Interpretações quanto à aplicação da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público

INTRODUÇÃO

Questão que cada vez se torna mais importante é a que se refere à interpretação da amplitude do nexo causal entre a conduta e o dano para caracterização da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público. Trata-se de um tema muito dinâmico, recebendo diversos sentidos e baseando-se principalmente em decisões jurisprudenciais.

Pergunta-se se a tendência mais acertada é aquela que visa a limitar ao máximo possível a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público ou aquela que interpreta sempre extensivamente a responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público.

Pretende-se tratar no presente trabalho as diversas polêmicas que surgem a respeito da responsabilidade civil do Estado no que tange ao seu nexo de causalidade, tendo em vista, especialmente, a aplicação prática desse instituto.

Numerosas são as teorias explicativas sobre essa espécie de responsabilidade, havendo uma evolução gradual entre elas e se consagrando a forma objetiva de responsabilização lentamente. Historicamente, existem posicionamentos sobre a responsabilidade civil do Estado que vão desde a inacreditável irresponsabilidade absoluta dos entes de direito público até a radical teoria do risco integral. ^[01]

Como predominante em nosso atual ordenamento jurídico, podemos citar a teoria objetiva do risco administrativo na aplicação da responsabilidade civil aos entes de direito público, sendo necessário e suficiente que se demonstre o nexo de causalidade entre o ato e o prejuízo causado. Nesse caso, bastaria a presença de um ato ilícito (entende-se ato ilícito como a transgressão de um dever prescrito em lei ou uma ação de modo contrário ao direito ^[02]), causando um dano a alguém para haver a responsabilidade do Estado. O ato ilícito tem, justamente, como correlata a obrigação de reparar o mal.

O Estado, como ente abstrato, age por meio de seus agentes ou prepostos. Os atos danosos praticados por essas pessoas, que estejam realizando uma atividade inerente a um órgão estatal ou qualquer outro ente que execute uma função ou um serviço que seja próprio do Estado ou lhe compita, devem ser indenizados através da responsabilização objetiva. Ou seja, apurada a existência do dano, fixado o nexo causal entre o fato e a lesão, dever-se-á afirmar a obrigação de indenizar, não importando qual seja a pessoa jurídica de direito público: União, estados-membros, municípios, autarquias ou fundações públicas. ^[03]

O foco central deste trabalho será diferenciar as numerosas interpretações feitas hodiernamente a respeito da aplicação do princípio da responsabilidade civil objetiva das pessoas jurídicas de direito público.

Preliminarmente, faremos um breve intróito sobre os conceitos basilares necessários para a compreensão da matéria, em seguida, discorreremos sobre o histórico, as teorias referentes ao instituto da responsabilidade civil do Estado e a sua normatização no ordenamento pátrio, por fim, traçaremos um perfil das mais atuais decisões jurisprudenciais acerca da responsabilização civil objetiva da Administração Pública e teceremos algumas observações críticas a respeito desse quadro.

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1 RESPONSABILIDADE CIVIL

Toda responsabilidade rende ensejo a uma determinada sanção, cuja natureza varia em função do tipo de responsabilidade: a responsabilidade penal importa a aplicação de sanção penal; a civil, penalização de caráter privado, e assim por diante. Se o mesmo fato provoca responsabilidade de mais de uma natureza, são aplicáveis, cumulativamente, as respectivas sanções. A sanção aplicável no caso de responsabilidade civil é a indenização, que se configura como o montante pecuniário que representa a reparação dos prejuízos causados pelo responsável ^[04].

Podemos definir a responsabilidade civil como a reparação de danos injustos resultantes da violação de um dever geral de cuidado com a finalidade de recomposição do equilíbrio violado, ou seja, a responsabilidade decorrente da existência de um fato que atribui a determinado indivíduo o caráter de imputabilidade dentro do direito privado.

A regra do artigo 927 do Código Civil brasileiro que estabelece que "aquele que, por ato ilícito causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo" é genérica e abrange tanto a responsabilidade extracontratual como a contratual. É importante distinguir essas duas formas de responsabilidade de acordo com a matéria objeto deste trabalho. A contratual pode ser definida como aquela relativa aos contratos celebrados pela Administração Pública. Já a responsabilidade extracontratual pode ser considerada como aquela originária das diversas atividades da Administração Pública, sem qualquer espécie de relação pactual.

As pessoas jurídicas, assim como as físicas, devem ressarcir os prejuízos causados injustamente a outrem. O Estado, sendo pessoa jurídica de direito público, não foge à regra, no entanto, sua responsabilidade rege-se por princípios próprios, visto que os danos que causa advêm do desempenho de funções que visam atender a interesses da sociedade, não sendo justo que somente algumas pessoas sofram com o evento lesivo oriundo de atividade exercida em benefício de todos. Assim, quem auferir os cômodos deve suportar os ônus, de maneira que, se a sociedade, encarnada juridicamente no Estado, obteve vantagens, deverá arcar com os seus encargos também. ^[05]

A Administração Pública, enquanto ser intangível, somente se apresenta ao mundo jurídico por meio de seus agentes, pessoas físicas cuja conduta é imputada ao Estado (em sentido amplo). O Estado por si só não pode causar danos a ninguém.

Tais danos mencionados acima não precisam necessariamente possuir cunho patrimonial, podendo haver danos materiais ou patrimoniais (aqueles em que o fato causa efetiva lesão ao patrimônio do indivíduo atingido) e danos morais (aqueles que atingem a esfera interna, moral e subjetiva do lesado).

Diógenes Gasparini define a responsabilidade civil do Estado como "a obrigação que se lhe atribui de recompor os danos causados a terceiros em razão de comportamento unilateral comissivo ou omissivo, legítimo ou ilegítimo, material ou jurídico, que lhe seja imputável" ^[06].

Celso Antônio Bandeira de Melo define de forma semelhante a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado, como sendo "a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos" ^[07].

Importante destacar que a responsabilidade civil do Estado não se confunde com as responsabilidades nas esferas criminal e administrativa dos seus agentes públicos, por se tratarem de instâncias independentes. Segundo o Superior Tribunal de Justiça, há independência da responsabilidade civil do Estado em relação à responsabilidade criminal, salvo quando na esfera penal se reconhece, via decisão transitada em julgado, a ausência de autoria e materialidade do delito.

Os casos em que a norma jurídica permite à Administração Pública investir diretamente contra um direito de terceiro não são, obviamente, abrangidos pela responsabilidade civil do Estado, pois são casos em que o dano se converte em correspondente expressão patrimonial, como sucede, por exemplo, na desapropriação. Nesses casos, existe uma contrapartida, oferecida pela Administração Pública, diretamente à pessoa que sofreu a perda de um bem ou direito. Não se deve confundir, pois, a responsabilização civil do Estado com a obrigação que este possui de indenizar os particulares nos casos em que a ordem jurídica lhe confere o poder de investir diretamente contra o direito de terceiros, interferindo em certos interesses privados e convertendo-os em sua correspondente expressão patrimonial.

Há casos, também, em que "o Estado é autorizado pelo direito à prática de certos atos que não têm por conteúdo próprio sacrificar direito de outrem. Sem embargo, o exercício destes atos pode vir a atingir direitos alheios, violando-os, como mero subproduto, como simples resultado ou seqüela de uma ação legítima" ^[08].

É importante fazer uma diferenciação entre os casos em que o direito permite ao Estado a utilização de um poder jurídico diretamente preordenado ao sacrifício do direito de outrem, caso este que está excluído do campo da responsabilidade civil, e os casos em que uma atividade lícita da Administração orientada para certo fim, não necessariamente conflitante com o direito de outrem, vem, no entanto, a provocar uma situação em que se fere tal direito, como conseqüência mediata do comportamento lícito da Administração Pública. É nesta segunda espécie de casos que podemos observar a caracterização da aplicação da responsabilidade civil dos entes da Administração Pública.

A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público tem como fundamento o princípio da isonomia, devendo haver igual repartição dos encargos públicos entre os cidadãos, pois se em razão de atividade administrativa somente alguns particulares sofrerem danos especiais e anormais, isto é, que não são comuns da vida social, haveria um desequilíbrio na distribuição dos ônus públicos se somente eles suportassem o peso daquela atividade. Daí a imprescindibilidade de se restabelecer o equilíbrio, ressarcindo os lesados à custa dos cofres públicos. Conseqüentemente, ficará a cargo do Estado a obrigação de indenizar dano acarretado pelo funcionário do Poder Público em serviço, evitando-se que se onerem alguns cidadãos mais do que outros. ^[09]

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2 Histórico da responsabilidade civil do Estado

A responsabilidade civil do Estado é considerada, hoje, matéria de direito constitucional e de direito administrativo. Em sua evolução, podemos observar que, nos primórdios, subsistia o princípio da irresponsabilidade absoluta do Estado (The king can do no wrong). Após passar por vários estágios, atingiu o da responsabilidade objetiva, consignada no texto constitucional em vigor, que independe da noção de culpa. ^[10]

Atualmente, a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público é aceita universalmente, havendo um consenso quanto a esse aspecto na doutrina, na jurisprudência e na legislação dos povos civilizados.

Com o passar dos anos, as teorias explicativas sobre a responsabilidade civil do Estado evoluíram muito. A doutrina já nos apresentou posicionamentos que iam desde a irresponsabilidade absoluta até as teorias mais radicais, como, por exemplo, a do risco integral.

Faremos a seguir uma breve análise das principais teorias desenvolvidas pelos estudiosos do tema.

2.1. Teoria da irresponsabilidade do Estado

Vigorou durante a época do absolutismo, nos Estados despóticos. Nessa época, os governantes eram vistos como representantes de Deus e, por isso, acreditava-se que eles jamais cometiam erros. Os administrados apenas poderiam agir contra o funcionário público causador do dano e não contra o Estado. Se o funcionário se tornasse insolvente, a ação de indenização simplesmente se frustrava.

2.2. Teorias subjetivas

Após certo tempo, decaiu a teoria da irresponsabilidade do Estado e partiu-se para o reconhecimento da aplicabilidade da concepção da responsabilidade subjetiva. Nesse caso, o fundamento da responsabilização se refere à culpa do funcionário para a atribuição da responsabilidade do Estado, exigindo-se, portanto, a presença do elemento anímico para a sua caracterização. ^[11]

2.2.1. Teoria da culpa civilística

Foi a primeira teoria subjetiva desenvolvida para sustentar a responsabilização civil do Estado. Tal teoria se baseia na ideia de que os agentes estatais são prepostos do Estado. Assim, havendo culpa in vigilando ou culpa in eligendo, o Estado obrigatoriamente deveria reparar os danos causados por seus agentes.

Essa tese, praticamente já não é mais utilizada, pois era muito difícil a sua aplicação, uma vez que a comprovação da existência da culpa do Estado era praticamente impossível para o particular.

2.2.2. Teoria da culpa administrativa

Pela teoria da culpa administrativa, a obrigação de o Estado indenizar decorre da ausência objetiva do serviço público em si. Não se trata de culpa do agente público, mas de culpa especial do Poder Público, caracterizada pela falta do serviço público. Cabe à vítima comprovar a inexistência do serviço, seu mau funcionamento ou seu retardamento. Representa o estágio de transição entre a doutrina da responsabilidade por culpa civilística e a tese objetiva do risco administrativo.

2.2.3. Teoria da culpa anônima

Para esta teoria, bastava a ausência do serviço devido, sua execução defeituosa ou tardia para que se configurasse a responsabilidade do Estado pelos danos daí decorrentes aos administrados ^[12]. Assemelha-se à teoria da culpa administrativa. De acordo com essa teoria, não é necessário que se comprove a culpa de um determinado funcionário, basta que se prove a existência de um mau agenciador anônimo na condução do serviço a qual se possa imputar o dano. Trata-se de uma teoria subjetiva porque se baseia na culpa do serviço dentro de sua organização, assumindo feição impessoal.

2.2.4. Teoria da culpa presumida (ou falsa teoria objetiva)

Trata-se de uma teoria derivada da teoria da culpa administrativa, diferindo-se desta porque possui a presunção de culpa do Estado, adotando-se o critério de inversão do ônus da prova.

Não pode ser considerada uma teoria objetiva porque possibilitava que fosse feita a demonstração de não concorrência de culpa pelo Estado.

2.2.5. Teoria da falta administrativa

Essa teoria subjetiva considera que a falta de um serviço estatal caracteriza a culpa da Administração Pública, não havendo que cogitar de culpa do agente estatal, mas somente da falta do serviço em si.

A culpa do Estado vai se manifestar justamente na inexistência ou não-funcionamento do serviço público, seu mau funcionamento ou funcionamento atrasado.

Nesses casos, haverá culpa do serviço, independentemente de perquirição de culpa do servidor público, somente do Estado pela sua má prestação.

2.3. Teorias objetivas

Após as tendências de teorias subjetivas, passou-se a adotar as teorias objetivas para a responsabilização das pessoas jurídicas de direito público.

Muitas vezes, os tribunais denominam teoria objetiva o que é simples inversão do ônus da prova, como no caso da teoria da culpa presumida, o fato é que afastar esse elemento subjetivo é uma medida que prestigia a reparação integral de danos e os direitos de cidadania opostos ao Estado. ^[13]

2.3.1. Teoria do risco administrativo

Segundo essa teoria, as atividades normais ou anormais desempenhadas pela Administração Pública podem causar danos à comunidade, gerando, assim, riscos para os administrados. Pela teoria do risco administrativo basta tão só o ato lesivo e injusto imputável à Administração Pública. Não se indaga da culpa do Poder Público mesmo porque ela é inferida do ato lesivo da Administração. Basta a comprovação pela vítima, do fato danoso e injusto decorrente de ação ou omissão do agente público. Tal teoria prega a coletivização dos prejuízos, fazendo surgir a obrigação de indenizar o dano em razão da simples ocorrência de ato lesivo, sem se inquirir sobre a falta do serviço ou sobre a culpa do agente.

Essa teoria, como o próprio nome está a indicar, é fundada no risco que o Estado gera para os administrados no cumprimento de suas finalidades que, em última análise, resume-se na obtenção do bem comum. Cumpre lembrar, entretanto, que a dispensa de comprovação de culpa da Administração pelo administrado não quer dizer que o Poder Público esteja proibido de comprovar a culpa total ou parcial da vítima para excluir ou atenuar a indenização.

A demonstração da culpa da vítima exclui a responsabilidade civil da Administração. A culpa da concorrente, do agente e do particular, autoriza uma indenização mitigada ou proporcional ao grau de culpa. ^[14]

A aceitação de tal teoria é ampla, exemplo disso é a afirmação do Supremo Tribunal Federal com relação à responsabilidade civil do Poder Público, abaixo transcrita:

"A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem a alteridade do dano, a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503 – RTJ 71/99 – RTJ 91/377 – RTJ 99/1155 – RTJ 131/417)".

2.3.2. Teoria do risco integral

Trata-se de uma teoria bastante radical, declarando o Estado responsável mesmo por aqueles danos causados por culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior ou fato de terceiro. Pela teoria do risco integral a Administração responde invariavelmente pelo dano suportado por terceiro, ainda que decorrente de culpa exclusiva deste, ou, até mesmo de dolo. A Administração Pública se responsabilizaria por todo e qualquer dano em que se envolvesse no respectivo evento causador. Trata-se da exacerbação da teoria do risco administrativo que conduz ao abuso e à iniqüidade social. Essa teoria jamais vingou na doutrina e na jurisprudência e por isso mesmo nunca foi acolhida pelas diferentes Cartas Políticas de nosso país. ^[15] É a modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indenizar.

2.3.3.Teoria do risco social

Trata-se de uma teoria de interpretação bastante extensiva e, por esse mesmo motivo, de pouca aplicação prática.

Essa teoria não exige para a configuração da responsabilização civil do Estado a conduta humana atribuível a um agente do Estado. Estabelece que se o Estado tem o dever de cuidar da harmonia e da estabilidade sociais, e o dano deriva da quebra desta harmonia e estabilidade, será dever do estado repará-lo, sendo a intenção da responsabilização socializar para garantir e compensar.

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3 Responsabilidade civil do Estado no Brasil

Antes de explanarmos a respeito do atual tratamento dispensado ao tema da responsabilidade civil do Estado no Brasil, vamos fazer uma breve análise do seu histórico no país por meio dos textos das Constituições Federais passadas.

Nossa primeira Constituição, a Constituição Política do Império do Brasil de 1824, apenas declarava a estrita responsabilidade dos empregados públicos por seus "abusos e omissões" que tivessem sido praticados no exercício de suas funções.

"Art. 179 – Os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício das suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos infratores".

A Constituição Federal de 1891 também declarava a estrita responsabilidade dos funcionários públicos por seus "abusos e omissões" que tivessem sido praticados no exercício de seus cargos, além de responsabilizá-los pela indulgência ou negligência em não responsabilizar seus subalternos.

"Art. 82 – Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos.

Parágrafo único – O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres".

Já a Constituição Federal de 1934 estabelecia a responsabilidade solidária dos funcionários públicos junto à Fazenda Pública pelos prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seus cargos, figurando, inclusive, como litisconsorte da Fazenda Pública nas ações fundadas nesse tipo de lesão. O funcionário poderia até ser executado pela Fazenda Pública após a execução da sentença.

"Art. 171 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.

§ 1º - Na ação proposta contra a Fazenda pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte.

§ 2º - Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário público".

A Constituição Federal de 1937 mantinha a responsabilidade solidária do funcionário público junto à Fazenda Pública, mas excluía a possibilidade de o funcionário figurar como litisconsorte ou ser executado pela Fazenda.

"Art. 158 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda Nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos".

A Constituição Federal de 1946 implantou maiores modificações, adotando a responsabilidade objetiva do Estado e determinando que as pessoas jurídicas de direito público interno eram civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causassem a terceiros. Além disso, já trazia a possibilidade de ação regressiva contra os funcionários causadores do dano quando eles tivessem tido culpa.

"Art. 194 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único – Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes".

A Constituição Federal de 1967/69 manteve a responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público, retirando a palavra "interno", e determinou que caberia a ação regressiva contra o funcionário quando houvesse culpa ou dolo por parte dele. ^[16]

"Art. 105 – As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.

Parágrafo único – Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos caso de culpa ou dolo".

Como novidade, a Constituição Federal de 1988 trouxe a inclusão das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos como responsáveis pelos danos causados por seus agentes a terceiros.

"Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".

Ainda analisando o artigo 37, parágrafo sexto, da atual Constituição pátria, podemos perceber que o Brasil adota a teoria objetiva do risco administrativo. A expressão "seus agentes, nessa qualidade" evidencia que o constituinte adotou expressamente essa teoria objetiva como fundamento da responsabilidade da Administração Pública, e não a teoria do risco integral, porquanto condicionou a responsabilidade objetiva do Poder Público ao dano decorrente da sua atividade administrativa, isto é, aos casos em que houver relação de causa e efeito entre a atividade do agente público e o dano. Sem essa relação de causalidade, como já ficou assentado, não há como e nem por que responsabilizá-lo. Importa dizer que o Estado não responderá pelos danos causados a outrem pelos seus servidores quando não estiverem no exercício da função, nem agindo em razão dela. Não responderá, igualmente, quando o dano decorrer de fato exclusivo da vítima, caso fortuito ou força maior e fato de terceiro, por isso que tais fatores, por não serem agentes do Estado, excluem o nexo causal. ^[17]

Percebe-se, então, que a responsabilidade civil do Estado instituída no referido preceito constitucional é a objetiva, baseada na teoria do risco administrativo, já que a culpa ou o dolo só foi exigido em relação ao agente causador direto do dano. Quanto às pessoas jurídicas de direito público (União, estados-membros, Distrito Federal, municípios, autarquias e fundações públicas) e às de direito privado prestadoras de serviços públicos (empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações privadas, concessionários, permissionários e autorizatários) nenhuma exigência desse tipo foi feita. Logo, essas pessoas respondem independentemente de terem agido com dolo ou culpa, isto é, objetivamente ^[18].

O Código Civil Brasileiro também, em seu artigo 43, dispõe sobre a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público. Ele estabelece que a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público interno é plena, somente cogitando da culpa para instituir o regresso contra os causadores do dano, por parte da entidade indenizadora.

Desse modo, podemos sistematizar como forma de enquadramento da responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público no Brasil da seguinte forma:

Nas suas relações com os administrados, essas pessoas jurídicas terão responsabilidade civil objetiva, fundada, segundo alguns autores, no risco integral ou no risco administrativo (como prefere a maioria dos doutrinadores), no caso de dano causado por comportamento de funcionário ou por fato da coisa administrativa ou que se encontre sob custódia do Estado (CF, art. 37, parágrafo 6º).

Já nas suas relações com o funcionário, a responsabilidade será subjetiva, pois o direito regressivo do Estado contra o agente dependerá da conduta culposa ou dolosa deste (CPC, art. 70, III; CF, art. 37, parágrafo 6º; CC, art. 43).

Quanto aos atos comissivos do Estado, este tem a obrigação de indenizar independentemente da culpa do agente. Quanto aos atos omissivos, quando o Estado não presta um serviço ou o faz tardiamente, adota-se a teoria da culpa presumida, havendo a inversão do ônus da prova (o Estado é que deverá provar). Nos casos de atos omissivos específicos, em que há a custódia do Estado de pessoas ou coisas perigosas, o Estado se responsabiliza objetivamente, são casos semelhantes a um crime omissivo impróprio.

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4 Requisitos para a configuração da Responsabilidade Civil do Estado

É de clareza solar o fato de que a responsabilidade civil do Estado é objetiva, já há um entendimento quase unânime a respeito disso. No entanto, não se pode admitir que a responsabilidade civil do Poder Público ocorra por qualquer fato ou ato, comissivo ou omissivo no qual esteja envolvido, direta ou indiretamente, afinal de contas, a teoria objetiva adotada pelo nosso ordenamento é a do risco administrativo e não a do risco integral. Deve-se verificar a presença ou não dos requisitos para a configuração dessa responsabilidade civil em cada caso concreto.

Para a caracterização do direito à indenização, segundo a doutrina da responsabilidade civil objetiva do Estado, devem concorrer as seguintes condições:

a) A efetividade do dano: a vítima deve ter sofrido, concretamente, um prejuízo de natureza material ou moral.

b) O nexo causal: deve haver um nexo de causalidade, isto é, uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Não havendo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização.

c) Oficialidade da atividade causal e lesiva imputável ao agente do Poder Público: A responsabilidade civil objetiva do Estado, que é distinta da responsabilidade legal ou contratual, decorre da conduta comissiva ou omissiva de seu agente no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. Desse modo, é indispensável que o agente pratique o ato no exercício da função pública ou a pretexto de exercê-la, sendo juridicamente irrelevante se o ato é praticado em caráter individual. É imprescindível que o agente esteja no desempenho de seu cargo, emprego ou função pública na entidade a que está vinculado. Sendo assim, o Estado não responde por dano causado por alguém que não é seu agente ou que, embora o seja, não esteja, por ocasião do dano, no desempenho das atribuições do cargo, função ou emprego público ^[19].

Outrossim, já decidiu o Colendo Supremo Tribunal Federal (STF) que é irrelevante a questão da licitude ou não do comportamento funcional do agente que tenha incorrido em conduta omissiva ou comissiva, causadora do dano. Também, não tem, atualmente, menor relevância jurídica a distinção outrora feita entre atos de gestão e atos de império para excluir a responsabilidade do Estado em se tratando desses últimos. Essa divisão não se justifica, porque uno é o Estado, descabendo a idéia de duas pessoas distintas: uma civil e outra política. Aliás, quer o ato comissivo ou omissivo provenha do jus imperiiou do jus gestionis sempre será uma forma de atuação do Estado. Daí a irrelevância proclamada pela jurisprudência quanto a essa singular distinção doutrinária, que não se coaduna com o direito positivo. ^[20]

d) Ausência de causas excludentes: A doutrina da responsabilidade objetiva adotada pela Constituição da República está fundada na teoria do risco administrativo e não na teoria do risco integral. Por isso a responsabilidade do Estado não é absoluta. Ela não se caracteriza nas hipóteses de força maior ou de caso fortuito. Da mesma forma, não haverá responsabilidade do Estado nos casos em que se configure a culpa exclusiva da vítima. No caso de culpa parcial da vítima impõe-se a redução da indenização devida pelo Estado.

Como já afirmado, nosso sistema jurídico adota a teoria da responsabilidade objetiva do Estado, assim sendo, este somente não será responsabilizado, total ou parcialmente, se for rompido o nexo de causalidade.

Pode-se romper o nexo de causalidade por meio da aferição de culpa exclusiva da vítima, quando o mesmo indivíduo que sofreu o dano oriundo da ação ou omissão de um agente da Administração Pública tiver dado ensejo ao resultado danoso, ou seja, quando a própria vítima, por ação ou omissão, contribui para que assuma tal condição. Nessas situações, em princípio, temos o rompimento do nexo causal com o ato do agente estatal, não existindo direito ao ressarcimento. Com efeito, é indispensável se verificar o fenômeno das concausas. Isso significa que precisamos examinar se a culpa constitui a causa fundamental e exclusiva do dano ou se, por algum modo, ainda subsiste o nexo causal com a ação do agente estatal. Dessa maneira, sempre que o dano não for resultado somente da culpa da vítima, mas também da ação do agente estatal, não temos a exclusão completa do dever de ressarcir, mas sim, uma redução do valor a ser pago como indenização, de modo proporcional à responsabilidade de cada um dos envolvidos.

Segundo Clóvis Beviláqua, força maior pode ser definida como o fato de terceiro, que criou, para a execução da obrigação, um obstáculo, que a boa vontade do devedor não pode vencer. Assim, a força maior é uma causa conhecida de um evento certo, mas que pelas suas características é irresistível; embora todos saibam que um determinado fato possa ocorrer, não se é capaz de evitá-lo.

Já o caso fortuito é definido como um acontecimento também incontrolável, mas desconhecido na sua origem, ou seja, enquanto a força maior é um fato externo, o caso fortuito está inserido no ato do agente estatal, razão pela qual o nexo causal não é rompido e persiste a responsabilidade. Devendo-se, também, observar a questão das concausas.

O rompimento do nexo de causalidade não está simplesmente na mera força maior, mas sim, na presença de seus dois requisitos, quais sejam, necessidade e inevitabilidade. Segundo a necessidade, o dano deve ser produto direto e exclusivo da força maior. Já a inevitabilidade relaciona-se à impossibilidade de serem afastados os efeitos danosos. ^[21]

Pode-se afirmar, resumidamente, que o Estado sempre responderá objetivamente pelos danos causados aos administrados, por ação ou omissão de seus agentes, desde que tenham sido injustamente causados.

O Estado, depois de ressarcida a vítima, promove a ação regressiva contra o agente causador direto do dano, se houver culpa ou dolo deste. A expressão utilizada pelo artigo 37 da Constituição Federal – "nos casos de dolo ou culpa" – para legitimar a ação repressiva do Estado não deve ser entendida como afastamento da teoria da responsabilidade objetiva como, equivocadamente, sustentavam alguns doutrinadores. A existência do dolo ou da culpa é matéria que não diz respeito ao terceiro prejudicado pela atuação da pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos. É assunto que diz respeito exclusivamente ao relacionamento funcional do agente com a entidade pública ou privada a que se acha vinculado. Verificado o dolo ou a culpa, cabe à fazenda pública promover a ação de regresso para recuperar de seu agente causador do dano tudo aquilo que despendeu com a indenização da vítima.

Alguns de nossos juristas e magistrados têm se servido de um conceito amplíssimo de responsabilidade objetiva, levando às raias do esoterismo a exegese para a definição do nexo causal, um dos elementos de presença indispensável para a implementação da responsabilização civil do Estado. ^[22] Torna-se necessário, então, delimitar o âmbito de abrangência do conceito dessa responsabilidade objetiva e a definição do seu nexo de causalidade para, desse modo, evitar interpretações e aplicações errôneas do instituto da responsabilidade civil do Estado.

Quanto às interpretações jurisprudenciais acerca da responsabilidade civil do Estado, pode-se observar que no Brasil já se condenou o Estado, entendida essa expressão em sentido amplo, por dano decorrente de: apropriação indébita praticada por serventuário de cartório; despesa realizada para obtenção de fiança bancária a fim de pagar multa indevida; queda de árvore sobre automóvel estacionado em via pública; elevação do nível da rua; queda de veículo em valeta aberta em via pública sinalizada precariamente; acidente de trânsito em razão da má conservação da pista; acidente em ponte em precárias condições de uso; má conservação de córrego; inundação; semáforo defeituoso; depredação praticada por multidão; invasão de piquete grevista; assassinato de menor recolhido a abrigo de menores; prisão ilegal e tortura; ferimento causado a alunos em estabelecimento de ensino; entre outros. ^[23]

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5 Decisões jurisprudenciais no sentido de excluir a responsabilidade civil do Estado

Conforme analisado, percebemos que o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima (RDA 137/233 – RTJ 55/50). ^[24]

Analisaremos a seguir algumas decisões jurisprudenciais em que acertadamente excluiu-se a responsabilidade civil do ente de direito público, seja pela quebra do nexo de causalidade, seja pela existência de uma excludente de responsabilidade civil:

Quebra do nexo causal:

"Responsabilidade civil. Município. Queda de árvore. Vendaval. Força maior. Exclusão de nexo de causalidade. A Constituição Federal, em seu art. 37, parágrafo 6º prevê apenas a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, não o responsabilizando, no entanto, por fatos provocados por condutas de terceiros ou decorrentes de fenômenos da natureza. A responsabilidade, neste caso, somente ocorreria quando provado que, por omissão ou falha de serviço, tenha concorrido para o evento, o que incorreu na espécie que se aponta. Sentença confirmada." (Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul; Ap. Cível, n. 70000352617, Quinta Câmara Cível, Rel. Dês. Clarindo Favaretto, julgado em 01/06/2000).

Presença de excludentes da responsabilidade civil:

"Acidente de trânsito. Colisão de carro com animal na pista de rolamento. Morte da vítima. Responsabilidade civil de concessionária de serviço público. Indenização. Sumário. Lide com culpa afirmada da ré. Legitimidade passiva evidenciada, transferindo ao mérito a apreciação dos temas em lide. Atropelamento de animal em estrada, com conseqüente morte de passageiro do veículo. Inexistindo a expressa obrigação da concessionária, quanto a elidir presença de animais na estrada, não pode ser ela responsável. Obrigação que se transfere ao dono do animal. Culpa in custodiendo. Exegese do art. 588, § 3º, do CC, que é "numerus clausus". Não há como se aplicar o parágrafo 5º do citado artigo se não assumiu a concessionária a expressa responsabilidade pela verificação de animais na estrada e se há normas jurídicas que assim o estabelecem como obrigação da Polícia Rodoviária Federal. Local do acidente que é uma reta, com valão para evitar passagem de animais, cercas e sinalização obrigando a velocidade máxima em 60 (sessenta) quilômetros. Medidas de razoável prudência, que elidem a responsabilidade da Concessionária. O fato de existir no local acessos abertos a outras vias, proporcionando a também passagem de animais, não pode, por si só, caracterizar a culpa da Concessionária. Aplicáveis "in hypothesis" a Lei Estadual 2.234/94, o Decreto 1.655/95, a Lei 9.503/97, o Regimento Interno da Polícia Rodoviária Federal aprovado pela Portaria 308/99 e o Convênio n. PG 032/96-00 firmado entre o Departamento de Polícia Federal e o DNER. Inaplicabilidade da teoria do risco integral. Provimento." (TJDF, Ap. Cível 2000.001.16903, data de registro: 05/03/2001, Quarta Câmara Cível, Dês. Reinaldo P. Alberto Filho, julgado em 12/12/2000).

Presença de excludentes da responsabilidade civil:

"Responsabilidade Civil do Estado. Invasão de área cedida por este em parceria agrícola. Responsabilidade objetiva. Força maior. A invasão de área dada pelo Estado em parceria agrícola, por terceiros, caracteriza a força maior excludente da responsabilidade do ente público, que, no caso, atuou como se particular fosse, não se lhe podendo exigir, por outro lado, que seja responsável genericamente pelo cumprimento das leis, necessária a caracterização, ao menos, do nexo causal entre a ação de seu agente e os danos suportados por determinada pessoa, física ou jurídica. Quando o Estado-juiz que manteve provisoriamente os invasores na posse do imóvel, agiu o magistrado prolator da decisão no fiel exercício de sua jurisdição, não tendo sido atribuído ao mesmo, na inicial, dolo ou culpa grave, circunstâncias que poderiam conferir ao apelante o dever de indenizar. Apelo provido." (Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Ap. Cível n. 70000454199, Décima Câmara Cível, Rel. Des. Luiz Ary Vessini de Lima, julgado em 11/05/2000).

Presença de excludentes da responsabilidade civil:

"Civil. Responsabilidade civil. Elementos da responsabilidade não demonstrados. Configuração de excludente de responsabilidade. Força maior. Inundação de residência depois de obras na via pública. Decorrência, no entanto, de intensas chuvas, acima do nível normal, que inundaram diversas regiões do estado. A prova robusta do agir culposo da municipalidade não ficou demonstrada, sendo apenas caracterizado o dano, o qual não é suficiente para ensejar o dever de indenizar da administração pública. Ausência do nexo de causalidade. Apelo provido." (Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Apelação e Reexame Necessário nº 70000560250, Quinta Câmara Cível, Rel. Des. Carlos Alberto Bencke, julgado em 05/10/2000).

Aplicações adequadas da responsabilização civil do Estado e sua evolução:

"Morte por afogamento, em razão de enchente em via pública provocada por inundação das galerias de águas pluviais – Responsabilidade do município pelo mau funcionamento do serviço de limpeza das galerias. Comprovado o mau funcionamento do sistema de escoamento das águas e não demonstrada a ocorrência de culpa da vítima, impõe-se a condenação do município na composição dos prejuízos." (TJRJ, 5ª C. Civil, rel. Des. Narciso Pinto, m. v., Em. 07, DJE 26 de março de 1987)

"Pedido de indenização ao município, decorrente de deslizamento de um bloco de pedra da encosta de um morro, derrubando barraco e causando a morte de um seu ocupante – Inocorrência de alegada força maior, em face da existência de acidentes anteriores, da mesma natureza, dos quais resultou decreto de interdição da área, sem as necessárias providências de execução – Procedência parcial do pedido, omissa a Administração, por vários anos, na feitura de obras de contenção, por ela reconhecidas como necessárias, e por não providenciar o afastamento dos moradores do local, onde estavam expostos a perigo." (TJRJ, 2ª C. Civil, rel. Des. Thiago Ribas Filho, m. v., Em. 14, DJE 21 de maio de 1987)

"Acidente com veículo em virtude de queda de árvore na via pública. Responde a prefeitura por lesões causadas nos passageiros e danos no veículo. Comprovado que a árvore encontrava-se em estado precário, atacada por cupins, responde a municipalidade por tal fato, sobretudo na falta de comprovação de caso fortuito ou força maior." (TJRJ, 2ª C. Civil, rel. Des. Penalva Santos, v. u., Em. 26, DJE 27 de julho de 1989)

"RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - OBJETIVA - HOMICÍDIO PRATICADO NAS DEPENDÊNCIAS DE ESTABELECIMENTO PRISIONAL - CULPA IN VIGILANDO - DANO MORAL - FIXAÇÃO. Demonstrado que o homicídio foi praticado pelo próprio companheiro de cela, revela-se omisso o Estado em relação ao dever de zelar pela integridade física dos que se encontram sob sua tutela, restando caracterizada a culpa in vigilando, a acarretar a sua responsabilidade civil que, in casu, se afigura objetiva. Na fixação do valor da reparação por dano moral, deve o juiz levar em consideração as contingências factuais da lide, sendo inexistente regra objetiva, não podendo o quantum indenizatório constituir lucro fácil para o lesado, nem seja ínfimo ou irrisório. Sentença mantida em reexame necessário, dando-se parcial provimento ao recurso adesivo, prejudicado o apelo principal. V.V." (TJMG, Processo n° 1.0313.06.188938-9/001(1), rel. Albergaria Costa, DJE 06 de março de 2008).

"Responsabilidade civil do Estado – Chacina de Vigário Geral – Ataque covarde de policiais civis e militares a indefesos cidadãos – Relação entre a atividade policial e a operação facínora – Incidência do art. 37, parágrafo 6º, da Constituição Federal. O essencial para a determinação da responsabilidade do Estado é que a condição de agente da Administração tenha sido a oportunidade para a prática do ato ilícito, que haja relação entre a função pública exercida pelo agente e o fato gerador do dano, não se fazendo mister que o exercício da função constitua a causa eficiente do evento danoso. Basta que ela ministre a ocasião para praticar-se o ato. Destarte, sendo público e notório que a chacina de Vigário Geral foi perpetrada por policiais civis e militares que, embora fora do exercício de suas atribuições, valeram-se de viaturas e armas oficiais, há que se reconhecer a responsabilidade objetiva do Estado, conforme prevista no art. 37, parágrafo 6º, da Constituição." (TJRJ, Ap. Cível 1954/2002, 2ª C., rel. Des. Sérgio Cavalieri Filho)

"AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. PRISÃO EM FLAGRANTE. DECRETAÇÃO. DENÚNCIA NÃO OFERECIDA. ERRO JUDICIÁRIO. INOCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. INEXISTÊNCIA. APELO NÃO PROVIDO.- Tendo sido regular a prisão em flagrante do apelante, vez que praticado o ato dentro das formalidades legais, sem abuso ou excesso de poder, o só fato de a denúncia não ter sido oferecida e o relaxamento ter sido feito em prazo razoável, não configura o erro judiciário, como previsto no art. 5º, inciso LXXV, da CR/88, para caracterizar a responsabilidade civil do Estado." (TJMG, processo n° 1.0134.05.055728-6/001(1), rel. Nepomuceno Silva, DJE 14 de fevereiro de 2008).

Podemos perceber por meio da análise dos inúmeros julgados citados que, desde o início de sua aplicação, a responsabilidade civil do Estado vem ganhando em extensão. Vem se utilizando de uma interpretação extensiva, a qual, para alguns doutrinadores, nada tem de estranha. Isso porque, segundo esses autores, a atuação da Administração Pública adquire uma crescente prepotência e os indivíduos ficam a sua mercê em uma quantidade cada vez maior de situações. Decorrente deste fato é a necessidade também cada vez maior de proteção jurídica para os indivíduos, como conseqüência necessária de uma situação de fato que se produz todos os dias em nossa sociedade.

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6 Decisões errôneas acerca da responsabilidade civil do Estado corrigidas pelo STF

Atualmente, já se pode observar alguns julgados, principalmente no Supremo Tribunal Federal, em que a responsabilidade objetiva do Estado é mitigada, com o objetivo de se impedir interpretações demasiadamente ampliativas.

Como exemplo, podemos citar o Recurso Extraordinário n° 220.999, no qual se corrigiu um desses casos de ampliação exacerbada. Relatando-se resumidamente, tratava-se a hipótese de uma empresa que pleiteava ressarcimento por cessação de lucros decorrentes da interrupção do escoamento de sua produção após a suspensão da prestação de serviço de transporte fluvial pela sociedade de economia mista federal FRANAVE. Espantosamente, a decisão de 1ª instância, confirmada pelo Tribunal Regional Federal (TRF) da 5^a Região, entendia que a União tinha o dever de manter em funcionamento a sociedade, mesmo que não houvesse qualquer previsão legal a respeito, nem obrigação de continuidade dos serviços entre a FRANAVE e a autora da ação. A decisão fundou-se num misto de responsabilização da União pela edição de atos legislativos referentes à possibilidade de cessão dos bens da FRANAVE para os Estados e Municípios no processo de desestatização e responsabilização pela desativação da empresa, acusada como omissão da União. Em última análise, a empresa estava pleiteando o direito ao lucro garantido, a ser custeado pelo Estado. ^[25]

Por meio da atuação da Procuradoria da União do Estado de Pernambuco, o Supremo Tribunal Federal pôde sanar esse sério erro de interpretação da Lei, corrigindo grave e lastimável equívoco do TRF da 5^a Região ao interpretar de forma precisa o nexo causal exigido para a apuração da responsabilidade.

Infelizmente, este não se trata de um caso isolado, havendo muitos outros exemplos como esse. As companhias aéreas, por exemplo, beneficiárias de extensos estímulos e subvenções em determinado período, pleiteiam ressarcimentos por parte da União, em razão de supostas defasagens nas tarifas aéreas decorrentes de planos econômicos passados. Também os empresários do setor sucro-alcooleiro já pretenderam ser ressarcidos pela União por supostos prejuízos ocorridos no período compreendido entre março/85 e outubro/89, decorrentes da política econômica adotada pelo Governo Federal para o setor.

Muitas decisões em sentido contrário ao bom entendimento da responsabilidade civil do Estado são tomadas, sendo que, na maior parte das vezes, não são percebidas em meio a tantas sentenças judiciais elaboradas.

Alguns juízes entendem que estão a criar uma jurisprudência libertária quando condenam a União – significa dizer, a pobre sociedade brasileira – a pagar vultosas indenizações a segmentos largamente privilegiados, seja com a política de subsídios do passado, seja com a generosa hermenêutica do presente. Por mais que se faça um pretenso juízo de eqüidade, constitui-se em abuso querer transformar o Poder Público em salvador de empresas com gestões comprometidas e concebidas dentro do peculiar conceito de capitalismo "à brasileira", no qual os lucros são apropriados e os prejuízos são socializados. ^[26]

É preciso que se reflita sobre a questão de que se determina atuação do Poder Público afetou toda a coletividade, não há por que se privilegiar algumas pessoas estabelecendo um nexo de causalidade entre a conduta pública geral com o eventual prejuízo. Tal situação caracterizaria uma proteção desigual do Estado para aqueles que irregularmente tentam se beneficiar.

Vale notar ainda que, muitas vezes devido à presença de conceitos vagos, abertos e indeterminados no próprio Código Civil brasileiro, são dadas as interpretações mais diversas acerca da aplicação da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público ou privadas prestadoras de serviços públicos.

O que tem ocorrido nas decisões jurisprudenciais brasileiras acerca da responsabilidade civil da Administração Pública, lamentavelmente, é a usurpação de instrumentos normativos destinados à proteção da cidadania para proteger privilégios. A tarefa de todos, nesse contexto, é desenvolver uma percepção crítica, para permitir-se a identificação e a denúncia das tentativas ilegítimas de apropriações indevidas de recursos da sociedade brasileira. ^[27]

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CONCLUSÃO

Quanto à responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos, pode-se observar que há uma tendência ampliativa quanto à interpretação de sua aplicação. Pela análise das mais recentes decisões jurisprudenciais, percebe-se que o mais recomendável é a adoção de uma percepção crítica, julgando-se a necessidade de atribuição de indenização caso a caso.

A realização de tal análise crítica é necessária em decorrência do fato de que para que haja a caracterização do direito à indenização, segundo a doutrina da responsabilidade civil objetiva do Estado, é obrigatória a presença da efetividade do dano, do nexo causal e da oficialidade da atividade causal e lesiva imputável ao agente do Poder Público. O nexo de causalidade, requisito essencial, pode ser definido como uma relação de causa e efeito entre a conduta do agente e o dano que se pretende reparar. Não havendo o nexo causal, ainda que haja prejuízo sofrido pelo credor não cabe cogitação de indenização.

A interpretação a respeito da amplitude do nexo de causalidade entre a conduta e o dano para caracterização da responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público é uma questão bastante controvertida. Trata-se de um tema muito dinâmico, recebendo diversos sentidos e baseando-se principalmente em decisões jurisprudenciais.

Conclui-se que as interpretações quanto à aplicação ou não da responsabilidade objetiva do Estado não devem ser feitas de forma leviana ou extremamente ampliativa, pois se assim fosse, levaria ao enriquecimento ilícito e ao mau gasto do dinheiro público, devendo-se coibir as decisões jurisprudenciais que não analisam os elementos essenciais para a configuração da responsabilidade.

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REFERÊNCIAS

BARROSO FILHO, José. Responsabilidade do Estado decorrente de atos judiciais. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, nov. 2001. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/2454>. Acesso em: 05 dez. 2008.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 13ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005.

CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.

DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro, 7º volume: responsabilidade civil. 21 ed. rev. e atual. de acordo com a Reforma do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 2007.

GAGLIANO, Pablo Stolze; Filho, Rodolfo Pamplona. Novo curso de direito civil. V. 3. Responsabilidade civil. 2ª ed. rev. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2004.

GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11ª edição. São Paulo: Saraiva, 2006

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro, volume IV: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2007.

HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 41, maio 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/491>. Acesso em: 21 ago. 2008.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 16ª ed.. São Paulo: Malheiros, 1994.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 20ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2006.

MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil do Estado: União "seguradora universal"?. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/495>. Acesso em: 22 jun. 2008.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 23ª ed.. São Paulo: Atlas, 2008.

PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil, 20ª ed. ver. atual.. Rio de Janeiro: Forense, 2004. V. 1.

VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: parte geral, 3ª ed.. São Paulo: Atlas, 2001.

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Notas

1. GAGLIANO, Pablo Stolze; Filho, Rodolfo Pamplona. Novo curso de direito civil. V. 3. Responsabilidade civil. 2ª ed. rev. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 208
2. PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. Rio de Janeiro, Forense, 2004. V. 1. 20ª ed. ver. atual.. p. 667
3. Idem
4. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 13ª edição. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2005. p. 421
5. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Citado por DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro, 7º volume: responsabilidade civil. 21 ed. rev. e atual. de acordo com a Reforma do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 2007.
6. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11ª ed.. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 966.
7. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 20ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 937
8. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 20ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 939
9. DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro, 7º volume: responsabilidade civil. 21 ed. rev. e atual. de acordo com a Reforma do Código de Processo Civil. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 613
10. GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro, volume IV: responsabilidade civil. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 131
11. GAGLIANO, Pablo Stolze; Filho, Rodolfo Pamplona. Novo curso de direito civil. V. 3. Responsabilidade civil. 2ª ed. rev. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 210
12. CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 237
13. GAGLIANO, Pablo Stolze; Filho, Rodolfo Pamplona. Novo curso de direito civil. V. 3. Responsabilidade civil. 2ª ed. rev. atual. e ampl.. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 215
14. VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito Civil: parte geral, 3ª ed.. São Paulo: Atlas, 2001. p. 275
15. HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 41, maio 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/491>. Acesso em: 21 ago. 2008.
16. HARADA, Kiyoshi. Responsabilidade civil do Estado. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 41, maio 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/491>. Acesso em: 21 ago. 2008.
17. CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 2008.
18. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11ª edição. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 983
19. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11ª edição. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 984
20. MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil do Estado: União "seguradora universal"?. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/495>. Acesso em: 22 jun. 2008.
21. BARROSO FILHO, José. Responsabilidade do Estado decorrente de atos judiciais . Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 52, nov. 2001. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/2454>. Acesso em: 05 dez. 2008.
22. MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil do Estado: União "seguradora universal"?. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/495>. Acesso em: 22 jun. 2008.
23. GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo, 11ª edição. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 984
24. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 23ª ed.. São Paulo: Atlas, 2008. p. 367
25. MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil do Estado: União "seguradora universal"?. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/495>. Acesso em: 22 jun. 2008.
26. MENDES, Gilmar Ferreira. Perplexidades acerca da responsabilidade civil do Estado: União "seguradora universal"?. Jus Navigandi, Teresina, ano 4, n. 45, set. 2000. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/495>. Acesso em: 22 jun. 2008.
27. Idem.