Os manuais de processo penal trazem em linhas gerais a noção de que "juizado de instrução" seria o instrumento destinado à apuração das infrações penais sob presidência de um juiz, o chamado "juiz instrutor" ou "juiz de instrução", responsável por colher todos os elementos probatórios para a instrução penal, permanecendo para a polícia as exclusivas funções de prevenção, de repressão imediata e de investigação. Um outro juiz presidiria o julgamento, na falta de saída processualmente viável para a imediata solução do litígio.
Tal modelo é enaltecido em razão de que nele não ocorre a perda de tempo provocada pela repetição das provas, hoje verificada no sistema processual penal brasileiro que preserva, como regra, a apuração preliminar sem valor probatório, ou seja, o inquérito policial.
No vislumbrado sistema do juizado de instrução, a denominada "polícia judiciária" não exerce atividade cartorária, dedicando-se especificamente à atividade investigativa e, portanto, com maior possibilidade de êxito, para a efetividade dos trabalhos da Justiça Criminal. Por outro lado, o órgão policial que exerce atividade preventiva restabelece a ordem pública turbada pela prática do delito e conduz as partes envolvidas, além das provas disponíveis, diretamente à autoridade judiciária, sem intermediários, possibilitando uma resposta rápida da Justiça Criminal.
Voltando à nossa realidade, para compreender o sistema atual e dirigir uma visão crítica sobre ele, faz-se necessária análise da remota origem do inquérito policial no Brasil, objetivamente relatada por Fernando da Costa Tourinho Filho (Processo Penal, 19. ed., Ed. Saraiva, São Paulo, 1997, v. 1, p. 175):
"As Ordenações Filipinas, além de não fazerem distinção entre Polícia Administrativa e Polícia Judiciária, não falavam em Inquérito Policial. O Livro I tratava das atribuições dos alcaides e da maneira de escolhê-los. O Código de Processo surgido em 1832 apenas traçava normas sobre as funções dos Inspetores de Quarteirão, mas tais Inspetores não exerciam atividades de Polícia Judiciária. Embora houvesse vários dispositivos sobre o procedimento informativo, não se tratava do ‘inquérito policial’, com esse nomen juris.
Foi, contudo, com a Lei n. 2.033, de 20-9-1871, regulamentada pelo Decreto-lei n. 4.824, de 28-11-1871, que surgiu, entre nós, o inquérito policial com essa denominação, e o art. 42 da referida lei chegava inclusive a defini-lo: ‘o inquérito policial consiste em todas as diligências necessárias para o descobrimento dos fatos criminosos, de suas circunstâncias e de seus autores e cúmplices, devendo ser reduzido a instrumento escrito’ ".
Historicamente não foi adotado o juizado de instrução no Brasil, de modo sistemático, em razão de que muitos classificaram como impossível o seu bom funcionamento devido à grande extensão territorial do país. Em 1941, por ocasião da instituição do Código de Processo Penal em vigor, manteve-se o inquérito policial - já tradicional naquela época, posto que existente desde 1871 - classificado como uma fase pré-processual vez que, tendo como características principais a inquisitividade, o sigilo necessário às investigações e a ausência do contraditório, não poderia mesmo integrar a ação penal no denominado processo acusatório modernamente aceito em oposição ao medieval sistema inquisitivo.
Nesse sentido, a explicação para a manutenção do inquérito em 1941 foi dada pelo próprio Francisco Campos, então Ministro da Justiça e relator do projeto do Código de Processo Penal, no item IV de sua Exposição de Motivos:
"Foi mantido o inquérito policial como processo preliminar ou preparatório da ação penal guardadas as suas características atuais. O ponderado exame da realidade brasileira, que não é apenas a dos centros urbanos, senão também a dos remotos distritos das comarcas do interior, desaconselha o repúdio do sistema vigente.
O preconizado juízo de instrução, que importaria limitar a função da autoridade policial a prender criminosos, averiguar a materialidade dos crimes e indicar testemunhas, só é praticável sob a condição de que as distâncias dentro do seu território de jurisdição sejam fácil e rapidamente superáveis. Para atuar proficuamente em comarcas extensas, e posto que deve ser excluída a hipótese de criação de juizados de instrução em cada sede do distrito, seria preciso que o juiz instrutor possuísse o dom da ubiqüidade".
Portanto, sob o argumento de que o juiz não seria capaz de atuar em vários locais ao mesmo tempo - e nem hoje é capaz - ou seja, não possui o "dom da ubiqüidade", descartou-se a hipótese do juizado de instrução. Sugeriu-se, também, que as dificuldades de locomoção poderiam ser evitadas quebrando-se a unidade do sistema com a adoção do juizado de instrução, ou de instrução única, para as capitais e sedes de comarca em geral e, para as áreas do interior, a manutenção do inquérito policial. Tal proposta não obteve êxito porque a quebra da unidade do sistema determinaria a inevitável classificação de duas categorias de jurisdicionados: aqueles que receberiam resposta imediata da Justiça Criminal e aqueles que continuariam submetidos a uma fase pré-processual, ou seja, ao inquérito policial.
Consequentemente, no sistema vigente, a Justiça Criminal vê-se obrigada a repetir todos os atos praticados durante o inquérito, em nova fase sob o crivo do contraditório em juízo e, portanto, o Estado perde tempo precioso e torna-se incapaz de dar resposta rápida em face da prática de infração penal.
Apesar das diversas vantagens do juizado de instrução em comparação com o modelo baseado no inquérito policial, dentre elas a possibilidade de um magistrado apreciar ao vivo e com presteza os elementos delituosos, alguns processualistas defendem que o inquérito policial ainda é mais vantajoso, especialmente em razão de impedir a formação precipitada da convicção em juízo sobre determinado fato apurado. Discordamos dessa posição, considerando que o juiz de instrução encarregado do "inquérito judicial", deve formar um juízo de probabilidade, tanto quanto o delegado de polícia forma o seu no inquérito policial para efeito de indiciamento ou não. Concluída a instrução, o juiz profere decisão equivalente à pronúncia.
O grande diferencial, sem dúvida, diz respeito à agilidade obtida na apuração dos fatos, como demonstrou José Arnaldo da Fonseca, Ministro do Superior Tribunal de Justiça, defendendo a adoção do sistema para apuração de algumas condutas criminosas específicas, em seu artigo "Juizado de Instrução Criminal" (Correio Braziliense, 30 de outubro de 2000, Caderno Direito e Justiça):
"Com a atuação imediata do juiz instrutor, portanto, sob o crivo do contraditório e sob a presidência do magistrado processante, detendo poderes suficientes para ordenar as diligências necessárias e/ou requeridas, muitos óbices serão superados e, tornando-se judiciários todos os atos probatórios, afasta-se a duplicidade de formação da prova, atende-se ao princípio da economia processual e se fortalece a ação repressiva. E diga-se, sempre com a presença e o concurso do Ministério Público, que não deve deter a atribuição da direção da instrução preliminar para não quebrar o princípio da separação de funções".
Álvaro Lazzarini, Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, há muito tempo defende a adoção do Juizado de Instrução Criminal para o aperfeiçoamento do ciclo da persecução criminal, observando que a "origem dos erros está no verdadeiro afastamento do Poder Judiciário em relação ao início da instrução criminal", mantendo-se injustificado e histórico atraso na Justiça Criminal, conforme registra no precioso estudo O Poder Judiciário e o Sistema de Segurança Pública (Estudos de Direito Administrativo, 2. ed., ed. RT, São Paulo, 1999, p. 155), indicando a evolução da proposta no processo legislativo brasileiro e a dificuldade de sua implantação:
"De fato, muito antes, nos idos de 1935, o célebre Vicente Ráo havia proposto magnífico projeto de Código de Processo Penal, implantando em nosso País o Juizado de Instrução Criminal, não logrando êxito em face dos interesses do Estado Novo, isto é, da ditadura Vargas, que preferiu, através de decreto-lei, impor o modelo até hoje vigente, o qual não deu e continuará a não dar certo.
Na Assembléia Nacional Constituinte, o Juizado de Instrução Criminal, que defendíamos, figurou nas diversas fases do Projeto Constituição, até que o denominado Centrão o afastasse do texto, sendo, a seguir, destacado para a votação em plenário, o que acabou não ocorrendo em razão de pressões corporativas feitas sobre os constituintes que o defendiam. Fugiu-se, assim, ao célebre debate e à votação da matéria em plenário da Assembléia Nacional Constituinte, pois sabia-se que a sua aprovação, inexoravelmente, ocorreria.
Mas, se abortado foi do texto constitucional o instituto do Juizado de Instrução Criminal, o mesmo não se pode dizer do seu espírito que continua presente no capítulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos da Constituição de 1988, conforme o atesta o art. 5o , incisos XI, XII, XLIX, LVI, LXI, LXII e LXV, entre outros".
De fato, o espírito do juizado de instrução foi mantido no texto da Constituição Federal e a previsão dos Juizados Especiais para o julgamento das infrações penais de menor potencial ofensivo, o Juizado Especial Criminal (inciso I, do art. 98, da CF) foi um relevante passo para chegar-se até ele, conforme também avaliou Álvaro Lazzarini. Não se pode, por sinal, confundir Juizado Especial com Juizado de Instrução, em que pese os seus pontos em comum. O Juizado Especial foi instituído para julgamento das infrações penais definidas como de menor potencial ofensivo, com procedimento sumaríssimo, baseado na oralidade, simplicidade, informalidade, economia processual e, tanto quanto o preconizado juizado de instrução, objetiva dar celeridade e efetividade aos trabalhos da Justiça Criminal, aproximando o Poder Judiciário do jurisdicionado para a solução da lide penal.
Notadamente, a conclusão de que o juizado de instrução Criminal permitiria adequada resposta ao anseio da população leva em consideração o fato de que a Justiça Criminal integra o Sistema de Segurança Pública, não obstante a verificação do distanciamento existente entre o Poder Judiciário e o início do trabalho policial a partir do atendimento da ocorrência, cujo resultado, por fim, dará origem à ação penal. A primeira dificuldade encontrada é a necessária ampliação dos quadros da magistratura, com a criação de uma nova carreira: a de juiz instrutor. E policiais bacharéis em Direito não poderiam desempenhar essa função, como já se aventou, porque são integrantes de carreira policial, concursados para atividade específica, na esfera do Poder Executivo; relevante o fato de que a própria Constituição Federal estabelece que o ingresso na Magistratura se dê por meio de concurso de provas e títulos, ressalvado o chamado "quinto constitucional" que garante vagas em Tribunais para Advogados e integrantes do Ministério Público.
A impossibilidade técnica de adoção ampla do juizado de instrução pela falta de estrutura adequada e indisponibilidade de recursos do Poder Judiciário não deve, por outro lado, obstar o debate sobre a viabilidade do juizado de instrução para os crimes denominados de "grande" potencial ofensivo, também chamados de "crimes sofisticados", que não implica urgentes mudanças na estrutura atual do Judiciário. Indiscutivelmente merecem atenção especial condutas de terrível impacto à sociedade, como a evasão de divisas e a lavagem de dinheiro, os chamados crimes de colarinho branco praticados por grupos organizados, que não são adequadamente apuradas por falta de pessoal especializado e até pelo desconhecimento das leis internacionais que tratam do assunto.
Defendendo esse raciocínio, prossegue com clareza o Ministro José Arnaldo da Fonseca, no mesmo trabalho mencionado, destacando o grau de lesividade de alguns crimes que trazem prejuízo extraordinário a toda a sociedade, hoje combatidos com pouco sucesso:
"Materialmente, e por falta de vontade e interesse dos poderes públicos, sabe-se, tem sido impossível romper, de pronto e de todo, com o sistema tradicional, mantido desde 1941, quando ainda inocorrentes os tipos de crimes praticados atualmente, com sofisticação, característicos das classes dominantes, de grupos organizados, os chamados crimes de colarinho branco. Mantenha-se o sistema tradicional, pelas razões supra, mas para os crimes, digamos, também tradicionais, ou seja, os arrolados no Código Penal, coetâneo do Código de Processo Penal, mantenedor do inquérito policial.
Nesse quadro temos os crimes contra: a) a ordem tributária; b) o sistema financeiro nacional; c) a ordem econômica; d) a administração e o patrimônio públicos; e e) os praticados por organizações criminosas e os de lavagem de dinheiro.
E aqui vão alguns dados: estudos recentemente realizados no Brasil e no exterior comprovam que os crimes de corrupção que provocam lesão ao erário acarretam aumento de pobreza e agravam a desigualdade social. Calcula-se que uma redução de 10% na corrupção seria suficiente para acrescentar cinqüenta bilhões ao nosso Produto Interno Bruto ao longo de 20 anos, vale dizer, dobraria a renda per capita do brasileiro. E mais, trabalhos da ONU e do FMI estimam que a corrupção pode reduzir o índice de crescimento de 1 a 0,5% ao ano e que os investimentos, nos países corruptos, são 5% inferiores.
Pelas especificidades e pelo alto grau de sofisticação das condutas delituosas que perpetram esses tipos de crimes, é preciso prestigiar um novo modelo de averiguação da responsabilidade criminal. É hora, portanto, de se adotar o Juizado de Instrução Criminal. Não para a generalidade dos crimes, por inafastáveis empecilhos. Mas a sua adoção limitada aos tipos de crime acima referidos não oferece dificuldade no tocante à exigência, de plano, da alteração do quadro de magistrados. A dificuldade estaria vencível".
Nesses termos, vários magistrados vêm defendendo publicamente a adoção do juizado de instrução, como uma medida necessária ao eficiente combate à criminalidade, pois os crimes que desviam o patrimônio disponível do curso de uma distribuição que incentive o desenvolvimento social acabam gerando inúmeros outros crimes menores. O próprio Presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), em 2003 o ministro Nilson Naves, também se manifestou favorável, conforme teor da matéria: Naves defende criação de juizado de instrução criminal para crimes de maior potencial ofensivo (http://www.trt.gov.br/ej/documentos/2003/TribunaisSuperiores/30-05.htm):
"É também inovação, há muito reclamada por nós, a criação do juizado de instrução criminal, que atuaria em delitos de maior potencial ofensivo. A instauração desse juizado, figura ainda inexistente no Direito brasileiro, a par de depender de alterações legislativas, depende de mudanças culturais. Tem ele o propósito de, previamente, desenvolver a instrução investigativa, elucidar todas as circunstâncias, colher todos os documentos e provocar todas as medidas conservatórias necessárias à segurança dos fatos incriminadores e à ação da Justiça. Afinal, não se pode esquecer uma preocupante verdade: enquanto avança e se moderniza o comportamento criminoso, o Estado continua respondendo com métodos e instrumentos obsoletos"
Lembre-se, a propósito, que não constitui fato inédito a presidência de inquéritos por magistrados em algumas situações específicas. Em nosso meio isso já ocorre sem quebra da lógica do sistema processual nos casos de apuração de crimes falimentares, em inquérito judicial e, de modo geral, de condutas criminosas praticadas por juízes, que possuem prerrogativa de foro, mediante procedimento apuratório estabelecido nos regimentos dos Tribunais.
Como temos de um lado a constatação de inviabilidade de reestruturação ampla do Poder Judiciário para implantação dos juizados de instrução criminal objetivando a apuração de todos os crimes em um novo sistema processual penal como regra e, de outro lado notamos a ineficiência do inquérito policial especialmente diante da complexidade de algumas condutas criminosas na realidade moderna, vislumbramos hoje a possibilidade de adoção de um sistema mesclado em função das características particulares do país, sem discriminação entre jurisdicionados.
Na visão dos defensores da fórmula, em uma nova etapa do sistema processual penal brasileiro, continuaríamos com os juizados especiais, com o rito sumaríssimo para os crimes de menor impacto à sociedade, com forte tendência à sua expansão e teríamos, no outro pólo, os juizados de instrução para os crimes a serem classificados como de maior complexidade, que trazem consigo grande potencial ofensivo a toda sociedade. O inquérito policial permaneceria para a apuração dos demais crimes, pelo mesmo argumento apresentado em 1941, devendo, porém, pautar-se pela mínima formalidade, ganhando em agilidade e efetividade, para a obtenção dos resultados que a sociedade espera do esforço estatal de combate à criminalidade.
A competência do juizado de instrução poderá, então, ser ampliada paulatinamente, junto à expansão do juizado especial, demonstrada a sua aplicabilidade e eficiência. Desse modo, o país passaria por uma transição benéfica, sem ruptura abrupta do modelo antigo, com possibilidade de avaliação dos resultados de mudanças sérias no sistema processual penal propostas por notáveis pensadores do Direito desde a primeira metade do século passado.
Bibliografia:
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