DO CONTROLE JURISDICIONAL DOS LIMITES FIXADOS PELO ART. 169 DA CONSTITUIÇÃO
O Supremo Tribunal Federal tem entendido não serem passíveis de impugnação em sede de controle concentrado de constitucionalidade normas que infrinjam disposições constantes de leis de diretrizes orçamentárias por serem elas normas com efeitos concretos; sendo assim, a inobservância do art. 169 pela inexistência de autorização na LDO, ali exigida, não qualifica a infração como inconstitucionalidade direta. No caso, a afronta à Lex Legum dá-se de forma reflexa, atingindo indiretamente o mandamento constitucional, tratando-se sim de ilegalidade impeditiva da plena eficácia do diploma legal, superável por autorização legislativa superveniente. Tal posicionamento pode ser apreendido dos arestos a seguir, oriundos do Pleno do Excelso Pretório:
O STF tem dado por inadmissível a ação direta contra disposições insertas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votação do orçamento fiscal v. g. (ADI 2.100, Jobim, DJ 01/06/01)." (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 21/11/03)
Lei de diretrizes orçamentárias, que tem objeto determinado e destinatários certos, assim sem generalidade abstrata, é lei de efeitos concretos, que não está sujeita à fiscalização jurisdicional no controle concentrado." (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 14/11/03)
I. Despesas de pessoal: limite de fixação delegada pela Constituição à lei complementar (CF, art. 169), o que reduz sua eventual superação à questão de ilegalidade e só mediata ou reflexamente de inconstitucionalidade, a cuja verificação não se presta a ação direta; existência, ademais, no ponto, de controvérsia de fato para cujo deslinde igualmente é inadequada a via do controle abstrato de constitucionalidade.
II. Despesas de pessoal: aumento subordinado à existência de dotação orçamentária suficiente e de autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias (CF, art. 169, parág. único, I e II): além de a sua verificação em concreto depender da solução de controvérsia de fato sobre a suficiência da dotação orçamentária e da interpretação da LDO, inclina-se a jurisprudência no STF no sentido de que a inobservância por determinada lei das mencionadas restrições constitucionais não induz à sua inconstitucionalidade, impedindo apenas a sua execução no exercício financeiro respectivo: precedentes." (ADI-MC 1585 / DF Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE Julgamento: 19/12/1997 Órgão Julgador: Tribunal Pleno.Publicação: DJ 03-04-1998)(grifamos)
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI CATARINENSE Nº 9.901, DE 31.07.95: CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS E DE AUDITORES INTERNOS. ALEGAÇÃO DE QUE A EDIÇÃO DA LEI NÃO FOI PRECEDIDA DE PREVIA DOTAÇÃO ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZAÇÃO ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTARIAS (ART. 169, PAR. ÚNICO, I E II, DA CONSTITUIÇÃO).
1. Eventual irregularidade formal da lei impugnada só pode ser examinada diante dos textos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei do Orçamento Anual catarinenses: não se esta, pois, diante de matéria constitucional que possa ser questionada em ação direta.
2. Interpretação dos incisos I e II do par. único do art. 169 da Constituição, atenuando o seu rigor literal: e a execução da lei que cria cargos que esta condicionada as restrições previstas, e não o seu processo legislativo. A falta de autorização nas leis orçamentárias torna inexequível o cumprimento da Lei no mesmo exercício em que editada, mas não no subsequente. Precedentes: Medidas Liminares nas ADIS n.s. 484-PR (RTJ 137/1.067) e 1.243-MT (DJU de 27.10.95). 3. Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o pedido de medida cautelar. (ADI-MC 1428 / SC – Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA. Julgamento: 01/04/1996. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 10/5/1996.)(grifamos)
FECHO
O tema controle de gastos com pessoal é extremamente sensível, tanto para o Estado, pela magnitude dos números e conseqüente repercussão nas contas públicas, quanto para os agentes públicos envolvidos, sejam políticos ou administrativos. Os interessados, em regra, são oriundos dos próprios órgãos detentores das dotações que servirão para financiar o gasto com prestações de natureza alimentar, portanto preferenciais e de caráter existencial. Como segundo maior item da despesa primária federal, logo após os benefícios previdenciários e assistenciais, os gastos com pessoal exigem um sistema de controle permanente e eficaz sob pena de fragilizar o regime de responsabilidade fiscal trazido pela LRF.
O sistema de controle de gastos com pessoal adotado no art. 169 da Constituição, e materializado pela LRF, vem sendo aprimorado pelas subseqüentes leis de diretrizes orçamentárias. Ademais, há de ser restringido o uso de medidas provisórias para criação de cargos ou reestruturação de carreiras em razão do necessário planejamento que deve preceder tais alterações no perfil da administração de recursos humanos.
Propõe-se, como medida de planejamento e controle dos gastos com pessoal, a imediata instituição do Conselho Federal de Política de Administração e Remuneração de Pessoal, órgão suprapoderes e de natureza técnica, como previsto no caput do art. 39 da Constituição [06], decorrente da EC 19, de 1998, e nunca instituído. Criar-se-ia um foro para exame e avaliação dos inúmeros pleitos de forma sistemática e técnica, sem afastar a apreciação posterior pelas Casas do Congresso Nacional da conveniência e oportunidade das medidas propugnadas.
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das Finanças. Rio de Janeiro: Forense, 1968.
BARBALHO, João. Constituição Federal brasileria: comentários por João Barbalho U.C. Ed. fac-similar. Brasília: Senado Federal, Secretaria de Documentação e Informação.1992
DOURADO, Maria Cristina. Despesa com pessoal na Emenda Constitucional n° 19/98 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. in: Aspectos relevantes da Lei de Responsabilidade Fiscal (coordenador Valdir de Oliveira Rocha). São Paulo: Dialética, 2001.
NÓBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal e leis orçamentárias. São Paulo: Ed. Juarez de Oliveira. 2002.
OLIVEIRA, Wéder de. Lei de Responsabilidade Fiscal, margem de expansão e o processo legislativo federal. in: IX Prêmio Tesouro Nacional: coletânea de monografias. Brasília: ESAF, 2005.
NOTAS
01 No caso da União, entende-se por receita corrente líquida o total da receita corrente deduzidas: i) as transferências constitucionais e legais a Estados, Distrito Federal e Municípios; ii) as receitas de contribuição para a Previdência Social provenientes do PIS/PASEP; iii) os valores correspondentes às despesas com o pagamento de benefícios do Regime Geral da Previdência Social; iv) despesas com previdência de servidores civis e militares. No caso dos Estados e Distrito Federal: o total da receita corrente deduzidas as transferências constitucionais e legais aos Municípios.
02
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
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Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169, da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20
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Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes;
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
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Art. 19. O órgão de consultoria e assessoramento orçamentário da Casa a que pertencer o Relator de Medida Provisória encaminhará aos Relatores e à Comissão, no prazo de 5 (cinco) dias de sua publicação, nota técnica com subsídios acerca da adequação financeira e orçamentária de Medida Provisória.06
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos Poderes.