O Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas e a exigência do art. 2º, inciso II, da Lei nº 11.442/2007

RESUMO

Com o intuito de regular o transporte rodoviário de cargas, o legislador ordinário confeccionou a Lei nº. 11.442/2007 e estabeleceu, no inciso II do art. 2º da citada norma, a necessidade de que as empresas de transporte rodoviário de cargas – ETC tenham, em seus estatutos sociais, como atividade principal, o transporte de cargas. No entanto, parece-nos que referida exigência não se coaduna com os mandamentos constitucionais que regem a matéria, notadamente o Princípio da Livre Iniciativa. Dessa forma, pensamos que o tema merece reflexão e nos propomos a trazê-lo a lume para que possa ser objeto de maior desenvolvimento.

Palavras-chave: Transporte. Carga. RNTRC. Livre iniciativa. Razoabilidade

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho, sem a pretensão de ser conclusivo, tem o intuito de tecer alguns comentários sobre o Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas – RNTRC, bem como de oferecer aos operadores do direito uma pequena contribuição sobre a eventual existência de compatibilidade jurídica entre a parte final do inciso II do art. 2º da Lei nº. 11.442/2007 com os Princípios Constitucionais da Livre Iniciativa e da Razoabilidade.

Tal anseio se justifica na exata medida em que muitos questionamentos jurídicos são feitos pelos administrados, notadamente por empresas que pretendem realizar o transporte rodoviário de cargas, mas não possuem em seus estatutos constitutivos, como atividade principal, a referida atividade.

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2. DESENVOLVIMENTO

Depois da breve introdução, passamos a enfrentar os alicerces do tema proposto, tais como o que diz respeito ao ambiente em que a Lei nº. 11.442/2007 foi editada, bem como se a regra que exige que as empresas de transporte rodoviário de cargas tenham como atividade principal o transporte de cargas se coaduna com os mandamentos da Constituição Federal de 1988.

2.1 A LEI Nº. 11.442/2007 E O REGISTRO NACIONAL DE TRANSPORTADORES RODOVIÁRIOS DE CARGAS

O transporte rodoviário de cargas, modalidade de deslocamento de mercadorias mais utilizada no Brasil, mormente a partir da década de 50 do século XX, momento em que os nossos governantes passaram a defender a proliferação de estradas de rodagens como instrumento de atração e de desenvolvimento da novel indústria automotiva nacional que aqui se instalava, careceu de uma regulação normativa até a edição da Lei nº. 11.442/2007.

Com efeito, o setor de transporte rodoviário de cargas nacional conviveu, por mais de meio século, com a existência de uma competição em que regras normativas eram desconhecidas, onde a liberdade de acesso à atividade por quem bem entendesse era a normalidade vigente, o que sempre gerou uma liberdade de oferta que provocava distorções no mercado, tais como a prática de tarifas irrisórias, de fretes abaixo do custo ^[01], elevado número de demandas judiciais etc.

Evidenciando tal realidade, o legislador ordinário pátrio editou a Lei nº. 11.442/2007, responsável, dentre outras coisas, por regular o transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração.

De acordo com a Lei nº. 11.442/2007, a atividade de transporte rodoviário de cargas possui cunho econômico e deve ser exercida em regime de livre iniciativa e concorrência por pessoa física, hipótese na qual se observará a figura do Transportador Autônomo de Cargas – TAC, ou pessoa jurídica, ocasião em que se verificará a presença de Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas – ETC ^[02], que deverá ter, ainda, no transporte rodoviário de cargas sua atividade principal. Ademais, estabelece que o interessado em executar o referido serviço deve proceder com sua prévia inscrição no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas - RNTRC. A respeito do tema, observem-se os seguintes fragmentos da norma legal citada:

Art. 1º. Esta Lei dispõe sobre o Transporte Rodoviário de Cargas - TRC realizado em vias públicas, no território nacional, por conta de terceiros e mediante remuneração, os mecanismos de sua operação e a responsabilidade do transportador.

Art. 2º. A atividade econômicade que trata o art. 1º desta Lei é de natureza comercial, exercida por pessoa física ou jurídica em regime de livre concorrência, e depende de prévia inscrição do interessado em sua exploração no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas - RNTR-C da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, nas seguintes categorias:

I - Transportador Autônomo de Cargas - TAC, pessoa física que tenha no transporte rodoviário de cargas a sua atividade profissional;

II - Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas - ETC, pessoa jurídica constituída por qualquer forma prevista em lei que tenha no transporte rodoviário de cargas a sua atividade principal.

[...]. (grifo nosso)

Outrossim, a Lei nº. 10.233/2001, responsável, dentre outras coisas, pela criação da ANTT, dispõe, nos arts. 14-A e 26 que:

Art. 14-A. O exercício da atividade de transporte rodoviário de cargas, por conta de terceiros e mediante remuneração, depende de inscrição do transportador no Registro Nacional de Transportadores Rodoviários de Cargas – RNTRC.

Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:

[...]

IV – promover estudos e levantamentos relativos à frota de caminhões, empresas constituídas e operadores autônomos, bem como organizar e manter um registro nacional de transportadores rodoviários de cargas;

[...]. (grifo nosso)

Consoante se percebe, é imperativo que a ANTT mantenha cadastro dos transportadores ^[03] rodoviários de cargas e que em tal registro somente é necessária a inscrição dos que transportem mercadorias por conta de terceiros e que, ao mesmo tempo, recebam remuneração pelo serviço efetuado. Vale dizer que estão excluídos da necessidade de inscrição no referido registro aqueles transportadores que efetuem o transporte de mercadorias próprias (e.g. de uma pessoa jurídica dedicada à produção de vinhos e que forneça aos seus clientes a entrega da mercadoria comercializada, haja vista que, conforme conhecida regra de direito civil, até a entrega efetiva, o bem móvel comercializado pertence à adega produtora), bem como daqueles que fazem o citado serviço, ou seja, o transporte de mercadoria de terceiros, a título gracioso, sem remuneração correspondente.

Nesse diapasão, verificamos que o exercício da atividade de transporte rodoviário de cargas, de acordo com os dispositivos transcritos, não se sujeita à autorização, permissão ou concessão do Poder Público, mas, tão-somente, de inscrição do transportador no RNTRC.

De outra senda, a ANTT, no uso do seu poder regulatório e normativo e em respeito ao que determina o art. 3º da Lei nº. 11.442/2007 ^[04], através da Resolução nº. 3.056/2009, responsável pela regulamentação do exercício da atividade de transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração, pelo estabelecimento dos procedimentos para inscrição e manutenção no RNTRC, assim estabelece no inciso II do art. 4º:

Art. 4º Para inscrição e manutenção do cadastro no RNTRC o transportador deve atender aos seguintes requisitos, de acordo com as categorias:

[...]

II - Empresas de Transporte Rodoviário de Cargas - ETC:

[...]

b) estar constituída como Pessoa Jurídica por qualquer forma prevista em Lei, tendo no transporte rodoviário de cargas a sua atividade principal;

[...]. (grifo nosso)

Pelo exposto, não nos parece difícil perceber que a intenção dos legisladores pátrios é a de conceder maior segurança jurídica a toda sociedade (empreendedores, usuários etc.) através da regularização da atividade por meio da habilitação formal dos que pretendem exercer a atividade citada, do disciplinamento e da identificação de parâmetros de participação no mercado, do conhecimento do grau de competitividade e inibição da atuação de atravessadores não qualificados, da maior informação sobre a oferta de transporte, da maior segurança ao contratar o transportador, da redução de perdas e roubos de cargas e redução de custos dos seguros, do conhecimento da oferta do transporte rodoviário de cargas, da identificação da distribuição espacial, composição e idade média da frota, da delimitação das áreas de atuação (urbana, estadual e regional) dos transportadores, do conhecimento da especialização da atividade econômica (empresas, cooperativas e autônomos), e, por fim, da fiscalização da atividade. Enfim, é um fato indiscutível que a criação do RNTRC é importante para o desenvolvimento do setor, realidade que expande suas benesses por todos os estratos sociais.

No entanto, para que a previsão legal e a normatização levada a efeito pela ANTT sejam devidamente cumpridas e aptas a irradiarem seus saudáveis efeitos, é necessário que alguns ajustes, ainda que interpretativos, sejam feitos, mormente no que se refere à previsão de que a ETC deva ter como atividade principal o transporte rodoviário de cargas.

2.2 DA INCOMPATIBILIDADE DO INCISO II DO ART. 2º DA LEI Nº. 11.442/2007 COM A FINALIDADE DO RNTRC E COM O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL EM VIGOR

Consoante restou até o momento demonstrado, as normas em vigor exigem que as empresas de transporte rodoviário de cargas tenham, em seus contratos sociais, como atividade principal o transporte rodoviário de cargas.

No entanto, o expresso Princípio Constitucional da Livre Iniciativa, juntamente com Princípio Constitucional da Razoabilidade, implícito na Norma Fundamental, impedem que a exigência acima relatada seja cobrada pela ANTT, senão vejamos.

Com efeito, o Princípio da Livre Iniciativa se constitui, juntamente com a valorização do trabalho humano, em fundamento da ordem econômica ^[05]. Referida norma fundante deve ser interpretada para proteger aqueles que pretendam exercer uma determinada atividade econômica, sendo, assim, a liberdade de empresa a regra válida. Sobre o tema, pedimos vênia para transcrever a redação do art. 170 da Constituição Federal:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I – soberania nacional;

II – propriedade privada;

III – função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V – defesa do consumidor;

VI – defesa do meio ambiente;

VII – redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII – busca do pleno emprego;

IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. (grifo nosso)

Da redação do dispositivo percebemos que o livre exercício da atividade econômica pode ser temperado em casos expressamente previsto em lei, o que ocorre com o transporte rodoviário de cargas. Acerca da tese aqui defendida, observem-se as palavras de Celso Ribeiro Bastos:

A liberdade de iniciativa exclui a possibilidade de um planejamento vinculante. O empresário deve ser senhor absoluto na determinação de o que, como e quanto produzir e por que preço vender. Essa liberdade, como todas as outras de resto, não pode ser exercida de forma absoluta. Há necessidade sim de alguns temperamentos. O importante, contudo, é notar que a regra é a liberdade. Qualquer restrição a esta há de decorrer da própria Constituição ou de lei editadas com fundamento nela ^[06].

Ocorre que o ordenamento jurídico, para ser válido e legítimo, deve obedecer a certos mandamentos, tais como o da supremacia constitucional, razão que implica, a um só tempo, no reconhecimento da superioridade das normas fundamentais, bem como na necessidade de interpretação sistemática de suas disposições, sempre com vistas a preservar a unidade inerente à Lei Fundamental. A propósito, válido o ensinamento doutrinário quando afirma que

A Constituição Federal há de ser sempre interpretada, pois somente por meio da conjugação da letra do texto com as características históricas, políticas, ideológicas do momento, se encontrará o melhor sentido da norma jurídica, em confronto com a realidade sociopolítico-econômica e almejando a sua plena eficácia ^[07].

Ora, no caso do transporte rodoviário de cargas, consoante visto, a lei, seguida pela Resolução ANTT nº. 3.056/2009, estabelece a necessidade de que a Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas – ETC tenha no transporte rodoviário de cargas sua atividade principal. Pergunta-se: em que tal exigência contribui para o sucesso ou insucesso das finalidades do registro? Será que apenas as empresas que possuam, em seus contratos constitutivos, como atividade principal o transporte rodoviário de cargas são capazes de oferecer um serviço adequado e antenado com a finalidade pretendida pelo legislador?

Parece-nos, com a vênia de quem pensa em sentido oposto, que a exigência não se coaduna com o Princípio da Livre Iniciativa na exata medida em que se torna imperioso que a ANTT, quando da aplicação do disposto no inciso II do art. 2º da Lei nº. 11.442/2007, observe o objetivo da norma ali imposta, sem, contudo, infringir os dispositivo constitucional transcrito, isto é, sem inviabilizar o desempenho da atividade econômica das empresas que, conforme já salientado, não dependem de outorga da Agência Reguladora competente, mas tão somente de registro em seus cadastros. Tal característica impõe que a atuação estatal seja mais amena do que ocorreria se o caso fosse de autorização, permissão ou concessão de serviço público.

Destarte, se não pode a ANTT promover a ingerência em tal atividade econômica, que, por regra, é destinada à iniciativa privada, não poderá, também, obstar que as empresas, que não possuam em seus contratos sociais como atividade principal o transporte rodoviário de cargas, exerçam a citada empreitada.

Outro fator que está a demonstrar a incompatibilidade da norma inscrita na parte final do inciso II do art. 2º da Lei nº. 11.442/2007 é o fato de que o Princípio da Razoabilidade, implícito no comando hospedado no art. 5º, inciso LIV, da CF/1988, exige a compatibilidade entre os meios e os fins de qualquer norma legal com o desiderato proposto pela Constituição, mormente quando tal regra seja destinada a restringir direitos dos particulares em virtude de atuação estatal.

De fato, se o objetivo maior da regra é o de fazer com que os que exercem a atividade de transporte rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração se cadastrem e, com isso, passem a se submeter a determinadas prescrições e controles estatais, a exigência (meio/instrumento) de que tenham tal atividade como principal não contribui para a finalidade (resultado) almejada, na exata medida que desproporcional. Em resumo: tal previsão é burocracia gratuita e desnecessária ao fim pretendido, contribuindo para que a informalidade, a indisciplina e a não identificação de parâmetros seguros, o desconhecimento da competitividade e a proliferação de atravessadores não qualificados etc. grassem no setor.

Afigura-se-nos, desta feita, incoerente uma interpretação restritiva do inciso II do art. 2º da Lei nº 11.442/2007, vez que ele não tem o condão de inviabilizar o desiderato do registro de empresas que tenham, dentre suas atividades, o transporte rodoviário de cargas. In casu, devemos fazer uso de uma interpretação sistemática que exclua a necessidade da citada exigência, porquanto esta se constitui na melhor maneira de preservarmos os desígnios da Carta Maior.

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3. CONCLUSÃO

Por todo o exposto, concluímos que é plenamente possível, através de uma interpretação sistemática, consentânea com os valores admitidos pelo legislador originário de 1988, o registro de qualquer empresa no RNTRC, mesmo que tal pessoa jurídica não possua, como atividade principal, o objetivo de transporte rodoviário de cargas, realidade que não a exclui do cumprimento das demais normas pertinentes ao assunto aqui tratado.

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Referências bibliográficas

BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil : promulgada em 5 de outubro de 1988, v. 7 : Arts 170 a 192. 2ª ed. atual. São Paulo : Saraiva, 2000.

FREITAS, Juarez. A interpretação sistemática do direito. São Paulo : Malheiros, 1996.

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Notas

1. Tal fato foi devidamente apontado no Relatório apresentado pelo Deputado Federal Gonzaga Patriota, relator do Projeto de Lei nº. 4.358/2001, do qual se originou a Lei nº. 11.442/2007, segundo quem "[...] Esse tipo de artifício [a prática de fretes abaixo dos custos] tem estimulado o transporte com excesso de carga, o que promove a degradação das rodovias e afeta a segurança do tráfego, e tem também propiciado a gradual extinção dos transportadores autônomos". Disponível em: <www.camara.gov.br/sileg/integras/4822.pdf>. Acesso em 13 de dez. de 2010.
2. Em decorrência do objetivo aqui proposto, qual seja, o de analisar a compatibilidade da norma inscrita na parte final do inciso II do art. 2º da Lei nº. 11.442/2007 com o ordenamento constitucional vigente, teceremos considerações tão-somente em relação às empresas de transporte rodoviário de carga – ETC.
3. Reitere-se que a referência aos transportadores não deve passar aos leitores a falsa ideia de que somente pessoas jurídicas podem se dedicar à atividade de transporte rodoviário de cargas. Com efeito, também da leitura da Resolução ANTT nº. 3.056/2009, percebemos que tanto as pessoas físicas, denominadas Transportador Autônomo de Cargas – TAC, quanto as pessoas jurídicas, chamadas de Empresa de Transporte Rodoviário de Cargas – ETC, podem se inscrever no RNTRC e efetuarem a atividade em análise.
4. O citado artigo possui a seguinte redação: "O processo de inscrição e cassação do registro bem como a documentação exigida para o RNTR-C serão regulamentados pela ANTT".
5. Não podemos nos olvidar, outrossim, que o art. 1º da Constituição Federal eleva à condição de fundamento da República, lado a lado com o valor social do trabalho, a livre iniciativa.
6. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil : promulgada em 5 de outubro de 1988, v. 7 : Arts 170 a 192. 2ª ed. atual. São Paulo : Saraiva, 2000, p. 18.
7. FREITAS, Juarez. A interpretação sistemática do direito. São Paulo : Malheiros, 1996, p. 149.