Eficácia imediata da Lei Ficha Limpa e o princípio da anualidade eleitoral

No último dia 19 de maio do ano em curso, tal qual ocorreu na Câmara Federal, o Senado da República, por unanimidade, aprovou o polêmico projeto de lei denominado "Ficha Limpa", o qual trazia em seu bojo ousadas e substanciais alterações na Lei Complementar nº 64/90, também conhecida como a "Lei das Inelegibilidades".

A imprensa nacional tem repercutido informação no sentido de que a nova lei, sancionada rapidamente pelo Presidente da República, deverá entrar em vigor na data de sua publicação, a teor do disposto em seu artigo 7º.

Evitando que o vocabulário jurídico atraiçoe meu pensamento, fazendo incutir na compreensão popular uma conclusão equivocada, primo pelo esclarecimento do vernáculo: disse, no parágrafo anterior, que a "lei deverá entrar em vigor na data de sua publicação", situação que muito se difere da questão inerente a sua eficácia para as eleições vindouras, pois, no Direito, vigência e eficácia possuem conceitos autônomos.

Desde o início da tramitação do projeto na Câmara Federal, tenho posição firmada quanto à impossibilidade de sua aplicação para situações jurídicas já consumadas, baseando-me, dentre outros, em postulados constitucionais que resguardam a coisa julgada, que asseguram a irretroatividade da lei mais maléfica e a segurança jurídica das pessoas, que estabelecem o princípio da anualidade da lei que altera o processo eleitoral. Não bastasse isso, no universo jurídico, mostra-se inconcebível que uma lei nova venha majorar o prazo de sanções muitas vezes já cumpridas.

Abstraindo-me, contudo, do entendimento próprio, tive a curiosidade de pesquisar os precedentes da mais alta Corte de Justiça do país – o Colendo Supremo Tribunal Federal.

Após, confirmei meu entendimento no sentido de que tudo concorre para que o citado projeto de lei se faça vigente nas próximas eleições, porém com eficácia constrita, ou seja, incidindo, no plano prático, somente 01 (um) ano após sua publicação, isso, indistintamente, ou melhor, seja quem for o eventual atingido pelas novas regras.

Limito-me a fazer referência às 176 páginas que compõem o acórdão referente ao julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.685-8/DF, que teve como relatora a Ministra Ellen Gracie.

No mencionado precedente, cujo julgamento ocorreu em 2006, os Ministros do Supremo Tribunal Federal exteriorizaram, à unanimidade, entendimentos que se adequam perfeitamente à questão aqui debatida, centrando considerações, sobretudo, ao princípio da anualidade da lei eleitoral consagrado pelo artigo 16 da Carta da República, que estabelece: "A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorrer até um ano da data de sua vigência".

Traduzindo para a hipótese aqui tratada: sancionada pelo Presidente da República, a lei aprovada pelo Congresso Nacional, e ocorrendo sua publicação no dia 7 de junho de 2010, a vigência da norma ocorrerá na referida data, entretanto, sua validade só é constitucionalmente admitida para as eleições que se realizarem após 7 de junho de 2011. Tal interregno de um ano foi descrito pelo Ministro Carlos Britto, do Colendo STF, como uma espécie de "devido processo legal eleitoral"

A necessidade das alterações empreendidas na Lei Complementar nº 64/90 respeitarem o princípio da anualidade da lei eleitoral esculpido no artigo 16 da Constituição Federal tem uma razão de ser muito simples: o projeto de lei complementar aprovado pelas duas Casas que compõem o Congresso Nacional gera inevitável alteração no processo eleitoral, conforme se verá adiante, situação que impossibilita a eficácia das novas regras nas eleições próximas de 2010.

Os votos proferidos por ocasião do julgamento, pelo Colendo STF, da ADI nº 3.685-8/DF, trazem fundamentos suficientes para amparar a conclusão contida no parágrafo anterior.

Ouso, portanto, fazer algumas correlações entre o projeto de lei complementar sancionado pelo Presidente da República e os votos proferidos no Excelso Pretório por ocasião do julgamento da já citada ação direta de inconstitucionalidade.

Também aqui, o projeto de lei complementar denominado "Ficha Limpa" não revogou o artigo 16 da Constituição Federal. Aliás, nem poderia fazê-lo, visto que lei complementar não tem o poder de revogar normas constitucionais, que somente podem ser alteradas mediante emenda constitucional. E, ainda assim, é de se observar, no caso em discussão, o disposto no inciso IV, do § 4º, do artigo 60, da Constituição Federal, que estabelece serem insusceptíveis de abolição os direitos e garantias individuais, por se tratarem de cláusulas pétreas.

Conforme bem assinalado pelo Ministro Cezar Peluso na ADI nº 3.685-8/DF, o artigo 16 está inserido no capítulo da Constituição que trata sobre os direitos políticos enquanto direitos e garantias individuais (artigo 5º, § 2º).

Mas, voltando ao artigo 16 da Carta Magna, a Ministra Ellen Gracie, quando do julgamento da já citada ação direta de inconstitucionalidade, ressaltou que "é a própria Constituição que estipula um limite temporal para a plena aplicabilidade das novas regras que venham a alterar o processo eleitoral", acrescentando que "por critério do legislador originário, somente após um ano contado da sua vigência, terá a norma aptidão para reger algum aspecto do processo eleitoral sem qualquer vinculação a circunstância de fato anterior à sua edição. A eleição alcançada nesse interregno fica, por isso, blindada contra as inovações pretendidas pelo legislador, subsistindo, assim, a confiança de que as regras do jogo em andamento ficarão mantidas".

Indaga-se, pois: se a ADI nº 3.685-8/DF trata sobre verticalização partidária, os fundamentos da decisão do STF se adequam à lei "Ficha Limpa"? E esse novel regramento traz dispositivo que altera o processo eleitoral?

A resposta é positiva para ambas as indagações. Os argumentos postos pelos ministros do Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da referida ADI se mostram visivelmente adequados às alterações operadas pelo Congresso Nacional na Lei das Inelegibilidades, de modo que tais mutações têm sua eficácia condicionada ao transcurso do prazo de um ano previsto pelo artigo 16 da Constituição Federal.

Para se chegar a tal conclusão, basta a leitura dos seguintes excertos dos votos de alguns dos ministros que participaram da sessão de julgamento da ação direta de inconstitucionalidade em referência:

"Na linha do que sustentou o ministro Sepúlveda Pertence no julgamento da ADI 354, também eu entendo que, para as finalidades do art. 16 da Constituição, o conceito de processo eleitoral há de ter compreensão e ‘extensão tão ampla quanto seus termos comportam’ (voto na ADI 354, RTJ 177/1074). Toda norma com aptidão, ainda que em bases minimalistas, de interferir no exercício da soberania popular, expressa pelo sufrágio universal e voto secreto, seja para impor novos condicionamentos, seja para suprimir os que já vinham sendo tidos como parte integrante do acervo normativo destinado a reger as disputas eleitorais, cai no campo da incidência do art. 16, isto é, altera o processo eleitoral.

(...)

Não é preciso grande esforço interpretativo para se concluir que mudança de tal magnitude, introduzida a poucos meses do início formal da disputa eleitoral, caso tenha admitida sua aplicação às eleições do corrente ano, não apenas interferiria de maneira significativa no quadro de expectativas que o eleitor (titular dos direitos políticos) e as agremiações partidárias vinham concebendo em vista do pleito que se avizinha, mas também – e isso não há dúvida – teria formidável impacto no respectivo resultado." (voto do Ministro Joaquim Barbosa na ADI nº 3.685-8/DF)

"O pleno exercício dos direitos políticos por seus titulares (eleitores, candidatos e partidos) é assegurado pela Constituição por meio de um sistema de regras que conformam o que se poderia denominar de devido processo legal eleitoral. Na medida em que estabelecem as garantias fundamentais para a efetividade dos direitos políticos, essas regras também compõem o rol das normas denominadas cláusulas pétreas e, por isso, estão imunes a qualquer reforma que vise a restringi-las ou subtraí-las.

O art. 16 da Constituição, ao submeter a alteração legal do processo eleitoral à regra da anualidade, constitui uma garantia fundamental para o pleno exercício de direitos políticos. As restrições à essa regra trazidas no bojo da reforma constitucional apenas serão válidas na medida que não afetem ou anulem o exercício dos direitos fundamentais que conformam a cidadania política.

Portanto, é preciso analisar em que medida a EC nº 52/2006, ao afastar a aplicação da regra da anualidade do art. 16, restringiu o pleno exercício da cidadania política por parte de seus titulares: partidos políticos, cidadãos-candidatos; e cidadãos-eleitores.

(...)

Ao analisar a disposição do art. 16 da CF, observa-se que se trata de norma que assume como pressuposto o fato de que o constituinte derivado está vinculado à observância de um prazo mínimo. De outro lado, a promulgação de uma modificação do complexo normativo do processo eleitoral deve assegurar a existência, funcionalidade e utilidade dos direitos e garantias institucionais dos múltiplos sujeitos envolvidos.

(...)

... a afetação das situações jurídicas subjetivas dos candidatos, pode importar também restrição dos direitos político-eleitorais fundamentais do cidadão, especialmente aquele caracterizado pelo exercício juridicamente seguro e estável da soberania por intermédio do sufrágio periódico e universal.

Uma vez que essa situação jurídica dos candidatos se encontra caracterizada na forma das normas vigentes do processo eleitoral, eventual alteração significativa nas ‘regras do jogo’ frustrar-lhes-ia ou prejudicar-lhes-ia as expectativas, estratégias e planos razoavelmente objetivos de suas campanhas. Poder-se-ia cogitar ainda, mesmo que indiretamente, de influências indevidas no próprio resultado do processo eleitoral.

(...)

A partir do raciocínio exposto até aqui, a discussão acerca da aplicação da EC nº 52/2006 não pode ser limitada às afetações/restrições de direitos e garantias dos partidos políticos, dos cidadãos-candidatos e dos cidadãos-eleitores.

(...)

Por todas essas razões expostas em meu voto, não há como compatibilizar a aplicação imediata da alteração introduzida pelo art. 1º da EC nº 52/2006, com a norma do art. 16 da CF sem conformar a cláusula de vigência daquela inovação legislativa (art. 2º da EC nº 52) com este último dispositivo constitucional." (voto do Ministro Gilmar Mendes na ADI nº 3.685-8/DF)

Foi essa, portanto, a linha de todos os votos proferidos no julgamento da ADI nº 3.685-8/DF, mostrando-se clara a adequação dos fundamentos expendidos às alterações sofridas na Lei das Inelegibilidades através do projeto de lei denominado "Ficha Limpa".

De tal sorte, "o sentido maior de que se acha impregnado o art. 16 da Constituição reside na necessidade de preservar-se uma garantia básica assegurada, não só aos candidatos, mas, também, destinada aos próprios cidadãos, a quem assiste o direito de receber, do Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral" (Ministro Celso de Mello, nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade 3.345 e 3.365).

Assim, restando claramente demonstrado que o projeto de lei denominado "Ficha Limpa", aprovado pelo Congresso, sancionado e publicado, altera o processo eleitoral, o mesmo não deverá ter eficácia para as eleições de 2010, a teor do artigo 16 da Constituição Federal.

Concluo, portanto, reafirmando: qualquer candidato que eventualmente se encontre inserido numa das situações imprimidas pela mudança legislativa aqui discutida estará imune pelo menos para o próximo pleito, visto que, utilizando das palavras da Ministra Ellen Gracie, a eleição que se avizinha estará "blindada contra as inovações pretendidas pelo legislador, subsistindo, assim, a confiança de que as regras do jogo em andamento ficarão mantidas".