Resumo: Esta pesquisa teve como objetivo principal refletir sobre o impacto do foro por prerrogativa de função no processo penal e suas possíveis consequências jurídicas diante de sua ineficácia. O elevado número de processos pendentes de resolução, relacionados a autoridades que possuem prerrogativa de foro, demonstra que este tema ainda carece de discussões na contemporaneidade. Adotou-se a pesquisa qualitativa, com estratégias de caráter descritivo e exploratório, além da pesquisa bibliográfica. Foi realizada uma análise desde o surgimento do foro por prerrogativa, passando pelas Constituições brasileiras até a atual Carta Magna de 1988, contemplando o aspecto histórico e sua evolução. Buscou-se compreender o objetivo desse instituto, identificar os fatores que o tornam falho e avaliar seus impactos no processo penal brasileiro em termos de efetividade jurídica, considerando também os dados obtidos e o cenário contemporâneo, em paralelo ao julgamento da Ação Penal nº 937. Verificou-se que o instituto do foro por prerrogativa apresenta baixa efetividade em razão do grande número de processos sob jurisdição dos tribunais superiores. Esse acúmulo de demandas frequentemente inviabiliza o julgamento das autoridades com prerrogativa de foro, ocasionando significativa morosidade processual.
Palavras-chave: Foro. Prerrogativa. Função.
1. INTRODUÇÃO
A democracia brasileira consiste, em sua essência, na participação popular, assegurada pelo texto constitucional de 1988. Por meio do voto, são eleitos os representantes do povo para defender os direitos da coletividade. Espera-se que tais pessoas, no exercício de seus mandatos, respeitem as leis e sejam regidas pelos princípios que fundamentam a democracia brasileira, tendo em vista o juramento prestado por essas autoridades para proteger e representar o povo.
Conforme o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 4º, § 3º, o presidente da Casa profere a seguinte declaração: “Prometo manter, defender e cumprir a Constituição, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro e sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil”. Cada deputado, então, declara: “Assim o prometo” (BRASIL, 2018). Esse juramento é feito por todos os que representam a população.
A Revista Congresso em Foco divulgou levantamento segundo o qual, desde 1988, cerca de 500 parlamentares foram investigados, mas apenas 16 foram condenados. A primeira condenação ocorreu somente em 2010 (Revista Congresso em Foco, 2015). Os crimes investigados incluem corrupção, lavagem de dinheiro e desvios de verbas públicas. Nesses casos, os parlamentares são detentores do foro por prerrogativa de função, instituto que modifica o trâmite do processo penal. Os dados revelam que esse mecanismo pode estar se distanciando de sua real finalidade constitucional.
O art. 5º da Constituição da República Federativa do Brasil dispõe que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza” (BRASIL, 1988). Entretanto, políticos são julgados diretamente pelos tribunais, enquanto cidadãos comuns se submetem à primeira instância. Na prática, os julgamentos sob o prisma do foro por prerrogativa de função não refletem efetividade jurisdicional, como demonstram os dados apresentados pela referida revista.
São inúmeros os casos de parlamentares acusados de crimes contra o Estado, desvios de recursos e corrupção que não tiveram seus julgamentos concluídos. Essa situação suscita a indagação: estaria a impunidade ganhando um nome jurídico? A relevância do tema é tamanha que a Suprema Corte, no julgamento da Ação Penal nº 937, restringiu a interpretação do foro por prerrogativa de função. No mesmo sentido, tramita a PEC nº 10/2013, de iniciativa do senador Alvaro Dias, enviada à Câmara dos Deputados, com o objetivo de limitar a aplicação do instituto. Observa-se, portanto, que o assunto permanece em evidência, gerando debates constantes quanto à sua finalidade: se se trata de proteção legítima ao cargo ou de instrumento de impunidade a ser retirado ou restringido do ordenamento jurídico.
O ponto central deste estudo é investigar o impacto do foro por prerrogativa de função no processo penal brasileiro. O trabalho tem como objetivos: (i) traçar o processo histórico do foro por prerrogativa no âmbito penal; (ii) analisar sua finalidade no sistema processual; e (iii) apresentar as causas de sua ineficácia.
A escolha da temática surgiu a partir da constatação de inúmeros processos envolvendo parlamentares que permanecem sem julgamento. Uma breve pesquisa demonstra que o tema é constantemente objeto de análise, interpretação e questionamentos, gerando dúvidas sobre sua efetividade e necessidade.
O instituto impacta diretamente a coletividade, pois afeta a efetividade da jurisdição penal e cria uma exceção à regra de julgamento. Assim, é de suma importância compreender sua evolução e verificar se se destina à proteção do cargo público — como garantia necessária — ou se atua como mecanismo de impunidade. As pesquisas, bem como as posições do Legislativo e do Judiciário, demonstram que o tema merece atenção da sociedade e da academia, sobretudo diante da AP nº 937 e das recentes propostas de emenda constitucional, como a PEC nº 10/2013 e a PEC nº 3/2021 (conhecida como PEC da imunidade parlamentar).
A sociedade, em seus diversos setores políticos e jurídicos, tem muito a ganhar com a discussão desse tema, especialmente no que se refere ao conhecimento sobre o instituto e às possíveis falhas que podem ser corrigidas futuramente.
2. MÉTODO
Este trabalho classifica-se como uma pesquisa qualitativa, uma vez que busca investigar e compreender um instituto originado das relações humanas, inserido em um sistema lógico e racional.
Trata-se de um estudo exclusivamente teórico, razão pela qual se caracteriza como pesquisa de natureza básica, com o objetivo de oferecer uma nova perspectiva sobre o tema. A modalidade de pesquisa contemplou material digital (e-books) e livros impressos.
Quanto ao procedimento técnico, a pesquisa classificou-se como bibliográfica e documental, considerando a análise de livros, revistas, documentos, leis e jurisprudências pertinentes ao tema.
Foram utilizados, como principais fontes de consulta, os seguintes bancos de dados e sítios digitais: Google Acadêmico, o portal do Planalto (para consulta de leis), o site do Supremo Tribunal Federal (para jurisprudência) e o portal do Congresso Nacional (para regimentos internos), abrangendo publicações entre 2014 e 2021.
A análise documental concentrou-se na decisão do STF referente à Questão de Ordem na Ação Penal nº 937, jurisprudência disponível no site do Tribunal, selecionando-se uma decisão paradigmática. A metodologia aplicada a esses documentos foi a análise de conteúdo.
Quanto aos objetivos, a pesquisa classifica-se como descritiva e exploratória. Descritiva, porque busca compreender determinados dados e, a partir deles, encontrar explicações; e exploratória, por realizar levantamento bibliográfico, documental e jurisprudencial com vistas ao alcance do objetivo geral.
O desenvolvimento do estudo deu-se em duas fases:
(i) fase exploratória inicial, com levantamento de dados primários e secundários por meio da doutrina constitucional e processual penal; e
(ii) fase descritiva, em que se procurou interpretar os dados encontrados, estabelecendo comparações com o cenário contemporâneo, notadamente à luz do julgamento da Ação Penal nº 937.
3. PROCESSO HISTÓRICO DO FORO DE PRERROGATIVA DE FUNÇÃO DENTRO DO PROCESSO PENAL BRASILEIRO
Conforme preleciona Fecury (2020): “Não se sabe ao certo a origem do instituto do foro de prerrogativa de função e nem o local onde foi inicialmente criado; sabemos que, desde os primórdios, existem privilégios”. Há divergência quanto à origem histórica do foro de prerrogativa de função em um sentido amplo, mas a maioria dos doutrinadores concorda que seu objetivo inicial foi a proteção. Surge, então, a indagação: trata-se de uma proteção dirigida à pessoa ou ao cargo?
Segundo Segovia (1995, apud Fecury, 2020), a origem histórica dessas prerrogativas parlamentares encontra-se, para alguns, no direito medieval inglês, nas figuras da Freedom of Speech e da Freedom of Arrest or Molestation. Não obstante, a doutrina constitucional majoritária entende que seu antecedente está no período revolucionário francês, como forma de proteger os representantes do povo contra possíveis arbitrariedades cometidas pelo Poder Real e contra a suscetibilidade de um Poder Judiciário então submetido àquele. Durante o século XIX, essas garantias ou prerrogativas passaram a constar nos textos constitucionais.
Embora subsistam controvérsias quanto à origem do foro de prerrogativa, prevalece o consenso de que o instituto surgiu com propósitos simples: oferecer proteção às pessoas que desempenhavam funções nobres. Aleixo (2020, p. 32) menciona que: “Surgiu na Inglaterra a prerrogativa de proteger o membro do parlamento contra as prisões arbitrárias determinadas pelo rei”. Em sua obra, reforça a ideia de que o instituto, em sua origem, visava à proteção da pessoa, e não do cargo.
Superadas essas concepções históricas em sentido amplo, passa-se a uma análise restrita de seu desenvolvimento no Brasil.
No ordenamento jurídico brasileiro, ao se traçar uma linha histórica, constata-se a presença expressa do foro de prerrogativa de função já na primeira Constituição Imperial, de 1824. Marchionatti (2020) observa que: “A Constituição de 1824 dispunha que ao Supremo Tribunal de Justiça cabia ‘conhecer dos delictos, e erros do officio, que commetterem os seus Ministros, os das Relações, os empregados no Corpo Diplomático’”. Dessa forma, a Constituição de 1824 conferiu competência originária ao Supremo Tribunal de Justiça, delineando as primeiras características do instituto.
O art. 164, II, da Constituição Imperial atribuía ao Senado a competência para julgar os crimes cometidos pelos membros da Família Imperial. Além disso, o art. 99 estabelecia a prerrogativa absoluta de irresponsabilidade do Imperador (BRASIL, 1824). Segundo Martins (2019), tal disposição refletia a supremacia do poder moderador, criado para controlar os demais poderes.
Fecury (2020) ressalta que “a respeito da definição da competência penal originária, a Carta Imperial, em seu artigo 47, dividiu a competência em razão da função entre o Senado e o então Supremo Tribunal de Justiça”. Assim, o marco inicial do foro por prerrogativa de função no Brasil consolidou-se como instituto voltado às classes dirigentes da época, abrangendo membros da Família Imperial, altas autoridades do Império e até representantes do alto clero católico.
Com a Constituição Republicana de 1891, extinguiu-se o poder moderador e buscou-se reduzir privilégios, refletindo os valores da recém-instaurada República. O foro de prerrogativa de função foi significativamente limitado. De acordo com Fecury (2020), a Carta de 1891 atribuiu ao recém-criado Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar originária e privativamente o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Ministros diplomáticos e os juízes federais. Assim, os parlamentares deixaram de ser abrangidos pela prerrogativa de foro, o que representou sensível mudança em relação à Constituição de 1824.
O art. 59 da Constituição de 1891 dispunha:
“À Justiça Federal compete: – Ao Supremo Tribunal Federal: I – processar e julgar originaria e privativamente: a) o Presidente da República, nos crimes comuns, e os Ministros de Estado, nos casos do art. 52; b) os Ministros diplomáticos, nos crimes comuns e nos de responsabilidade” (BRASIL, 1891).
Seguindo a evolução histórica, a Constituição de 1934 manteve deputados e senadores fora do rol de beneficiários do foro de prerrogativa de função. Seu art. 76 atribuía competência originária à Suprema Corte para julgar, entre outros, o Presidente da República, os Ministros da própria Corte, os Ministros de Estado, o Procurador-Geral da República e os juízes dos tribunais federais (BRASIL, 1934).
O art. 78, I, “a”, “b” e “c”, da Constituição de 1934 estabeleceu que os crimes de responsabilidade praticados pelo Presidente da República seriam julgados por um tribunal especial. Fecury (2020) observa: “Temos nessa previsão uma regra especial para o julgamento do Presidente em relação aos crimes de responsabilidade”. Tratava-se de uma inovação, pois a Constituição previu a competência originária de um tribunal especificamente designado para essa finalidade. Conforme descreve o autor: “O tribunal compunha-se de nove juízes, sendo três Ministros da Corte Suprema (dentre eles o Presidente), três membros do Senado Federal e três membros da Câmara dos Deputados”. Já o art. 38 da Constituição de 1934 atribuía ao Supremo Tribunal Federal a competência para julgar o Presidente da República nos crimes comuns, reservando ao tribunal especial a análise dos crimes de responsabilidade (BRASIL, 1934).
Verificou-se, ainda, uma ampliação no rol de autoridades beneficiadas pelo foro de prerrogativa de função. Segundo Fecury (2020): “Com exceção dos parlamentares, que não foram contemplados com o foro por prerrogativa de função, a Carta de 1934 ampliou consideravelmente o rol dos detentores do foro por prerrogativa de função”. Dessa forma, embora deputados e senadores não estivessem abrangidos, houve aumento significativo do número de agentes com prerrogativa.
Importa destacar que essa ampliação não representou uma inovação radical, mas um padrão observado a cada nova Constituição: a tendência de incluir progressivamente novas autoridades no instituto. A Constituição de 1937 manteve, em linhas gerais, a disciplina da Carta de 1934. Segundo Fecury (2020), o texto praticamente repetiu o anterior, reiterando a exclusão dos parlamentares da prerrogativa de foro, embora lhes tenha conferido imunidade penal e processual.
A Constituição de 1946, por sua vez, conferiu ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar originariamente o Presidente da República, seus próprios Ministros, o Procurador-Geral da República, os Ministros de Estado, os juízes dos Tribunais Superiores Federais, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além dos Ministros do Tribunal de Contas e dos Chefes de Missão Diplomática de caráter permanente (art. 101, I, “a”, “b” e “c”). No âmbito estadual, os Tribunais de Justiça receberam competência para processar e julgar os juízes de instâncias inferiores, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral (art. 124, IX) (BRASIL, 1946).
Segundo Fecury (2020), “a Carta de 1946 também manteve a estrutura de pessoas detentoras do foro por prerrogativa de função esculpida pela Carta de 1934”. Essa Constituição, entretanto, inovou ao estabelecer a chamada competência interna dos processos criminais de competência originária (Nogueira, 2020). Apesar da redemocratização e da retomada das funções legislativas pelo Congresso Nacional, os parlamentares permaneceram excluídos do foro por prerrogativa, como observa Fecury (2020): “Na esteira das duas Constituições antecessoras, não conferiu o foro por prerrogativa de função aos parlamentares, mesmo após a retomada do sistema democrático e das efetivas funções legiferantes inerentes ao Poder Legislativo”.
Durante o período das Constituições de 1934 e 1946, os parlamentares permaneceram fora do rol de autoridades contempladas pelo foro por prerrogativa de função, mesmo em um contexto político marcado pela República e pela democracia, cujos valores se refletiam na legislação da época.
A Constituição de 1967 atribuiu ao Supremo Tribunal Federal a competência para processar e julgar originariamente o Presidente da República, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República; os Ministros de Estado; os Juízes Federais e do Trabalho; os membros dos Tribunais Superiores da União, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; os Ministros dos Tribunais de Contas da União, dos Estados e do Distrito Federal; bem como os Chefes de Missão Diplomática de caráter permanente (art. 114, I, “a” e “b”). No âmbito estadual, competia aos Tribunais de Justiça processar e julgar os membros do Tribunal de Alçada e os juízes de instâncias inferiores, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral (art. 136, § 3º) (BRASIL, 1967).
Houve, ainda, ampliação do instituto, com atribuição ao Superior Tribunal Militar da competência para processar e julgar originariamente determinadas autoridades.
Na sequência, a Emenda Constitucional nº 1, de 1969, cuja natureza de “Constituição” é objeto de divergência doutrinária, trouxe alterações relevantes na competência originária dos tribunais. Essa emenda reincorporou os parlamentares federais ao foro por prerrogativa de função, conferindo-o a deputados e senadores (BRASIL, 1969). Marchionatti (2020) assinala que a Constituição de 1969 atribuiu ao Supremo Tribunal Federal competência para processar e julgar originariamente o Presidente da República, o Vice-Presidente, os Deputados e Senadores, os Ministros de Estado, o Procurador-Geral da República, os membros dos Tribunais Superiores da União, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, os Ministros do Tribunal de Contas da União e os Chefes de Missão Diplomática de caráter permanente (art. 119, I, “a” e “b”).
O Tribunal Federal de Recursos passou a ter competência para processar e julgar os juízes federais, os juízes do trabalho, os membros dos Tribunais Regionais do Trabalho e dos Tribunais de Contas estaduais e distrital (art. 122, I, “b”). Aos Tribunais de Justiça competia julgar os membros do Tribunal de Alçada e os juízes de instâncias inferiores (art. 144, § 3º) (BRASIL, 1969).
A reinclusão dos parlamentares federais no foro por prerrogativa de função representou um marco relevante, pois desde a Constituição de 1824 não lhes era reconhecida tal prerrogativa. Como destaca Nogueira (2020), essa mudança ocorreu em um contexto de instabilidade política e conflitos institucionais.
Esse modelo foi reproduzido na Constituição de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, que ampliou ainda mais o rol de autoridades beneficiadas. Segundo Fecury (2020):
“A inovação por parte da Carta de 1988 se deu apenas com a extensão do foro por prerrogativa de função a certas autoridades estaduais recém-criadas, como os membros de Tribunais de Contas dos Municípios e do Estado, à autoridade máxima no âmbito dos Municípios (Prefeitos Municipais) e aos Comandantes das Forças Armadas, cingindo-se a manter o rol já confeccionado pelas Cartas de 1967/1969. Somado a esse modelo estabelecido pela atual Carta de 1988, há, ainda, um rol de outras autoridades estaduais com o foro por prerrogativa de função, criado pelas diversas Constituições Estaduais”.
Constata-se, portanto, que o processo histórico do foro por prerrogativa de função acompanha as transformações políticas e jurídicas do país, refletindo os valores de cada época. A cada mudança constitucional, verificou-se uma tendência de ampliação do rol de autoridades abrangidas, o que hoje suscita intensos debates e questionamentos sobre a finalidade desse instituto: seria ele um mecanismo de proteção funcional legítimo ou um instrumento de privilégio e impunidade?
