Angra III tem sustentação jurídica para funcionar?

RESUMO: Quase quarenta anos após o início da construção da usina nuclear de Angra I, a utilização da energia nuclear continua a levantar polêmicas. Enquanto países como a Alemanha praticamente desativaram os seus programas nucleares, diante dos riscos e incertezas que continuam a ser levantados pela ciência; outros, como a França, dependem atualmente quase que inteiramente dessa tecnologia. Se por um lado aponta-se, entre as suas vantagens, a menor emissão de gases de efeito estufa em relação aos combustíveis fósseis e a garantia do abastecimento de energia independentemente de fatores sazonais ou conjunturais, problemas graves persistem a respeito, principalmente acerca da segurança das usinas e da destinação dos rejeitos nucleares nelas gerados.

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O presente trabalho abordará questões relativas à constitucionalidade da construção de Angra III. Em decorrência do acordo nuclear assinado em 1975 entre o Brasil e a Alemanha, às duas usinas pioneiras, Angra I e II, deveriam seguir-se a construção de outras seis centrais nucleares. Mantivemo-nos na terceira. A construção de Angra III foi autorizada pelo Presidente da República no mesmo ano de 1975, Gal. Ernesto Geisel, através do decreto 75.870/75, em pleno regime militar, sem que se fosse preciso dar maiores satisfações ao Congresso Nacional ou à opinião pública. Ademais, não havia à época necessidade ou preocupação com licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras e controle das atividades nucleares. Somente em outubro de 1988, com a entrada em vigor da atual Constituição Federal, o licenciamento ambiental das usinas nucleares passaria ao Ibama e desencadearia um estudo mais complexo do direito ambiental nacional. Hoje, especialmente em face da ligação Irã-Brasil em firmar convênios para o desenvolvimento de utilização das formas de energia nuclear, os defensores da instalação de novas usinas defendem a reativação do programa como uma forma de o país não perder o passo tecnológico ^[01].

Hoje a doutrina brasileira entende pela inexistência de um arcabouço jurídico que fundamente e sustente a possibilidade de construção e funcionamento de atividades nucleares em Angra III:

Desde o ano de 2008 a Ordem dos Advogados do Brasil, através de sua Comissão de Direito Ambiental, vem tentando demonstrar a existência de lacunas jurídicas no direito nuclear pátrio e capazes de ensejar situações não puníveis juridicamente com a construção da Central Nuclear Angra III sem análise prévia do Congresso Nacional; via de conseqüência, poderiam existir situações de atipicidade penal em manifestações perpetradas pelos responsáveis legais ao andamento das obras, ainda que estes, agindo com culpa, tenham afrontado qualquer bem jurídico penal dos elementos da população.

Por isso, em 19 de março de 2008, o Relator do procedimento instaurado pela Comissão de Direito Ambiental da OAB/RJ, CDA-14749/2007,  Fernando Cavalcanti Walcacer, ^[02] manifestando-se sobre o funcionamento da Usina de Angra III, acompanhado dos integrantes desta Secção do Estado do Rio de Janeiro, lavraram ementa e fundamentaram acórdão a seguir colacionados, in verbis:

Exame de questões legais acerca de retomada na construção da Central Nuclear Angra III. Realização de sessão aberta na sede da OAB/RJ como mecanismo democrático essencial na busca de maiores esclarecimentos. Aprofundamento da problemática através de farta documentação acostada aos autos. Levantamento de polêmicas como a falta de segurança das usinas e a destinação dos resíduos nucleares gerados. Deliberação pela Comissão de Direito Ambiental no sentido de manifestação restrita à constitucionalidade ou não do empreendimento.

Fundamento da iniciativa do Executivo na retomada das obras: Resolução n° 03/07 do Conselho Nacional de Política Energética. Entendimento uníssono da necessidade de aprovação específica do Congresso Nacional no que tange às iniciativas e atividades nucleares relativas à Angra III, em conformidade com os seguintes dispositivos constitucionais em vigor: art. 21, XXIII; art. 49, XIV e 225, § 6°. Inconstitucionalidade declarada. Vistos discutidos e relatados os presentes autos, decidem os, por unanimidade de votos em acolher o parecer do relator, nos termos do relatório e voto que passam a integrar o presente julgado. - grifamos

O referido procedimento teve início com o expediente dirigido ao Superintendente Regional do Ibama, solicitando informações a respeito do licenciamento ambiental da terceira unidade da central nuclear Almirante Álvaro Alberto (Angra III), o qual, segundo notícia veiculada pela imprensa, estaria sendo feito sem a publicidade exigida pela Constituição e pelas leis do país. A este respeito já havia se manifestado acerca do assunto na mesma oportunidade o eminente jurista e especialista em direito constitucional, Prof. José Afonso da Silva, em parecer ^[03]:

"Quer dizer, a decisão do governo federal de construir a usina nuclear de Angra 3 padece de dupla ilegalidade: falta um ato de autorização indispensável do Presidente da República e, especialmente, falta a necessária aprovação do Congresso Nacional das iniciativas do Poder Executivo."

Em que pesem tais colocações, cabe ponderar que em ação civil pública movida em 2006 o Ministério Público Federal já objetivava em face do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama) e da Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (Feema) a suspensão do procedimento de licenciamento ambiental "até a edição de lei federal definindo a localização de Angra III no sítio em que construídas e instaladas as usinas nucleares Angra I e Angra II, ou em outro sítio", bem como "a aprovação específica do Congresso Nacional no que tange às iniciativas e atividades nucleares relativas à usina nuclear Angra III", tudo devidamente fundamento pelos artigos 225, em especial, parágrafo 6º; art. 21, inciso XXIII,alínea "a"; e art. 49, inciso XIV, todos da Constituição Federal. E mais, no ano de 2007 outra ação civil pública foi movida pelo MPF em face da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) e da União Federal contra a construção da usina, visando sustar a continuação das referidas obras.

Mas somente com a Constituição Federal de 1988 se alterou profundamente o papel do Congresso Nacional na condução da política nuclear do país. Em seu art. 21, inciso XXIII, "a", dispôs que "toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional"; o art. 49, inciso XIV, estabeleceu a competência exclusiva do Congresso Nacional para "aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares"; e, finalmente, o art. 225, parágrafo 6º, determinou que "as usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas".

Todavia, vigente a Constituição de 88 coloca-se a nós hoje a questão de saber se estas normas se aplicam à usina Angra Nuclear de Angra III, eis o questionamento levantado por este trabalho. Assim se manifestam os representantes e intérpretes do direito brasileiro:

1. PODER JUDICIÁRIO: Após a entrada em vigor da Lei Magna, a Justiça Federal de 1º grau no Rio de Janeiro, através da concessão de liminar, determinou a paralisação imediata das obras, mas o TRF da 2ª Região suspendeu provisoriamente os efeitos desta decisão, em acórdão assim redigido, in verbis:

Processual Civil. Liminar sustando o prosseguimento das obras das usinas Angra II e Angra III. Havendo o Congresso Nacional liberado as verbas necessárias ao prosseguimento das obras das usinas nucleares Angra II e Angra III, e já estando paga a quase totalidade dos equipamentos importados, não se justifica a suspensão liminar das mesmas, ao argumento de que inexiste lei específica definindo a respectiva localização, na forma hoje recomendada pelo artigo 225, 6º, da Constituição de 1988. Segurança concedida para emprestar efeito suspensivo ao agravo interposto da decisão impugnada. (MS nº 91.02.13929-4/RJ, rel. desembargador federal Clélio Ertha).

Esta decisão permitiu que as obras de Angra II prosseguissem e que a usina finalmente entrasse em operação. Angra III permaneceu à espera da continuidade de suas construções até a publicação da Resolução nº 03 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) de 07 de agosto de 2007, determinando que a Eletrobrás e a Eletronuclear conduzissem a retomada da obra, de modo a entrar em operação no ano de 2013 ^[04].

2. ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO: Neste mesmo sentido a AGU continua a sustentar em suas ações a continuidade das obras, vez que tendo sido elas iniciadas antes da entrada em vigor da nova Constituição, há de se prevalecer a orientação jurisprudencial de que "quando o texto constitucional pretende assumir efeito retrospectivo, deve assim se manifestar expressamente ^[05]".

3. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL: A OAB conforme seu parecer no início deste trabalho referendado, vai em sentido contrário, entende que a iniciativa do Executivo de retomar as obras há muito paralisadas de Angra III, tomada pela Resolução do Conselho Nacional de Política Energética nº 03/ 2007 necessita ser submetida ao atual Congresso Nacional, como exigência da ordem constitucional vigente, sob a fundamentação de que "o imediato andamento da construção de Angra III fere os mandamentos constitucionais levantados, além de privilegiar um formalismo jurídico anacrônico e injustificável, vai contra os interesses do Estado democrático de direito". ^[06]

4. DOUTRINA NACIONAL: Corrobora esta postura a decisão emanada em parecer da lavra do Professor José Afonso da Silva, anteriormente citado, haja vista sua exposição de motivos: "o decreto presidencial 75.870/75, que autorizou a construção de Angra III, foi expressamente revogado em 1991 e 19 anos transcorreram, sem que o governo federal tenha dado prosseguimento à obra, o que pode ser entendido como desnecessidade da usina ou falta de urgência em sua construção."

Por fim, resumidamente, o que se pode considerar na prática: A contra-gosto de muitos expertos na área, a Comissão Nacional de Energia Nuclear, órgão ligado ao Ministério da Ciência e Tecnologia, ainda continua incumbida das funções relativas à promoção e incentivo da produção e comércio de minérios e materiais nucleares e à fiscalização de seu uso. ^[07] Em relação aos resíduos nucleares, cuja destinação final até hoje ela não encontrou solução satisfatória e segundo o presidente da Eletronuclear, almirante Othon Luiz Pinheiro da Silva, ela promete ter uma solução definitiva para tais resíduos até 2014. De qualquer forma a intenção da atual Constituição Federal é das melhores ao colocar o Congresso Nacional no vértice das decisões a respeito do tema nos três dispositivos anteriormente apontados: os artigos 21, inciso XXIII, "a"; 49, inciso XIV; e 225, parágrafo 6º, submetendo a atividade nuclear a um controle maior da sociedade e tentando retirar da esfera exclusiva do Executivo decisões que podem comprometer os interesses nacionais, sem se dizer que está perfeitamente de acordo com os atuais princípios basilares que almeja o Direito Ambiental pátrio.

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Notas

1. Segundo o ministro da Ciência e Tecnologia, Sérgio Rezende: "O Brasil já domina o ciclo de enriquecimento do urânio natural - programa desenvolvido pela Marinha - e tem reservas aferidas de urânio de 310 mil toneladas estocadas e de cerca de mais de 800 mil toneladas estimadas." É a sexta maior reserva comprovada do planeta, mas entre os cientistas há convicção de que pesquisas mais apuradas podem levar o país à terceira posição. "Temos minério para alimentar as três usinas por 520 anos."
2. Professor adjunto de Direito Ambiental da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Vice-Diretor do Núcleo Interdisciplinar de Meio Ambiente (NIMA) da PUC-Rio. Professor da Escola de Serviço Público da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro e da Escola Superior de Advocacia da OAB-RJ. Membro da Associação de Professores de Direito Ambiental do Brasil – APRODAB.
3. Parecer elaborado a pedido dos advogados do "Greenpeace" - organização ambientalista, o qual aponta graves ilegalidades e inconstitucionalidades no processo de construção da usina nuclear Angra III pelo governo federal.
4. Novas estimativas da Eletronuclear emitidas em junho de 2010 asseveram que a Usina Angra 3 deverá começar a operar somente no final do primeiro semestre de 2015. A obra está orçada em US$ 8,4 bilhões (valores de dezembro de 209) e sua capacidade de geração será de 1,4 mil megawatts de energia. Deverão ser gerados até 9 mil empregos diretos e 15 mil indiretos durante esta fase de construção. Cerca de 500 empregos diretos serão gerados quando a usina entrar em operação.
5. Recurso Extraordinário 136926-DF, DJ 15-04-1994, rel. min. Moreira Alves.
6. Anteriormente citado;WALCACER, Fernando Cavalcanti.
7. O professor Paulo Affonso Leme Machado em sua obra Direito Ambiental Brasileiro, Editora Malheiros, considera estas diretrizes da CNEN em expresso acúmulo de funções e acrescenta que: "a Convenção de Segurança Nuclear, aprovada pelo Congresso Nacional, estabelece que as partes contratantes tomem medidas apropriadas para assegurar uma efetiva separação entre as funções do órgão regulatório e aquelas de qualquer outro órgão ou organização relacionado com a promoção ou a utilização de energia nuclear, exatamente o contrário daquilo que por aqui ainda acontece".