estipulou a data de 15 de março de 1974 como termo final do mandato do Presidente e Vice-Presidente da República, eleitos em 25 de outubro de 1969, na forma do Ato Institucional nº 16. A nova redação se deveu à interrupção do mandato do Presidente Costa e Silva.
19. Art. 184, caput e parágrafo único
A Comissão havia prorrogado, até 31 de março de 1970, os mandatos das Mesas então constituídas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados e determinado as eleições de novos membros para as vagas existentes ou que ainda viessem a ocorrer. Acrescentava, no parágrafo único, que o mandato das Mesas, no período que se iniciasse em 31 de março de 1970, seria de apenas um ano, vedada a reeleição para o período seguinte. A Emenda, no art. 186, apenas reproduz o texto do parágrafo único, omitindo a prorrogação de que trata o caput.
20. Art. 186
A Comissão determinava a redução do número de Deputados Federais e Estaduais somente para a legislatura seguinte. Na Emenda, no art. 18, a redução é tornada permanente, a partir da legislatura seguinte.
21. Art. 188, caput e parágrafo único
A Comissão previa a vigência dos dispositivos constitucionais e legais sobre inelegibilidades, aposentadoria de funcionários públicos e reforma e transferência de militares para a inatividade, enquanto não entrasse em vigor lei complementar dispondo sobre a matéria. No parágrafo único, ressalvava das inelegibilidades em razão de parentesco, para o pleito de 1970, para mandato de senador e deputados federais e estaduais, quem tivesse exercido igual mandato pelo mesmo Estado. A Emenda silenciou sobre o assunto, mas determinou, no art. 185, a inelegibilidade, para todos os cargos eletivos, de cidadãos que tivessem sofrido a suspensão de direitos políticos, por decreto do Presidente da República, fundado em Ato Institucional.
Portella justifica o casuísmo do dispositivo, ressaltando que ele visava impedir que pessoas que haviam se incompatibilizado com a Revolução tivessem acesso a cargos eletivos. (Portella, 1979)
22. Art. 191
O texto da Comissão extinguia, a partir de 1º de janeiro de 1970, os Tribunais de Justiça Militar dos Estados e colocava seus membros em disponibilidade remunerada, com vencimentos e vantagens proporcionais ao tempo de serviço. Determinava, também, que os funcionários seriam aproveitados no serviço público estadual. Pelo texto da Emenda, art. 192, foram mantidos, como órgãos de segunda instância da justiça militar estadual, os tribunais especiais criados para essas funções, antes de 15 de março de 1967.
23. Novo artigo 195
A introdução de um art. 195, assegurando aos então substitutos de auditor e promotor da Justiça Militar da União, que tivessem adquirido estabilidade nessas funções, o aproveitamento em cargo inicial dessas carreiras, respeitados os direitos dos candidatos aprovados em concurso, foi a maneira encontrada na ocasião, segundo Portella (1979), para amparar servidores da Justiça Militar que vinham prestando relevantes serviços ao país, desde os dias da Revolução.
24. Novo artigo 184
A Emenda acrescentou um dispositivo novo. Trata-se do art. 184, que assegurou, a quem tivesse exercido, em caráter permanente, o cargo de Presidente da República e não tivesse sofrido suspensão dos direitos políticos, um subsídio mensal e vitalício igual ao vencimento do cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal. O parágrafo único assegurava ao Presidente enfermo, em razão do exercício do cargo, a cobertura das despesas médico-hospitalares pela União.
Portella justifica o dispositivo, direcionado para amparar o Presidente Costa e Silva, que havia adoecido no exercício do cargo:
"A idéia era fazer a concessão especial ao Presidente Costa e Silva, que adoeceu no exercício do cargo e precisava continuar o seu tratamento, o que não podia ser atendido apenas com os proventos que ele tinha de Marechal do Exército. O estudo mais amplo do problema permitiu verificar que o fato ocorrido com ele poderia ocorrer, no futuro, com outros Presidentes. Então, os Ministros Militares acharam, de bom acerto, que a medida fosse extensiva a todos os Presidentes que tivessem exercido o cargo em caráter permanente.
(...) O objeto desse parágrafo completava o amparo a ser dado ao Presidente Costa e Silva e, bem assim, ao que viesse sofrer de moléstia que o inabilitasse no exercício do cargo no futuro. Até aquela data, as despesas com o tratamento do Presidente já eram elevadas e era preciso que se desse cobertura ao pagamento por conta do Estado." (Portella, p. 946)
Numa avaliação geral sobre as mudanças feitas no Projeto da comissão, Portella (1979) as considera de pouca monta. "Num texto com 200 artigos, apenas algumas disposições sofreram modificações, com a finalidade de ser mantida a tônica da revolução. Pode-se, assim, dizer que os retoques foram mínimos, em nada invalidando aquele precioso trabalho inicial, realizado sob a coordenação do Presidente Costa e Silva."
O texto foi promulgado pelos Ministros Militares no dia 17 de outubro, às 15 horas, no Salão Nobre do Palácio Laranjeiras, perante todo o Ministério e teve cobertura de uma cadeia de rádio e televisão, por meio da Agência Nacional. Falou o Ministro Rademaker:
"Os Ministros Militares cumprem o firme propósito de assegurar a continuidade do programa traçado pelo Presidente Costa e Silva, inclusive quanto ao restabelecimento da normalidade democrática. O roteiro por ele estabelecido sofreu, apenas, as modificações que se tornaram imperativas, no tempo e contexto."
Após a promulgação da Emenda constitucional, os Ministros Militares, acompanhados dos Chefes dos gabinetes presidenciais, subiram aos aposentos do Presidente Costa e Silva e deram-lhe conhecimento do ato que acabavam de praticar, ofertando-lhe um exemplar em encadernação especial. O Presidente não pôde prender a sua emoção, vindo as lágrimas aos olhos. Demonstrava a sua satisfação em receber aquela notícia. Na ocasião, os Ministros também lhe comunicaram que haviam levantado o recesso do Congresso." (947, 948)
A cópia dos autógrafos, com a assinatura impressa do Presidente Costa e Silva, foi-lhe entregue pelos integrantes da Junta Militar, com dedicatória redigida de próprio punho pelo Presidente da Junta, Ministro Rademaker, e assinada pelos três. Na ocasião, Costa e Silva, abatido pela enfermidade, já não tinha condições de esboçar qualquer reação. Guardado durante várias décadas por seu filho Álcio Barbosa da Costa e Silva, o documento serviu de base para a reprodução fac-similar da capa e da página com a dedicatória que integram a presente edição.
