2. O PROCESSO DE GOVERNANÇA NO ENFRENTAMENTO AO TRÁFICO INTERNACIONAL DE ÓRGÃOS
2.1 Conceito de Governança
A governança consiste no modo como o governo exerce o poder para executar políticas públicas, programas de governo, as formas de administração de governo, que busca articular o setor público, privado ou organização na tomada de decisões de fins coletivos. A expressão governança, segundo Peter e Pierre (2008), é compreendida como uma nova relação em que os governos estabeleceriam junto à sociedade civil organizada “terceiro setor” ou mesmo a organizações privadas.
Desde a ratificação do Protocolo de Palermo em 2004, o Estado Brasileiro começou a buscar implantar ações de combate ao tráfico de pessoas, iniciando a tentativa de se organizar os dados do fenômeno no território nacional. Apenas em 2012, a Secretaria Nacional de Justiça (SNJ), em cooperação com o Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime, elaborou um projeto com base em dados de 2005 a 2011, denominado Relatório Nacional sobre Tráfico de Pessoas, que consistiu na compilação de denúncias feitas através do disque 100 (Disque Direitos Humanos). As primeiras conclusões do relatório foram escassas dada a ausência de dados, e ainda silentes quanto ao tráfico de órgãos, principalmente porque a prática criminosa acontece no oculto, sendo rara a obtenção de informações, uma vez que é necessária a identificação espontânea das vítimas, e a não existência de um modelo para coleta e registro de dados por partes das instituições, razão pela qual os relatórios aconteceriam periodicamente, de forma a promover a implantação de políticas de enfrentamento ao tráfico de pessoas.
Os dados do Relatório Nacional de 2012 apontaram que 19 casos de remoção de órgãos foram reportados interna e internacionalmente, sendo o primeiro caso mais incidente, destacando que a maioria das vítimas foram crianças e adolescentes. É importante destacar que o relatório apresenta apenas uma parcela das denúncias recebidas, o que não pode ser considerado como um panorama geral do quadro do fenômeno de tráfico de órgãos no Brasil.
O Relatório Nacional de 2014-2016 apresentou conclusões que evidenciam a insuficiência das ações de enfrentamento ao tráfico de órgãos e de pessoas tomadas pelo Brasil, ressaltando a ausência da periodicidade dos relatórios, uma vez que são feitos quase que de forma artesanal, sendo necessário o envio de ofícios às instituições para que enviem os dados obtidos no período, a questionabilidade dos dados, uma vez que, mesmo integrando diversas repartições, não existe um padrão de obtenção e coleta de dados, ausência de dados importantes, a forma inadequada da apresentação dos dados, sua inconsistência e margem de erro. O relatório ainda aponta para a não definição de conceitos importantes, como a exemplo do tráfico de pessoas, em que o conceito para a justiça criminal diverge do estabelecido pelo Protocolo de Palermo e a Política Nacional do Tráfico de Pessoas.
O relatório destacou, ainda, a precariedade da metodologia integrada coleta a análise de dados e informações sobre tráfico de pessoas e órgãos no Brasil, uma vez que é previsto nos próprios termos da metodologia:
[...] para superar, ainda que parcialmente, os obstáculos ao conhecimento do fenômeno do tráfico de pessoas no Brasil, é indispensável a integração dos órgãos responsáveis pelo seu enfrentamento, mas, principalmente, a integração dos bancos de dados ou dos sistemas de informação existentes na área de enfrentamento ao tráfico de pessoas. (Secretaria Nacional de Justiça, 2013b: 12)
A Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas prevê ainda em seu art. 8:
Art. 8º. Na implementação da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, caberá aos órgãos e entidades públicos, no âmbito de suas respectivas competências e condições, desenvolver as seguintes ações: [...]
m) organizar e integrar os bancos de dados existentes na área de enfrentamento ao tráfico de pessoas e áreas correlatas;
E, ainda, a lei nº 13.344/16, que dispõe sobre prevenção e repressão ao tráfico interno e internacional de pessoas e sobre medidas de atenção às vítimas, em seu art. 10, que “o Poder Público é autorizado a criar sistema de informações visando à coleta e à gestão de dados que orientem o enfrentamento ao tráfico de pessoas.”
Por fim, os apontamentos do Relatório Nacional de 2014/2016 alegam que nenhum dos dispositivos legais destinados a determinar a coleta de dados e informações são insuficientes para o conhecimento do fenômeno do tráfico de pessoas e de órgãos e a elaboração de políticas públicas mais adequadas.
2.2 A Legislação Brasileira
O tráfico de órgãos é criminalizado no Brasil, através da Lei de transplantes 9.434/97, que dispõe sobre a remoção de órgãos, tecidos e partes do corpo humano para fins de transplante e tratamento, dos artigos 14 a 20. Estabelece a lei:
CAPÍTULO V
DAS SANÇÕES PENAIS E ADMINISTRATIVAS
SEÇÃO I
Dos Crimes
Art. 14. Remover tecidos, órgãos ou partes do corpo de pessoa ou cadáver, em desacordo com as disposições desta Lei:
Pena - reclusão, de dois a seis anos, e multa, de 100 a 360 dias-multa.
§ 1.º Se o crime é cometido mediante paga ou promessa de recompensa ou por outro motivo torpe:
Pena - reclusão, de três a oito anos, e multa, de 100 a 150 dias-multa.
§ 2.º Se o crime é praticado em pessoa viva, e resulta para o ofendido:
I - incapacidade para as ocupações habituais, por mais de trinta dias;
II - perigo de vida;
III - debilidade permanente de membro, sentido ou função;
IV - aceleração de parto:
Pena - reclusão, de três a dez anos, e multa, de 100 a 200 dias-multa
§ 3.º Se o crime é praticado em pessoa viva e resulta para o ofendido:
I - Incapacidade para o trabalho;
II - Enfermidade incurável ;
III - perda ou inutilização de membro, sentido ou função;
IV - deformidade permanente;
V - aborto:
Pena - reclusão, de quatro a doze anos, e multa, de 150 a 300 dias-multa.
§ 4.º Se o crime é praticado em pessoa viva e resulta morte:
Pena - reclusão, de oito a vinte anos, e multa de 200 a 360 dias-multa.
Art. 15. Comprar ou vender tecidos, órgãos ou partes do corpo humano:
Pena - reclusão, de três a oito anos, e multa, de 200 a 360 dias-multa.
Parágrafo único. Incorre na mesma pena quem promove, intermedeia, facilita ou aufere qualquer vantagem com a transação.
Art. 16. Realizar transplante ou enxerto utilizando tecidos, órgãos ou partes do corpo humano de que se tem ciência terem sido obtidos em desacordo com os dispositivos desta Lei:
Pena - reclusão, de um a seis anos, e multa, de 150 a 300 dias-multa.
Art. 17. Recolher, transportar, guardar ou distribuir partes do corpo humano de que se tem ciência terem sido obtidos em desacordo com os dispositivos desta Lei:
Pena - reclusão, de seis meses a dois anos, e multa, de 100 a 250 dias-multa.
Art. 18. Realizar transplante ou enxerto em desacordo com o disposto no art. 10 desta Lei e seu parágrafo único:
Pena - detenção, de seis meses a dois anos.
Art. 19. Deixar de recompor cadáver, devolvendo-lhe aspecto condigno, para sepultamento ou deixar de entregar ou retardar sua entrega aos familiares ou interessados:
Pena - detenção, de seis meses a dois anos.
Art. 20. Publicar anúncio ou apelo público em desacordo com o disposto no art. 11:
Pena - multa, de 100 a 200 dias-multa.
A lei de transplantes autoriza a disposição gratuita de órgãos, tecidos e partes do corpo humano, inter vivos e post mortem, para fins de transplante e tratamento. O ordenamento jurídico pátrio dispõe, ainda, sobre o Sistema Nacional de Transplantes (decreto nº 9.175/2017), com o intuito de promover, de forma eficaz e ética, os procedimentos de transplantes voltados a suprir a demanda existente com as listas de espera.
Sobre o sistema de lista de espera, a Lei de Transplantes, em suas disposições, no artigo 10, § 2º, versa da seguinte maneira:
Art. 10. O transplante ou enxerto só se fará com o consentimento expresso do receptor, assim inscrito em lista única de espera, após aconselhamento sobre a excepcionalidade e os riscos do procedimento.
[...]
§ 2º A inscrição em lista única de espera não confere ao pretenso receptor ou à sua família direito subjetivo a indenização, se o transplante não se realizar em decorrência de alteração do estado de órgãos, tecidos e partes, que lhe seriam destinados, provocado por acidente ou incidente em seu transporte.
As listas de espera são gerenciadas pelo Ministério da Saúde por meio da Coordenação-Geral do Sistema Nacional de Transplantes (SNT) e não operam obedecendo à demanda por ordem de chegada, mas aos critérios de condições médicas, sendo compatibilidade dos grupos sanguíneos, tempo de espera e a gravidade da doença, de modo que, pacientes com maior risco de morte possuem a preferência. Além disso, considera-se que cada órgão possui seu próprio protocolo de pacientes mais necessitados.
Uma vez que é função do Estado controlar essas fases do processo, protegendo doadores e receptores de órgãos, são necessários que por ele sejam observados três quesitos:
Garantir que os órgãos retirados sejam alocados aos pacientes receptadores segundo critérios médicos de justiça; desenvolver esforços para que todo paciente receba o transplante que necessita; e exercer a vigilância para que os transplantes sejam realizados com segurança. (ROCHA, 2009, p. 08)
Tramita no Senado Federal o Projeto Lei 7398/2002, na pretensão de inibir a comercialização de órgãos, tecidos e partes do corpo humano, alterando o disposto no artigo 9º da lei de transplantes que dispõe sobre a disposição de órgãos, tecidos e partes do próprio corpo vivo, com fins terapêuticos ou para transplantes em cônjuge, ou parentes consanguíneos, até o quarto grau, ou em qualquer outra pessoa mediante autorização judicial. O projeto busca coibir as fraudes de vendas de órgãos que se transvestem de legalidade com o provimento judicial em transplantes de órgãos entre terceiros.
A proposta se justifica por informações dadas de doações não voluntárias de órgãos por empregados pressionados por patrões, compra de cadáveres de pessoas não identificadas por faculdades de medicina, retirada de órgãos de pessoas mortas sem o consentimento dos familiares e a utilização de órgãos retirados de incapazes sem a autorização dos responsáveis. A alteração consiste em tornar obrigatória a apresentação de laudo subscrito por dois médicos, com certidões negativas de infração ética fornecida pelo órgão de classe nos procedimentos de doação de órgãos, facultando ao juiz a nomeação de perito para realizar novo exame do doador, quando a matéria não lhe parecer suficientemente esclarecida, além de exigir vista do pedido ao Ministério Público.
Entretanto, o texto original foi alterado pela Comissão de Assuntos Sociais do Senado (CAS), de modo a ampliar as possibilidades de o juiz, de uma vez convencendo-se da voluntariedade da doação, conhecer do pedido e conceder a autorização judicial após a manifestação do Ministério Público, nomeando perito quando a matéria não lhe parecer esclarecida, além de designar audiência para esclarecimento no prazo de dez dias, sendo suprida do projeto original a apresentação do laudo assinado por dois médicos. Em seu relatório, o senador Mão Santa (PSC-PI), aduziu que o laudo médico não é suficiente para afastar a ilegalidade na doação de órgãos, uma vez que os médicos se limitam a analisar apenas as questões técnicas pertinentes aos transplantes, não cabendo a eles atestar a presença de interesses obscuros e ilegais na doação, sendo esta responsabilidade pertinente ao magistrado.
Atualmente, o projeto se encontra na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania aguardando o parecer do relator na Câmara dos Deputados.
2.3 O tráfico de órgãos como crime organizado
O fenômeno do tráfico de órgãos se articula através de estruturas criminosas que surgem para suprir a procura por órgãos, tecidos e partes do corpo não atendidas através do ordenamento jurídico do país, ou pelo desequilíbrio existente entre a quantidade de receptores e doadores do sistema legal de transplantes, ou ainda por locais de extrema pobreza, baixo desenvolvimento e níveis de educação mínimos, atingindo a livre vontade de pessoas pelo estado de necessidade que se encontram (TORRES, 2007).
Nesse cenário surge, então, a figura dos intermediários, aliciadores e corretores de órgãos, que possuem uma sofisticada rede de contatos internacional de difícil detecção, mas extremamente rentável.
O autor a seguir corrobora com a ideia acima:
Atualmente o ‘filão moderno’ das organizações criminosas é o tráfico de órgãos e tecidos, situação que o governo brasileiro parece desconhecer ou não admitir, pois o crime organizado é transnacional, sendo que, recentemente, uma ONG de direitos humanos denunciou a existência de um navio médico, equipado com centro cirúrgico de propriedade da máfia Russa, movimentando-se em águas internacionais, levando a crer que as denominadas filas para transplantes de órgãos não estão sendo obedecidas, pelo menos para as pessoas ricas. Os milionários, quando necessitam de córneas, rins, fígados, pulmões, corações ou quaisquer outros órgãos, tecidos e substâncias humanas para transplantes, basta recorrerem ao crime organizado, que facilmente "arrumam" um miserável africano ou asiático e dele adquirem o órgão necessitado quando possível. No caso de órgãos vitais, retiram o órgão e a vida desse "doador", que é quase sempre sequestrado. (LIMA, 2002, p.03).
No ano de 2004, a CPI do tráfico de órgãos, conhecida como ‘Operação Bisturi’, revelou um esquema internacional envolvendo Israel, África do Sul e Brasil liderada por ex-policiais israelenses em conjunto com policiais militares e médicos de Pernambuco que atuavam recrutando doadores de rins das periferias de Recife, por até US$ 20.000,00, sendo transportados para a África do Sul onde realizavam os transplantes. No decorrer das investigações, constatou-se que, diversos doadores, após a realização do procedimento cirúrgico, passaram a integrar a organização criminosa, assumindo o papel de recrutadores, se apresentando a novos doadores como demonstração da não existência de risco de morte.
2.4 Ações de enfrentamento ao tráfico de órgãos
Hodiernamente, o Brasil possui um dos melhores sistemas públicos de transplantes de órgãos do mundo, segundo a Associação Brasileira de Transplantes de Órgãos (ABTO), realizando, no ano de 2019, cerca de 17.714 cirurgias de transplante, ficando atrás, apenas, dos Estados Unidos no ranking de países que mais transplantam no mundo. Segundo o Ministério da Saúde, cerca de 96% dos transplantes são realizados pelo Sistema Único de Saúde (SUS), que enfrenta desafios pela falta de doações e de financiamento. De acordo com o Ministério da Saúde, em outubro de 2019, a lista de espera contava com 45.714 pacientes aguardando por um transplante.
Segundo a pesquisa Datafolha, no Brasil, em 2009, 64% dos entrevistados doariam seus órgãos para transplante após a morte, e 39% declarou já ter comunicado a família dessa opção. Ressalte-se que, desde 2012, uma Resolução do Conselho Federal de Medicina (nº 1.995/2012) instituiu as ‘Diretivas Antecipadas de Vontade’. Neste documento, popularmente conhecido por ‘testamento vital’, é possível que o indivíduo faça constar sua vontade de doar seus órgãos, de modo que, estando este impossibilitado de demonstrar sua vontade em razão de quaisquer fatos supervenientes, seja fielmente cumprido seu desejo pela doação.
Este impasse gera tanta comoção que, atualmente, tramitam no Senado Federal 23 Projetos de Lei relacionados ao transplante de órgãos com propostas de programas de ensino e conscientização sobre doação e transplante de órgãos no currículo escolar, as implantações de empresas com mais de 100 funcionários sejam obrigadas a manter, em seu quadro, de 2% a 5% de cargos destinados a beneficiários reabilitados ou transplantados, a não interferência da família, quando a pessoa, em vida, tiver manifestado a vontade de ser doadora de órgãos, dentre outros.
O desequilíbrio do número de doadores e receptores que propicia o mercado da busca por órgãos de maneira ilícita é notório na comunidade internacional. Entretanto, alguns países dispõem de um ordenamento jurídico voltado a diminuir a prática, como é o caso da Espanha, que, diferente do que acontece no ordenamento jurídico brasileiro, prevê que todos os cidadãos são doadores de órgãos após a morte, salvo que haja oposição. A razão por essa previsão se justifica, uma vez que todos são doadores legais, e que, apenas por uma oposição expressa, não se fará a doação dos órgãos, o que é diferente de se indagar se concorda com a doação dos órgãos do familiar falecido. O sistema de transplantes da Espanha é considerado, segundo estatísticas, o melhor do mundo, com a distribuição de órgãos feita atendendo critérios médicos.
Ao passo que o fenômeno do tráfico de órgãos se envolve de invisibilidade para a sua ocorrência, cabe aos órgãos de gestão nacional, regional e local do Sistema Único de Saúde promover, periodicamente, através dos meios de comunicação social acerca de campanhas de esclarecimento público quanto ao fomento do número do voluntariado de doadores legais, conforme estipula a Lei de Transplantes no parágrafo único do artigo 11, que, entretanto, não se mantem de maneira prática e periódica, necessidade destacada pela Associação Nacional de Hospitais Privados (ANAHP), que aponta para a carência do aumento da veiculação de informativos, até mesmo para fins de denúncias e a obtenção de dados que são escassos e de difícil obtenção.
Embora os esforços da Secretaria Nacional de Justiça, em cooperação com o Escritório das Nações Unidas Sobre Drogas e Crime, para a elaboração de relatórios nacionais, restam prejudicados, uma vez que o Estado Brasileiro não institui um modelo para a obtenção de dados, considerando, ainda, o trabalho multidisciplinar entre os órgãos de atendimento, como CREAS, Polícia Federal e a Secretaria de Direitos Humanos, e, ainda, não se mantém a periodicidade dos relatórios que destacam a necessidade da realização de estudos maiores a serem realizados entre a população brasileira, além da criação de indicadores instrumentais mais adequados para mensurar as atividades de enfrentamento ao tráfico de órgãos e o aprimoramento da legislação nacional pertinente vigente.
