Legitimação constitucional do Ministério Público para ação civil pública em matéria tributária, na defesa de direitos individuais homogêneos

A Constituição da República, em vigor, apregoa que "o Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (CF, art. 127, caput), arrolando, entre suas funções institucionais, a de "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos" (CF, art. 129, III).

Nessa linha de determinação, a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993, estabelece, entre as diversas funções institucionais do Ministério Público da União, a de "zelar pela observância dos princípios constitucionais relativos ao sistema tributário, às limitações do poder de tributar, à repartição do poder impositivo e das receitas tributárias e aos direitos do contribuinte" (art. 5º, II, a), cabendo-lhe promover "a proteção dos direitos constitucionais, de outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos", propondo "ação civil coletiva para defesa de interesses individuais homogêneos" (art. 6º, incisos VII, a e d e XII).

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Sobre ser cabível Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público, para defesa de interesses e direitos individuais homogêneos, visando afastar a cobrança abusiva de taxa de iluminação pública, já decidiu o colendo Superior Tribunal de Justiça, através de sua douta Primeira Turma, no sentido de que "os interesses individuais, "in casu" (suspensão do indevido pagamento de taxa de iluminação pública), embora pertinentes a pessoas naturais, se visualizados em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, transcendem a esfera de interesses puramente individuais e passam a constituir interesses coletivos da coletividade como um todo, impondo-se a proteção por via de um instrumento processual único e de eficácia imediata - a ação coletiva" (RESP nº 49.272-6 - Decisão Unânime - D.J.U. de 17.10.94, p. 27.868). E, no julgamento de questão similar, aquele egrégio Tribunal afirmou que "conforme disposto na Constituição de 1988, a atuação do Ministério Público foi ampliada para abranger a sua legitimidade, no sentido de promover ação civil pública para proteger interesses coletivos. Não há mais ambiente jurídico para se aplicar, em tal campo, a restrição imposta pelo art. 10 da Lei nº 7.347/85. Em se tratando de pretensão de uma coletividade que se insurge para não pagar taxa de iluminação pública, por entendê-la indevida, não há que se negar a legitimidade do Ministério Público para, por via de ação civil pública, atuar como sujeito ativo da demanda. Há situações em que, muito embora os interesses sejam pertinentes a pessoas identificadas, eles, contudo, pelas características de universalidade que possuem, atingindo a vários estamentos sociais, transcendem a esfera individual e passam a ser interesse da coletividade. O direito processual civil moderno, ao agasalhar a ação civil pública, visou contribuir para o aceleramento da entrega da prestação jurisdicional, permitindo que, por via de uma só ação, muitos interesses de igual categoria sejam solucionados, pela atuação do Ministério Público" (AGRESP nº 98.286 - Primeira Turma/STJ - D.J.U. de 23.03.98, p. 17).

Com essa inteligência, o Conselho do Ministério Público do Estado de São Paulo editou súmula de orientação ministerial sobre a defesa dos interesses individuais homogêneos, em juízo, na fala de que "o Ministério Público está legitimado à defesa de interesses individuais homogêneos que tenham expressão para a coletividade, como aqueles em que haja extraordinária dispersão dos lesados e quando convenha à coletividade o zelo pelo funcionamento de um sistema econômico social ou jurídico."

Nesse contexto, o direito fundamental de acesso à Justiça, garantido, expressamente, pelo texto constitucional (CF, art. 5º, XXXV), assegura-nos, também, o direito à adequada tutela jurisdicional, por meio da Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público, em defesa dos princípios constitucionais tributários e dos interesses individuais homogêneos dos contribuintes, coletiva e socialmente considerados, na dispersão do ilícito tributário de origem legal comum, tal como ocorre com a cobrança abusiva da contribuição previdenciária do servidor público inativo e da CPMF.

A colenda Terceira Turma do egrégio Superior Tribunal de Justiça já decidiu, também, na inteligência de que "o Ministério Público tem legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública em defesa de direitos individuais homogêneos, desde que esteja configurado interesse social relevante" (RESP nº 58.682 - Minas Gerais - Decisão Unânime - D.J.U. de 16.12.96).

Observa, no campo doutrinário, o culto Prof. J. E. Carreira Alvim que "a grande vantagem da ação civil pública é evitar as inúmeras demandas judiciais (economia processual), vulgarmente denominadas "ações múltiplas", e evitar decisões incongruentes sobre idênticas questões jurídicas, com o que cumpre a sua função, de proporcionar o máximo de resultado (jurisdicional) com o mínimo de esforço (processual). Desta forma, impede a obstrução das vias judiciais, proporcionando com um só processo e uma única sentença (genérica) a satisfação de incontáveis pretensões substanciais, para o que seriam necessários incontáveis processos. Infelizmente essa vantagem não tem sido notada pelos juízes e tribunais, que, sem qualquer constrangimento, limitam o alcance da ação coletiva." (In "Ação Civil Pública - Reflexos Doutrinários e Jurisprudenciais" - Trabalho Avulso).

Na visão precisa de Marcelo Pedroso Goulart "na defesa do regime democrático, não se compreende que a atuação funcional dessa instituição - tão adequadamente ubicada no seio da sociedade civil - possa privilegiar a aplicação do direito concebido numa perspectiva positivista e distanciado da realidade sócio-econômica, apoiado em princípios racionalistas que visam perpetuar a ideologia da minoria dominante com a exclusão e o sacrifício da imensa maioria integrante das classes dominadas.

A atuação do Ministério Público, então, na defesa da ordem jurídica há de buscar a efetivação do direito como instrumento de transformação social, levada a efeito segundo a ótica da ideologia reinante na sociedade, como expressão de sua hegemonia, de forma a concretizar os anseios de participação das classes dominadas no processo político.

Na defesa da ordem jurídica, o Ministério Público atuará como veículo cambiante dos valores plasmados hegemonicamente no âmbito da sociedade civil, internalizando-os na superestrutura, mediante atuação que possa estabelecer perfeita sintonia com a base material.

É nesse mister que a instituição, responsável pelo acesso das classes dominadas à Justiça, atuará no aforamento de questões coletivas, envolvendo conflitos de classe e na mediação desses mesmos conflitos, enquanto órgão incumbido da criação e aplicação do direito, para harmonizasse dos multiplicados antagonismos sociais, nos moldes da tecnologia do consenso."( In "O Ministério Público e a defesa do regime democrático e da Ordem Jurídica" - XVII Seminário Jurídico dos Grupos de Estudos - Edição da Associação Paulista do Ministério Público, 1989, p. 45).

Na mesma linha de convicção, Edis Milaré, buscando lições de Alcides de Mendonça Lima, assinala, com estas letras:

"(...) paulatinamente, o Ministério Público se vem tornando um agente ou um "representante" processual de todos quantos possam sofrer lesões em seus direitos subjetivos, que são as partes substanciais da causa ou os interessados diretos na verdadeira aplicabilidade da lei. À medida que os interesses particulares se mesclam com os públicos, aí aparece a figura protetora do Ministério Público, pela confiança que inspira, pela imparcialidade e probidade de seus membros, em face do amparo que a Constituição e as leis lhes asseguram... Lutando por um ideal que, diretamente, não é seu, o Ministério Público como que realiza uma obra e uma cruzada de altruísmo, sem que se possa atribuir a seus membros nem mesmo a ambição, aliás justa, das recompensas financeiras dos advogados. Dai a importância de seu papel na vida jurídica e social de um povo, nos tempos modernos, como um guardião invisível e, quiçá anônimo de cada um e da própria ordem nacional. Em última análise, cabe-lhe promover o bem-estar, a segurança, a legalidade e a justiça na coletividade." (In "Ação Civil Pública na Nova Ordem Constitucional", Edis Miláre, Editora Saraiva, 1990, fls. 32).

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De ver-se, assim, que, em matéria tributária, os interesses individuais homogêneos, legalmente definidos, como aqueles decorrentes de origem comum, uma vez agredidos, coletivamente, em seu núcleo originário (hipótese de incidência tributária e conseqüente fato gerador, de natureza homogênea, a gestar obrigações tributárias e resultantes interesses individuais também homogêneos), sofrem, por força do impacto agressor, o fenômeno da atomização processual, em defesa de interesse coletivo e social, relevantes a legitimar a pronta atuação do Ministério Público, na linha de determinação institucional dos arts. 127, caput e 129, III, da Constituição da República, traduzidos nas disposições dos arts. 5º, II, a e 6º, incisos VII, a e d e XII, da Lei Complementar nº 75/93, mediante as garantias instrumentais da Ação Civil Pública, evitando, assim, a pulverização dos litígios, com o conseqüente acúmulo de feitos judiciais, nos Tribunais do País, nessa seara histórica de abusos tributários, onde o contribuinte, individualmente considerado, sem recursos e órfão da assistência judiciária do Estado, queda-se inerte e vitimado, sem qualquer defesa, ante a brutal arrogância do Fisco.

Com o devido respeito às opiniões contrárias, entendo que a única interpretação válida, nesse contexto, é aquela que brota do tecido constitucional e se mantém fiel e conforme a Constituição, no corpo da normativa legal, a ponto de não frustrar a vocação institucional do Ministério Público, essencial à função jurisdicional do Estado, feito guardião da ordem jurídica, do regime democrático, do sistema tributário nacional e dos interesses individuais homogêneos, coletivos e sociais, no espaço tributário. A hermenêutica gestada nas entranhas da legislação ordinária, sem força bastante para alcançar os comandos constitucionais em referência, afigura-se insuficiente à garantia plena dos direitos do contribuinte e da Justiça tributária, no Estado Democrático de Direito.