Organização social: forma de implementação e possibilidade de controle das suas atividades pela administração pública e pela sociedade

Resumo: O ensaio tem como objeto a Organização Social, enquanto entidade pública não-estatal prevista na Lei 9.637/98, e o controle da Administração Pública sobre suas atividades, com base nos princípios constitucionais que a orientam. Para isto, abordar-se-á inicialmente a crise e Reforma do Aparelho Estatal, bem como a implementação do Terceiro Setor, no Brasil. Por fim, a partir da análise do controle da Administração Pública, far-se-á uma abordagem sobre a submissão da Organização Social aos mecanismos de controle de que dispõe a própria Administração Pública, bem como pela sociedade, à luz do Estado democrático de direito.

PALAVRAS-CHAVE: Crise do Estado - Reforma Administrativa - Terceiro Setor - Organização Social - Controle da Administração Pública - Controle Social

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. A crise do Estado e o movimento em direção ao Terceiro Setor; 3. Regime Jurídico Administrativo; 4.A Organização Social e o Marco Legal; 5. Como se dá a lógica da transferência de atividades e serviços Estatais para as Organizações Sociais e Mecanismos de Controle da Administração Pública; 6. Conclusao; Referências.

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1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem o objetivo de analisar o papel da Organização Social, criada pela Lei nº 9.637 de 1998, tendo em vista aspectos práticos da sua implementação e da possibilidade de seus atos serem controlados pela Administração Pública e pela população.

Tratarei dos aspectos históricos que levaram à crise do Estado, no começo da década de 70 e qual foi a maneira encontrada pelos reformadores brasileiros para adaptar a atuação estatal no Estado democrático de direito.

Neste trabalho, analisarei a lógica do processo de redução da interferência do Estado junto à sociedade, o que facilitará o entendimento de como foram criadas novas instituições na década de 90, e que estão no centro da Reforma Administrativa do Estado.

Também trarei a lume porque houve a necessidade de delimitar a área de atuação do Estado e o porquê de redefinir o seu papel, deixando para o setor privado atividades que não lhe eram específicas, o que deu ensejo à institucionalização do Terceiro Setor.

A necessidade deste estudo atualmente é notória, haja vista que tanto as Organizações Sociais quanto as OSCIPs têm usado da prerrogativa de que o controle a que estariam submetidas seria somente no âmbito interno, descaracterizando assim os reais motivos da sua existência, que consiste em firmar parcerias com o Estado para prestar serviços de interesse da coletividade.

Dessa forma, não se admite que o Poder Público seja mero repassador de recursos a estas entidades sem lhes exigir o efetivo retorno à sociedade.

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2. A crise do Estado e o movimento em direção ao Terceiro Setor

Nas décadas de 1930 e 1960, houve um aumento do desenvolvimento econômico e social, o que acarretou uma grande prosperidade em todo o mundo. ^[01]

Durante os anos de 1970, o Estado que havia ampliado sua presença em quase todos os setores da sociedade começava a dar os primeiros sinais de uma possível crise, graças ao processo de globalização e ao crescimento desgovernado da população. ^[02]

Devido ao inchaço das funções estatais, houve uma grave crise fiscal, desemprego e aumento da taxa de inflação.

No caso do Brasil, a crise do Estado tornou-se mais clara na segunda metade da década de 1980.

O Estado entra em crise fiscal, perde em graus variados o crédito público, ao mesmo tempo em que vê sua capacidade de gerar poupança forçada a diminuir, senão a desaparecer, à medida que a poupança pública, que era positiva, vai se tornando negativa. ^[03]

As manifestações mais evidentes foram: a crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações. ^[04]

Todavia, ao invés de enfrentar a crise, que ocorreu logo após a transição democrática, a resposta foi ignorá-la. Na contramão do que deveria ser feito, foi implantado o Estado Mínimo. ^[05] A ideologia do Estado Mínimo, além de ser utópica, trouxe a lume o neoliberalismo.

Neoliberalismo é uma doutrina político-econômica que representa uma tentativa de adaptar os princípios do liberalismo econômico às condições do capitalismo moderno. [...] Como a escola liberal clássica, os neoliberais acreditam que a vida econômica é regida por uma ordem natural formada a partir das livres decisões individuais e cuja mola mestra é o mecanismo dos preços. Entretanto, defendem o disciplinamento da economia de mercado, não para asfixiá-la, mas para garantir-lhe sobrevivência. [...] No plano social, o neoliberalismo defende a limitação da herança e das grandes fortunas e o estabelecimento de condições de igualdade que possibilitem a concorrência. ^[06]

Somente em meados da década de 1990, houve uma resposta realmente consistente com o intuito de superar a crise. Tinha-se assim a efetiva tentativa de superação: a idéia de reformar o aparelho estatal, resgatando a sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas em conjunto com toda a sociedade.

A redefinição do papel do Estado ganhou relevância mundial. No que tange ao Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia mundial.

Nesse sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas de maneira conjugada com a sociedade. ^[07]

Havia assim um Estado sobrecarregado de demandas e sem encontrar soluções viáveis, em especial, no que diz respeito a políticas públicas. Por isso que as propostas de reforma do Estado foram consideradas inadiáveis na década de 1990.

Em resposta à crise, a reforma do Estado fez com que o seu papel fosse redefinido.O Estado deixou de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via de produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico, o Estado transformou-se em um instrumento de transferência de renda. Ou seja, ele passou a ter a função de redistribuir os tributos com o objetivo de garantir a ordem interna, a estabilização e o desenvolvimento. ^[08]

No entanto, a reforma brasileira ocorreu "de fora para dentro", isto é, também segundo uma perspectiva transnacional, mas obedecendo a uma posição subalterna do País no conjunto das nações, seguindo as diretrizes e métodos dos organismos financeiros internacionais. Assim, para nós, além de todos os efeitos internos, a reforma do Estado e, dentro dela, a reforma administrativa, vieram entre outras coisas, marcar a condição de fraqueza do Estado brasileiro, a sua impossibilidade de determinar rumos próprios, em face da submissão aos parâmetros dos organismos internacionais (FMI, Banco Mundial, Organização Mundial do Comércio etc.) e em face dos interesses econômicos transnacionais, que condicionaram a forma e o processo de privatização de empresas estatais. O modo de constituição da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) é um exemplo disso [...] ^[09]

Assim, foi necessário que se fizesse o contrário. Se antes o Estado era quem geria tudo sozinho, agora seria a hora da descentralização. Com isso, não havia o intuito de enfraquecer o poder do Estado, mas sim de reafirmá-lo em todas as camadas da sociedade.

Além disso, é necessário que se dêem maior transparência e publicidade às atividades estatais, aumentando-se, desta forma, o controle por parte dos cidadãos. O Estado deve ainda se tornar mais eficiente a fim de conservar ou recuperar a sua legitimidade. ^[10]

A grande tarefa política da década de 1990 foi a reforma do aparelho do Estado. E, de acordo com Luiz Carlos Bresser:

A reforma do Estado envolve quatro problemas que, embora interdependentes, podem ser distinguidos: (a) um problema econômico-político – a delimitação do tamanho do estado; (b) um outro econômico-político, mas que merece tratamento especial –a redefinição do papel regulador do Estado; (c) um econômico-administrativo – a recuperação da governança, ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e (d) um político – o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar. Na delimitação do tamanho do Estado estão envolvidas as idéias de privatização, "publicização", e terceirização. ^[11] (Grifos nossos)

Sendo que, como já foi dito anteriormente, o objetivo dessa reforma não era enfraquecer o Estado, mas sim fortalecê-lo dentro da nova ordem, a do Estado democrático de direito.

Pode-se afirmar que a partir desta crise, houve a necessidade de se rever as funções de todos os setores, quais sejam: Primeiro Setor, Segundo Setor e o emergente Terceiro Setor.

Do ponto de vista sociológico, tem-se entendido como Primeiro Setor o conjunto de entidades e propriedades urbanas e rurais pertencentes ao Estado (setor publico), figurando como Segundo Setor o conjunto das empresas particulares e propriedades urbanas e rurais pertencentes a pessoas físicas ou jurídicas fora do controle do Estado (setor privado). ^[12]

O Terceiro Setor, por sua vez, abrange diversos setores de voluntariado, entidades privadas associativas ou fundacionais, bem como organizações não-governamentais existentes na sociedade. Estas entidades perseguem propósitos de interesses público, independentemente do Estado, das empresas multinacionais e dos grandes grupos econômicos nacionais que em muitos casos as subsidiam.

Terceiro Setor [portanto] seria o conjunto de organismos, organizações e instituições dotados de autonomia e administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar voluntariamente junto à sociedade civil visando ao seu aperfeiçoamento. O Terceiro Setor é composto por organizações de natureza "privada" (sem objetivo do lucro) dedicadas à consecução de objetivos sociais ou públicos, embora não seja integrante do governo (Administração Estatal). ^[13]

Fruto por excelência do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que ocorreu em 1995, em que foram delineadas como um projeto específico e bastante significativo, as Organizações Sociais representam uma via para instrumentalizar a restrição da responsabilidade direta do Estado pela prestação de atividades e serviços sociais, o que foi, no plano em questão, alçado à condição de medida necessária ao processo de reestruturação estatal brasileira, em termos do que ali foi considerado como projeto de uma reforma mais verticalizada. ^[14]

Esse tipo de entidade foi mencionado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo MARE – Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em reunião de 21/9/95. Alguns Estados, antecipando-se ao Governo Federal, acabaram legislando sobre a matéria por meio de leis estaduais, segundo o modelo proposto no Plano Diretor. ^[15]

Em termos de precedentes históricos, há que se considerar que a expressão Organização Social, pautada nos marcos do processo de reforma defendido no PDRAE, foi utilizada pela primeira vez no Decreto 2.172, de 5/3/97, o qual estabelece a aprovação do Regulamento dos Benefícios da Previdência Social. ^[16]

As Organizações Sociais foram inseridas no ordenamento jurídico brasileiro a partir de sua regulamentação por Medidas Provisórias (primariamente pela MP 1.591, de 9/10/97, que foi reeditada mais cinco vezes até a sua substituição pela MP 1.648-6, de 24/3/98). Sendo que a matéria acerca das OS praticamente foi mantida até a sua regulamentação legal, que veio a ocorrer com a edição da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998. ^[17]

Criadas com o intuito de representar uma figura singular na espécie de entidades privadas de utilidade pública, mesmo sem ser, estrito senso, uma inovação no sistema jurídico, as Organizações Sociais não se confundem com as organizações não-governamentais (ONG.s), nem com os entes da administração indireta. Não se confundem, em grande medida, pelos mesmos motivos (essencialmente pelo atributo da qualificação) que as distinguem das entidades privadas de utilidade pública. O Terceiro Setor é um espaço amplo o bastante para comportar todas essas figuras e as suas devidas especificidades. O que não obsta o fato de a proposta governamental tentar justamente incorporar nas O.S. o fundamento e a direção introduzidos pelas O.N.G.s: uma perspectiva que vai da extrapolação da caridade para o exercício da cidadania. ^[18]

Em níveis amplos, a configuração do instituto das organizações sociais, delimitada por tal lei, foi feita de forma bastante imprecisa, o que leva, segundo Celso Bandeira de Melo, à necessidade de se questionar e mesmo de pressionar o governo no sentido de um "indispensável aperfeiçoamento do modelo federal", mesmo porque, esse diploma legal está marcado por inconstitucionalidades flagrantes, como por exemplo, na forma de possibilidade de se controlar as suas atividades. ^[19]

Vale ressaltar que o ordenamento jurídico nacional já admitia a parceria entre o poder público e a iniciativa privada, institucionalizando e fomentando em certa medida o Terceiro Setor. O artigo 16 do Código Civil de 1916 já previa a figura das associações de utilidade pública, consideradas pelo Decreto Lei n° 3.365, de 21/06/1941, como aquelas atuantes nos setores de salubridade pública, assistência pública, casas de saúde, clínicas, preservação e conservação de monumentos históricos e artísticos, proteção de paisagens e locais dotados pela natureza, preservação e conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens de valor histórico ou artístico. ^[20]

De acordo com o Decreto Federal nº 50.517 de 18/08/1961, admitia-se que as sociedades civis, associações e fundações pudessem servir à coletividade. Esta possibilidade era realizada tendo que vista que o serviço deveria ser feito desinteressadamente. Tanto que, deveria haver comprovação de que não havia remuneração dos seus dirigentes e que promoviam atividades de pesquisas científicas, de cultura, inclusive artísticas ou filantrópicas. ^[21]

Do mesmo modo, estabelecia o Decreto Federal n° 72.495, de 19/07/1973 que as entidades de ensino, vinculadas a instituições reconhecidas como de utilidade pública, teriam prioridade na concessão de amparo técnico e financeiro. ^[22]

No mesmo sentido, o Decreto Federal n° 752, de 16/02/1993, fixa, dentre outros requisitos para a concessão de certificado de entidade de fins filantrópicos, estar a entidade beneficente de assistência social, educacional ou de saúde constituída no país e em efetivo funcionamento nos três anos anteriores, não remunerar ou conceder vantagens ou benefícios, por qualquer forma ou título, aos seus diretores, conselheiros, sócios, instituidores, benfeitores ou equivalentes e aplicar as subvenções recebidas nas finalidades a que estejam vinculadas. A Lei Federal n° 8.742, de 07/12/1993, também chamada de Lei Orgânica da Assistência Social, considera como entidades e organizações de assistência social aquelas encarregadas de prestar, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento à família, à infância, à adolescência, à velhice e, em especial, aos carentes. Tais entidades dependem de prévia inscrição em órgãos públicos, aos quais compete a sua fiscalização, podendo firmar convênios com o Poder Público. ^[23]

Conclui-se que o ordenamento jurídico nacional já admitia a parceria entre poder público e a iniciativa privada, institucionalizando e fomentando em certa medida o Terceiro Setor. Todavia, somente a partir da Reforma do Estado é que se começou a falar sobre Terceiro Setor com esta denominação específica.

No que diz respeito a estratégia da reforma do Estado, esta apóia-se na publicização ^[24] dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, na sua absorção por um setor público não-estatal, em que, uma vez fomentados pelo Estado, irão assumir a forma de Organização Social. ^[25]

Com a dinâmica intervencionista o Estado passou a atuar em esferas antes tidas como reservadas à autonomia privada, em especial, no setor econômico e social, do que resultou o processo denominado de publicização do privado; o que afetava a poucos passou a ser de interesse comum; a política interferiu na economia; por um lado, grandes organizações, associações e grupos privados passaram a exercer pressão sobre o Estado, a colaborar na gestão de atividades de interesse geral, a solucionar problemas mediante acordos e negociações, gerando a chamada privatização do público. [...] ^[26]

A Lei n.º 9.637/98, das Organizações Sociais, dispõe sobre o termo publicizar, que seria:

[...] estrito senso, a transformação da personalidade de direito público para personalidade de direito privado, acrescida do qualificativo de entidade de utilidade pública, das autarquias e fundações dos setores determinados pelo art. 1° da lei supracitada (ensino, cultura, saúde, etc.), feita com o objetivo específico e fundamental de implicar a qualificação destas entidades como organização social. ^[27]

Tem-se como exemplo dessa nova modalidade de prestação de serviços públicos as atividades de educação, saúde, cultura, desenvolvimento tecnológico, meio ambiente e pesquisa científica que passam a ser encampadas por particulares, de forma substitutiva ao próprio Estado, mas com colaboração deste. A despeito de esses serviços serem de suma importância para a sociedade, nem sempre foram bem prestados de forma satisfatória pelo ente estatal.

Nesta nova proposta de Administração Pública, o Estado não mais executaria esses serviços fundamentais. Agora, ele teria a função de apenas regulá-los e incentivar a sua execução por particulares. Como seu fomentador, o Estado continuaria a subsidiá-los, buscando o controle social direto sobre suas atividades através da participação da sociedade.

Nos últimos anos cresceu de forma geométrica o número de entidades não governamentais e, da mesma forma, o volume de repasse de recursos públicos para o setor privado, através das organizações sem fins lucrativos. É importante reconhecer a relevância da atuação conjunta entre público e privado na construção de políticas públicas e na efetivação de direitos fundamentais, todavia, o Estado deve possuir instrumentos de controle e transparência que permitam a lisura desta relação. ^[28]

Essa forma de parceria entre sociedade e Estado, além de viabilizar a ação pública com mais agilidade e maior alcance, torna mais fácil e direto ao controle social, mediante a participação, nos conselhos de administração, dos diversos segmentos beneficiários envolvidos. As Organizações neste setor têm autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Até porque, seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, no que tange à gestão da instituição. ^[29]

A publicização dos serviços não-exclusivos do Estado faz parte da estratégia de sua reforma. Em que há a sua absorção por um setor público não estatal. Fomentado pelo próprio Estado, assume a forma de Organizações Sociais.

São objetivos dos serviços não-exclusivos:

Transferir para o setor público não-estatal os serviços não-exclusivos que estejam sendo executados no âmbito estatal, por meio de um programa de publicização, possibilitando a absorção, por entidades como organizações sociais. Lograr, assim, maior autonomia e flexibilidade, bem como uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços. Lograr um maior foco no cidadão-usuário e um maior controle social direto desses serviços por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação, quanto na avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle social. Lograr, finalmente, maior parceria entre o Estado e a sociedade baseada em resultados. O estado continuará a financiar as atividades públicas pela organização social qualificada para tal, e esta será responsável pelos resultados pactuados mediante contrato de gestão. ^[30]

Esta forma de parceria entre a sociedade e o Estado viabiliza a ação pública com mais agilidade e maior alcance. Até porque as Organizações Sociais usufruem de uma autonomia administrativa infinitamente maior do que aquela que seria possível dentro do aparelho tradicional do Estado. ^[31]

Uma forma de conceituar a reforma do estado em curso é entendê-la como um processo de criação ou de transformação de instituições, de forma a aumentar a governança e a governabilidade. Privatização é um processo de transformar uma empresa estatal em privada. Publicização, de transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, mas pública não estatal. Terceirização é o processo de transferir para o setor privado serviços auxiliares ou de apoio. ^[32]

Entretanto, há autores que criticam este modelo de reforma preconizado, por entender que o mesmo constitui artifício para um processo de privatização das próprias funções estatais.

A prestação publicizada dos serviços sociais pelas O.S. encerra uma gama de análises jurídicas que socialmente resultam numa estrutura ainda mais indefinida, haja vista a dificuldade de dimensionar o regime de tais entidades em nível teórico: a grande dúvida, no meio de tão grande proposta de mudança, é se o regime em questão (extremamente peculiar) não seria uma dissimulação de um processo de privatização em um nível em que isto seria inconcebível. ^[33]

A Lei n. 9.637/98, em seus 25 artigos, dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais, criação do Programa Nacional de Publicização, extinção dos órgãos e entidades que menciona e absorção de suas atividades por outras Organizações Sociais.

Na teoria, a estratégia de publicização visa aumentar a eficiência e a qualidade dos serviços públicos, sob o pretexto de que atribuir a entidades particulares funções não-exclusivas do Estado possibilitaria o melhor atendimento do cidadão a um custo menor.

Desta forma, há um ganho substancial da qualidade desses serviços. "Serão otimizados mediante menor utilização de recursos com ênfase nos resultados, de forma mais flexível e orientados para o cliente-cidadão mediante controle social". ^[34]

Entretanto, esta proposta de reforma não se mostrou tão efetiva na pratica quanto pretendido, o que, como será abordado posteriormente, demandará maiores mecanismos de controle.

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3. Regime Jurídico Administrativo

O regime jurídico administrativo constitui um conjunto de prerrogativas e restrições a que a Administração Pública está sujeita. ^[35] Sendo que, os princípios constituem a força matriz do sistema jurídico administrativo. O administrador não pode, dessa forma, ter irrestrita e total liberdade para desempenhar suas atividades.

Consiste, assim, em aplicar a lei de ofício, tendo em vista sempre o aspecto finalístico que a informa. ^[36]

Toda e qualquer atividade exercida pelo administrador público terá sempre como finalidade um objeto certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. ^[37]

O essencial, por ora, é enumerar que há a autonomia do Direito Administrativo, consubstanciada em regime jurídico especial, do qual emergem alguns princípios que também se encontram estabelecidos na Lei das Organizações Sociais.

A Constituição da República brasileira vigente dedicou um tópico exclusivo à Administração Pública, que se encontra no Título III, Capítulo VII do mencionado diploma. E, em seu artigo 37, deixou expressos quais os princípios devem ser seguidos por todos os administradores no exercício de atividade pública.

Deve ser ressaltado, por oportuno, que os princípios cumprem função normativa impar no sistema jurídico contemporâneo cuja normatividade para fins de vincular a conduta do gestor publico é indiscutível.

Aceita-se, após a superação da dicotomia jusnaturalista versus positivismo, na segunda metade deste século findante, que o Direito inclui tanto princípios quanto regras (ou normas em sentido estrito). A fase atual do constitucionalismo, denominada pós-positivista, é marcada justamente pela normatividade e positivação dos princípios gerais do Direito.

Com o pós-positivismo, dominante no constitucionalismo deste final de século XX, reconhece-se além da normatividade dos princípios, a hegemonia normativa dos princípios em relação às regras. Deve-se, sobretudo à teoria de Ronald Dworkin ^[38], jurista de Harvard, nos Estados Unidos, e ao jurista alemão Robert Alexy, o reconhecimento da normatividade dos princípios, e mais do que isso, o tratamento dos princípios gerais como Direito. No constitucionalismo contemporâneo, predomina o entendimento de que os princípios são normas jurídicas. [...] Para o constitucionalista brasileiro, os princípios são, na ordem constitucional dos ordenamentos jurídicos, a expressão mais alta da normatividade que fundamenta a organização do poder, e são compreendidos, equiparados e até confundidos com os valores. ^[39]

Os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência são princípios constitucionais da Administração Pública. Tais princípios adquiriram grande força na atualidade para a Administração Pública. Como tiveram um grande reflexo no Direito Administrativo, hoje em dia, servem de base para o entendimento de todos os institutos administrativos.

Princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta do Estado quando no exercício de atividades administrativas. [...] A doutrina moderna tem-se detido, para a obtenção do melhor processo de interpretação no estudo da configuração das normas jurídicas. Há assim, duas categorias básicas: os princípios e as regras. As regras são operadas de modo disjuntivo, vale dizer, o conflito entre elas é dirimido no plano de validade: aplicáveis ambas a uma mesma situação, uma delas apenas a regulará, atribuindo-se à outra o caráter de nulidade. Os princípios, ao revés, não se excluem do ordenamento jurídico na hipótese de conflito: dotados que são de determinado valor ou razão, o conflito entre eles admite a adoção do critério da ponderação de valores (ou ponderação de interesses), vale dizer, deverá o intérprete averiguar a qual deles, na hipótese sub examine, será atribuído grau de preponderância. Não há, porém, nulificação do princípio postergado; este, em outra hipótese e mediante nova ponderação de valores, poderá ser o preponderante, afastando-se o outro princípio em conflito. ^[40]

Portanto, os referidos princípios, que norteiam toda a conduta da Administração Pública, são importantes para uma melhor atuação das Organizações Sociais, constituindo limites a sua própria atuação institucional.

A Lei n 9.637 de 1998, que instituiu as OS, no seu artigo 7º, ^[41] entendeu que, dada a grandiosidade da atuação destas Organizações, devem elas se sujeitar a estes princípios que norteiam a própria Administração Pública. Isto significa dizer que, apesar das OS gozarem de autonomia administrativa e financeira, estão juridicamente vinculadas ao regime jurídico administrativo estabelecido pelo texto constitucional.

Deste modo, importante esclarecer o conteúdo jurídico principiológico de tais normas a fim de se abstrair a sua verdade extensão e aplicabilidade às Organizações Sociais.

Os princípios norteadores da Administração Pública no Brasil encontram-se de modo expresso no texto da Constituição. ^[42] Estes princípios gozam de eficácia jurídica, podendo ser de maior ou menor intensidade, mas devem ser aplicados por todos os administradores públicos, posto que constituem o parâmetro do regime jurídico público.

Embora as Organizações Sociais estejam submetidas a um regime jurídico especial, isto não as exime do cumprimento das normas típicas de Direito Publico. Há uma idéia errônea de que, por serem uma entidade social, sejam elas totalmente imunes à observância das regras de caráter publico.

Neste sentido, a própria lei das Organizações Sociais vincula-as aos princípios da Administração, o que demanda uma abordagem destes princípios para efeito de se delimitar os contornos da sua atuação institucional, o que se passa a fazer em seguida.

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4. A Organização Social e o Marco Legal

A proposta de reforma do Estado foi a de implementar entidades que fornecessem serviços sociais e científicos. O papel das Organizações Sociais seria o de fornecer estes serviços da melhor forma possível. ^[43]

Apesar de não tratar-se de um instituto novo, como já foi elucidado no capítulo anterior, a Lei nº 9.637 de 1998 veio qualificar estas entidades público-privadas como Organizações Sociais.

Esta mesma Lei foi impugnada no bojo de duas Ações Direta de Inconstitucionalidade, a nº 1.943-1 e a nº 1.923-4. ^[44] Entretanto, nenhuma destas Ações foi validada, sendo que, a Lei das Organizações Sociais foram declaradas constitucionais. ^[45]

As entidades qualificadas como Organizações Sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais. ^[46] Entretanto, a atuação das OS está expressamente prevista na Lei n° 9.637 de 1998, em que estabelece no seu artigo 1.º que

O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. ^[47]

Todavia, a previsão legal acima exposta não traça própria e especificamente uma definição de organizações sociais. A lei em análise já inicialmente parte da qualificação de tais entidades, sendo o entendimento a respeito do que sejam as Organizações Sociais uma interpretação do texto legal como um todo, ou seja, trata-se de buscar a sua concepção subentendida e não uma estrita definição legal, que não foi feita. ^[48]

Comparativamente, foram mantidos, em relação ao conceito do PDRAE, no texto da lei que trata sobre as O.S., três dos mais importantes núcleos que conformam a sua noção: a natureza jurídica de Direito privado, a iniciativa (discricionariedade) do Poder Executivo no ato da qualificação e o contrato de gestão, tendo sido, apenas e fundamentalmente, alterada a forma de obtenção do título legal: de autorização legislativa para qualificação feita diretamente pelo Executivo, o que aumenta ainda mais a margem de poder discricionário deste. Em termos amplos, pode-se dizer que não há como fugir de uma concepção de organização social oferecida pelo impreciso substrato legal que não seja tautológica, visto que assim são denominadas as entidades privadas, fundações ou associações sem fins lucrativos que "usufruem do título de organização social". Neste sentido, segundo o autor em questão, "a denominação organização social é um enunciado elíptico" ^[49].

Para Juarez de Freitas, a definição dada chega a ser lacunosa.

Sob pena de tautologia, não é adaptado pensá-las apenas como pessoas jurídicas de direito privado designadas como tais, uma vez que preencham determinados requisitos. Além de lacunosa, esta definição se arrima, bem de ver, na incompreensão de fundo do próprio regime e na excessiva discricionariedade no tocante à habilitação, somente menos grave do que aquela destinada à desqualificação ^[50]

Já com relação à opinião de Maria Sylvia Di Pietro, as Organizações Sociais sãopessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de gestão. ^[51]

A Lei n. 9.637/98 não deixa dúvidas, em seu art. 1º, de que caberá ao Poder Executivo, discricionariamente, a iniciativa de qualificar ou não entidades de utilidade pública como organizações sociais, donde a afirmação da referida autora de serem as O.S. "instituídas por iniciativa de particulares" não estar absolutamente correta, na medida em que tal afirmação só se justifica, em uma abordagem mais abrangente, a partir da concepção de que as pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, são constituídas pela iniciativa privada (haja vista os exemplos de associações civis, organizações não-governamentais, fundações privadas etc). Contudo há que se fazer a ressalva de que tanto o título de utilidade pública, quanto o qualificativo de O.S. são de estrita e necessária iniciativa do poder público. ^[52]

Estas entidades atendem a determinados requisitos previstos na legislação, o que lhes permite celebrar contratos de gestão com o Poder Público, sem que elas sejam consideradas como sendo privadas. Trata-se assim de um título jurídico especial, cedido somente a associações ou fundações privadas sem fins lucrativos. ^[53]

As Organizações Sociais têm como base figuras jurídicas privadas: associações civis ou fundação. As entidades se especializam por força da titulação. Nas associações há a predominância do elemento pessoal, o interesse próprio, a vontade interna e os órgãos diretivos. Na fundação, há a predominância do elemento patrimonial, o interesse de terceiros, a vontade externa do fundador executada pelos administradores. ^[54]

A adequação estatutária de entidades civis já constituídas, bem como a constituição de outras tantas que pleiteiem a condição de Organização Social, baseia-se tanto na legislação vigente, no que respeita às normas de constituição e registro de pessoas jurídicas, quanto na legislação proposta para as Organizações Sociais.

No que diz respeito ao registro, o representante legal formulará requerimento dirigido ao Oficial da Serventia, fazendo o respectivo ou de sua alteração, com a relação dos sócios fundadores, assinada pelo representante legal. Este documento deverá conter o nome, estado civil, cargo, nacionalidade, profissão, RG, CIC e residência. O representante geral deve providenciar a inscrição da entidade no Cadastro Geral de Contribuintes. ^[55]

E, finalmente, para a eleição do Conselho e da Diretoria Definitiva, o conselheiro representante dos sócios solicita a indicação dos representantes natos do conselho de administração, tanto do poder público quanto da sociedade civil. ^[56]

Depois da constituição dos membros natos, os mesmos escolhem, já na próxima reunião, os demais membros na forma do estatuto; sendo que essas pessoas devem ter capacidade profissional notória. Logo após, é escolhida a diretoria definitiva da associação. Esta deve manifestar ao Poder Público o seu desejo de ser uma entidade publicizada. Depois da publicização da entidade, surge a Organização Social. ^[57]

Alguns estados restringiram o modelo das Organizações Sociais a um número menor de setores. Tem-se como exemplo o Estado de São Paulo, que limitou sua atuação nas áreas de saúde e cultura, como enumera o artigo 1°, da Lei Complementar Estadual n° 846, de 05/06/1998. ^[58]

Outros estados, como o Ceará, por exemplo, ampliaram as áreas passíveis de serem atingidas pelo Programa de Incentivo às Organizações Sociais. Este se referiu ao ensino, pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura, trabalho e educação profissional, ação social e saúde, de acordo com o artigo 1°, da Lei estadual n° 12.781, de 30/12/1997.

Ainda se destaca o modelo em cujo bojo a "prestação de serviços sociais" foi definida como o campo pertinente às Organizações Sociais, como ocorreu com o Estado do Pará, na Lei n° 5.980, de 19/07/1996 (artigo 1°). Registre-se que em 21/01/2000 foi emitido, pelo Governador, o Decreto Estadual n° 3.876, que, em seu artigo 6°, estabeleceu entender-se como prestação de serviços sociais a promoção da assistência social, cultural, defesa, conservação do patrimônio histórico e artístico; defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção de desenvolvimento sustentável; experimentação não lucrativa de novos modelos sócio-produtivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito; combate à pobreza; promoção gratuita de saúde, de desenvolvimento econômico e social, bem como da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais; estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às entidades mencionadas no dispositivo normativo. Resulta das hipóteses elencadas no Decreto a grande amplitude dos setores em que se admitiu a incidência da figura das Organizações Sociais. ^[59]

Sintetizando todas essas perspectivas, portanto, tem-se que a concepção de Organizações Sociais, em sentido abrangente, encampa todas as pessoas jurídicas de direito privado, constituídas sob a forma de fundação ou sociedade civil sem fins lucrativos, que sejam habilitadas a receber tal qualificação perante o poder público, dados os requisitos específicos previstos na lei supracitada.

Com relação aos estados brasileiros, a Bahia foi pioneira com a implantação do Programa de Incentivo às Organizações Sociais, tendo em vista a vigência anterior da Lei n° 7.027, de 29/01/1997, em relação à lei n° 5.980, de 19/07/1996, do Estado do Pará, que somente entrou em vigor na data de sua publicação, ocorrida no Diário Oficial de 06/11/1997. A Lei n° 7.027/1997, também baiana, instituiu o Programa de Incentivo às Organizações Sociais, "com o objetivo de fomentar a absorção de atividades que, por força de previsão constitucional, já venham sendo exercidas também pelo setor privado", destacando ensino, cultura, pesquisa científica e tecnológica, saúde e outras. ^[60]

A Lei n° 5.908, do estado do Pará, vigente a partir de 06/11/1997, foi regulamentada pelo Decreto n° 3.876, de 21/01/2000, e fixou prazo para emissão do parecer prévio à qualificação, possibilidade de requerimento popular de perda de qualificação, modelo padrão do contrato de gestão, bem como forma de prestação de contas, destacando-se a previsão de auditorias independentes para contratos superiores a determinado montante. ^[61]

Já no estado do Ceará, foi publicada no Diário Oficial de 30/12/1997, a Lei n° 12.781, que estendeu o modelo das Organizações Sociais além dos setores previstos na legislação federal, abrangendo as áreas de educação profissional, trabalho e ação social. ^[62]

A Lei Complementar n° 846 de 04/06/1998, do Estado de São Paulo, admite, em seu artigo 1°, a qualificação como Organizações Sociais de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, que atuem nos setores de saúde e cultura. O Decreto n° 43.493, de 29/09/1998, dispôs sobre a qualificação das OS na área da cultura, sendo que a Orquestra Sinfônica do Estado de São Paulo encontra-se em processo de transformação para adaptação ao novo modelo. ^[63]

No Estado do Pernambuco, a Lei n° 11.743, de 20/01/2000, instituiu o "Sistema integrado de prestação de serviços públicos não-exclusivos", dispondo, em um mesmo diploma, sobre a qualificação de Organizações Sociais e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. Definiu como atividades públicas não exclusivas "aquelas desempenhadas pelos órgãos e entidades da administração, que, por força de previsão constitucional, já venham sendo exercidas, também, pela iniciativa privada" (artigo 2°, I). Em seu artigo 5° consagrou, de modo expresso, a idéia das Organizações Sociais como entidades qualificadas para a absorção de competências públicas. ^[64]

Dessa forma, não se trata necessariamente de um instituto novo, pois, são pessoas jurídicas privadas de interesse social e utilidade pública, como enumera a própria Lei em seu artigo 11. Uma vez qualificadas como OS, essas organizações submetem-se a maiores restrições e vigilância do Estado e detêm deveres para com o mesmo.

Segundo o artigo 11 da Lei n° 9.637 de 1998, "as entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais" ^[65]. Dessa maneira, a natureza jurídica das organizações sociais é de pessoa jurídica de direito privado, estando conformadas mais especificamente como entidades de utilidade pública.

A classificação como OS aumenta os benefícios tributários e vantagens administrativas das mais diversas, ou seja, com um plus à personalidade jurídica dessas entidades, elas passam a gozar de benefícios especiais que não são para todas as pessoas jurídicas privadas.

Cabe, aqui, ressaltar a distinção entre as entidades que precisarão ser publicizadas e as que nunca pertenceram à administração pública indireta, com vistas ao objetivo final de conformarem todas elas o espectro de requisitos formais para ser O.S. As primeiras, em termos de natureza jurídica, são originariamente autarquias e fundações públicas, pessoas jurídicas de direito público, que para se tornarem O.S. devem ter sua personalidade jurídica transformada, de modo que passem a se enquadrar nos moldes do art. 1° da Lei n. 9.637/98, que especifica que só poderão ser qualificadas como O.S. as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos.Ora, por outro lado, quanto às entidades que nunca pertenceram à administração pública indireta, tem-se que as organizações sociais delas oriundas, no limite, possuem a personalidade de direito privado como elemento constitutivo e os demais títulos como meras qualidades jurídicas agregadas/adquiridas, sendo tais entidades passíveis de desqualificação pelo mesmo órgão que conferiu a elas esses títulos. ^[66]

Como a própria Lei determina, para que uma entidade seja considerada como Organização Social, é necessário que haja comprovação do registro de seu ato constitutivo.

A Lei n° 9.637 de 1998, em seu artigo 2° enumera que o registro deve dispor sobre a natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação, com a finalidade não-lucrativa. ^[67]

Deve haver a obrigatoriedade de investimento de seus excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades. A previsão expressa da entidade deve ter, como órgãos de deliberação superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria definidos nos termos do estatuto, asseguradas a composição e atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei. ^[68]

Deve haver a previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior, de representantes do poder Público e de membros da comunidade, de notória capacidade profissional e idoneidade moral. Para qualificar-se como Organização Social, a entidade deve dispor a composição e atribuições da diretoria. ^[69]

Há a obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial, dos relatórios financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão. Sendo que, no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma do estatuto. ^[70]

Não pode haver a distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou falecimento de associado ou membro da entidade e a previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes financeiros decorrentes de suas atividades. Ou seja, em caso de extinção ou desqualificação, ao patrimônio de outra Organização Social qualificada no âmbito da União, da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens por estes locados. ^[71]

A discricionariedade do executivo em aprovar a qualificação de uma entidade como Organização Social, utilizando da conveniência e oportunidade, é um risco que a própria Administração corre. Até porque, dessa forma colocada pela Lei, há a possibilidade de que, na hora de converter uma entidade em Organização Social, o Executivo acabe por ter uma decisão baseada em parâmetros políticos.

Isto faz com que a escolha de qual entidade será uma Organização Social seja um ato unilateral e até mesmo pouco confiável do ponto de vista da legalidade, pois, há discricionariedade onde deveria haver critérios objetivos (não há um processo criterioso de análise técnica). Assim, basta que seja pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos, sem necessária comprovação de patrimônio, experiência de serviços prestados na área, corpo técnico etc.

Enquanto para travar com o Poder Público relações contratuais singelas (como um contrato de prestação de serviços ou de execução de obras) o pretendente é obrigado a minuciosas demonstrações de aptidão, inversamente, não se faz exigência de capital mínimo nem demonstração de qualquer suficiência técnica para que um interessado receba bens públicos, móveis ou imóveis, verbas públicas e servidores públicos custeados pelo Estado. ^[72]

O senso de indignação, expresso pelo professor Celso Antônio Bandeira de Melo, é justo, haja vista que essa falta de critério pode levar ao risco de uma entidade fantasma vir a pleitear e mesmo conseguir a qualificação como Organização Social.

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5. Como se dá a lógica da transferência de atividades e serviços Estatais para as Organizações Sociais e Mecanismos de Controle da Administração Pública

O fato de a Organização Social ser uma pessoa jurídica de direito privado, como foi tratado no capítulo anterior, não afasta os mecanismos de controle previstos na ordem jurídica, mormente em se considerando uma entidade que atua em setores basilares da área social. ^[73]

Nesse último capítulo, haverá a conceituação da palavra controle e a sua evolução no Brasil. O ato de controlar dos Três poderes e o ideal da efetiva participação do cidadão-cliente nas formas de controlar os atos das Organizações Sociais.

A palavra controle é de origem francesa e significa fiscalizar, verificar, examinar, supervisionar. ^[74]

O controle constitui uma das cinco fases primordiais da administração, que são: planejamento, organização, direção e coordenação. Dessa forma, a sua inexistência ou deficiência tem reflexos negativos nessas funções, resultando na ineficácia da organização. ^[75]

No âmbito da Administração Pública, nas palavras de Patrícia Cardoso Rodrigues de Souza, o controle pode ser conceituado como:

Poder-dever de inspeção, registro, exame, fiscalização pela própria Administração, pelos demais poderes e pela sociedade, exercidos sobre conduta funcional de um poder, órgão ou autoridade com o fim precípuo de garantir a atuação da Administração em conformidade com os padrões fixados pelo ordenamento jurídico. ^[76]

Nos dizeres de Carvalho Filho, controle da administração é "o conjunto de mecanismos jurídicos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder." ^[77]

Para Maria Sylvia Zanella de Pietro, a finalidade do controle é:

A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. ^[78]

Carvalho Filho enumera a importância do controle:

Os mecanismos de controle vão assegurar a garantia dos administrados e da própria administração no sentido de ver alcançados esses objetivos e não serem vulnerados direitos subjetivos dos indivíduos nem as diretrizes administrativas. ^[79]

Nossa Constituição estabelece um sistema de controle baseado na separação dos poderes, pelo sistema de controle de cada poder, pelo controle exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas e pelo controle social, através de mecanismos de atuação da sociedade. No caso do controle das Organizações Sociais, por exemplo, é de suam importância a participação efetiva do cidadão-cliente, pois, como bem fala a Lei Federal, é o destinatário dos serviços desta entidade quem deve realizar o controle de seus atos. ^[80]

O controle da Administração Pública é um campo já desenvolvido há tempos, e continua em plena evolução.

No Brasil, os paradigmas da Administração Pública ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse público e permitir uma administração transparente e que atue em consonância com o ordenamento jurídico e a toda a base principiológica da Administração Pública

No entanto, anteriormente, o controle tinha um outro enfoque. Controlava apenas quantitativamente o patrimônio, visto que não havia interesse da monarquia fazê-lo sobre sua própria atuação, o que era reflexo do absolutismo e do totalitarismo. ^[81]

No Direito Pátrio, o estudo sobre o controle foi introduzido principalmente por Miguel Seabra Fagundes, com sua consagrada obra O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário, publicada em 1941. ^[82]

As constituições brasileiras anteriores também demonstravam preocupações com o controle de legalidade dos atos da administração, reconhecendo sua importância para uma boa gestão. ^[83]

A modernização do sistema de controle veio juntamente com o marco da administração gerencial, preconizada pela Reforma Administrativa, especificadamente pelo Decreto-Lei 200/67, que introduziu o controle de forma ágil, preocupando-se não só com o aspecto formal, como era feito anteriormente, mas com o acompanhamento da gestão da administração. ^[84]

Posteriormente, com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, o controle teve maior enfoque, ganhando vital importância. Importante destacar que, com o advento da Constituição de 1988, foi instituído o controle pela opinião pública.

Acompanhando a mais moderna tendência política, a nova Constituição da República alargou os instrumentos mediante os quais se torna possível o controle exercido pela opinião pública sobre o Poder Estatal, e a Administração Pública em particular, também chamado "controle informal" ou "controle difuso". ^[85]

A Administração Pública no Brasil, com a evolução do Estado, passou por três modelos clássicos de gestão, quais sejam: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. ^[86]

A Administração Patrimonialista, com típico regime autoritário, era marcada pelo poder nas mãos de poucos. Tanto os cargos como o dinheiro público eram utilizados como patrimônio particular dos governantes, não havendo diferenciação entre a coisa pública e os bens e direitos particulares. Daí nascia a corrupção, o nepotismo e o abuso de poder. ^[87]

A Administração Pública Burocrática surgiu na primeira metade do século XX e baseava-se na racionalidade, por meio da criação e cumprimento das leis, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. No entanto, este modelo de administração criou formalidades excessivas na máquina estatal, voltando-se apenas para a otimização dos meios, desvirtuando-se ao longo do tempo dos resultados, ou seja, de sua missão principal, que era servir ao interesse público. ^[88]

A Administração Pública Gerencial ^[89], por sua vez, teve início na segunda metade do século XX e surgiu como resposta à evolução econômica e social do Estado, diante da globalização e do desenvolvimento tecnológico. Este modelo de administração Pública, implantado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, constitui uma evolução na história da administração Pública, por enfocar aspectos de eficiência e eficácia, da necessidade de redução do custo da máquina pública e aumento da qualidade dos serviços públicos. ^[90]

A Reforma Gerencial só faz sentido quando aprofunda as formas de democracia representativa e de democracia direta ou controle social, além de ser um instrumento de eficiência administrativa, é também um meio de afirmação democrática dos direitos de cidadania. ^[91]

Desta forma, nesta etapa, há democracia. Sendo que, a partir do momento em que o Administrador Público recebe autonomia gerencial, ou seja, passa a ser controlada por resultados, torna-se muito mais complicado haver o clientelismo. ^[92]

A Reforma Gerencial não nega o papel de controle da moralidade pública atribuído aos serviços públicos e a todo um sistema de divisão de poderes ou de checks and balances que foi montado no Estado moderno para evitar corrupção. Não rejeita, também, a necessidade de leis e regulamentos que ajudem a garantir a moralidade pública.[...] Quanto maior for a autonomia, quanto mais descentralizadas e desconcentradas as ações, quanto mais os controles forem a posteriori, por resultados e por competição administrativa, mais eficientes serão os serviços públicos; em contrapartida, maior será o risco de corrupção e de clientelismo. ^[93]

A Reforma Gerencial no Brasil foi realmente implementado entre 1995 e 1998 ^[94] seguindo as diretrizes apresentadas no Plano Diretor, quer sejam elas: reforma da Constituição no capítulo da administração pública, a elaboração de projetos de leis complementares à reforma constitucional, programa de Organizações Sociais, programa de agências executivas, entre outras medidas. Sendo que, tais medidas tinham o intuito de facilitar a descentralização, desburocratização e o aumento da autonomia de gestão. Todavia, a Reforma não foi tão descentralizadora como pretendeu ser a de 1967. ^[95]

No que tange ao controle, a Reforma propôs uma lei que iria disciplinar as formas de participação popular na Administração Pública. Assim, o controle social, ganharia um novo impulso. ^[96]

Tem-se assim, o marco inicial que daria ensejo ao controle por parte do cidadão-cliente aos atos das Organizações Sociais.

O controle é um dos elementos indispensáveis para a Administração e de extrema relevância para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gestão pública atua de forma a resguardar que a administração esteja em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico como a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Mais do que isso, o controle deixou de ter o apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento de gerenciamento para Administração, e de garantia para a população, de uma prestação de serviços eficiente, com o mínimo de recursos, sem desvios ou desperdícios. ^[97]

Como já foi explanado anteriormente, as atividades das Organizações Sociais devem ser controladas pelos Tribunais de Contas, de acordo com o artigo 70 da Constituição Federal em relação a todos os bens e recursos de origem pública.

Entretanto, como disciplina o artigo 3º, I da Lei das Organizações Sociais, há a importância do controle exercido pelo cidadão. ^[98] Ou seja, há a preocupação de que o cidadão também verifique, controle, denuncie o que há de errado nas Organizações Sociais, como forma de melhorar o serviço prestado por estas entidades.

Através do controle social a sociedade se organiza formal e informalmente para controlar não apenas os comportamentos individuais, mas – e é isto que importa neste conceito – para controlar as organizações públicas. Pode ocorrer também no plano político, através do sistema de plebiscitos ou referendos. O controle social das organizações públicas pode ocorrer de duas maneiras: de baixo para cima, quando a sociedade se organiza politicamente para controlar ou influenciar instituições sobre as quais não tem poder formal; ou de cima para baixo, quando o controle social é exercido formalmente através de conselhos diretores de instituições públicas não-estatais. A democracia direta é a ideal, mas no plano nacional, só pode ser praticada de maneira limitada, através de sistemas de consulta popular sobre temas muitos claramente definidos. A consulta visa referendar ou orientar as decisões dos representantes democraticamente eleitos. ^[99]

Como forma de incentivar a inclusão dos diversos seguimentos da comunidade, deve haver audiências públicas, ouvidorias e o direito de denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas, assim como usar tantos outros meios institucionais de expressão da vontade popular, como mesmo enumera o artigo 74, parágrafo 2º da Constituição Federal. ^[100]

Pode-se afirmar que, o sucesso do instituto Organização Social depende, em grande medida, do efetivo controle social estruturado em mecanismos realmente capazes de assegurar a participação da sociedade no planejamento e na execução das políticas públicas. ^[101]

A instituição de um sistema de controle material da Administração Pública é extremamente complexa, entre outras razões, porque necessariamente teria de incluir alguma forma de manifestação dos cidadãos, não apenas na qualidade de usuários dos serviços públicos e destinatários da atividade administrativa, mas também como financiadores dessa atividade e titulares do poder em nome de quem essa atribuição é exercida. ^[102]

Deve-se buscar na efetiva participação popular uma forma coerente e prática de controle destas entidades. Não podendo, de forma alguma, dar espaço àqueles que tentam somente favorecer interesses particulares, uma vez que este tipo de controle foi instituído com o intuito de garantir a efetiva concretização do principio da soberania popular e da democracia representativa. ^[103] Não deve, dessa forma, servir de mera massa de manobra para alguns representantes do poder privado, mas sim, deve ser uma forma de garantir um direito garantido pela Constituição, em seu artigo 1º.

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6. CONCLUSÃO

A proposta inicial deste trabalho consistiu na busca das formas de controle exercido pela Administração Pública sob os atos das Organizações Sociais.

Ao tratar da Reforma do Estado que ocorreu em 1990, percebe-se que a mesma pressupunha os cidadãos e para eles estava voltada. Ou seja, foi uma Reforma em que os cidadãos estavam mais livres, haja vista que o Estado reduziu sua face paternalista e se tornou ele próprio competitivo. Sendo que, não havia mais que se falar em premissa burocrática de um Estado totalmente isolado da sociedade.

Neste contexto, foram criadas as Organizações Sociais, com o intuito de melhorar alguns serviços que antes eram prestados exclusivamente pelo Estado de uma forma mais eficiente, com o escopo precípuo de trazer de volta a credibilidade que fora perdida pelo Estado.

Entretanto, para que isso realmente ocorra, há a necessidade de cidadãos mais maduros politicamente, ou seja, sujeitos sociais mais cientes de seus direitos e deveres, em uma sociedade democrática em que competição e solidariedade continuarão a se complementar e se contradizer.

O cidadão é a razão de ser de toda e qualquer atuação estatal. Ele é o titular do poder estatal e possui garantias para fiscalizar seus atos. No caso da fiscalização dos atos das Organizações Sociais, tem-se o Tribunal de Contas e seu controle através de denúncias ou mesmo ex officio e também a iniciativa popular.

Conclui-se, desta forma, que, sendo o Estado criado para atender ao cidadão, o mesmo deve fiscalizar os atos dos entes criados por Ele para atendê-lo melhor. Ou seja, não se trata apenas de um ideal distante de participação popular de controle das atividades das Organizações Sociais, mas sim, uma realidade que deve ser lembrada por todos os cidadãos- clientes quando estivem frente a uma irregularidade ou má gestão dos administrados destas entidades, buscando forças para denunciar nos princípios da soberania popular e da democracia representativa, dispostos no artigo 1º da Constituição Federal.

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Notas

I - especificação do programa de trabalho proposto pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade;

II - a estipulação dos limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais no exercício de suas funções. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007.

Parágrafo único - As pessoas jurídicas de direito privado cujas atividades sejam dirigidas à saúde e à cultura, qualificadas pelo Poder Executivo como organizações sociais, serão submetidas ao controle externo da Assembléia Legislativa, que o exercerá com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ficando o controle interno a cargo do Poder Executivo. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum, 2007, p.1369.

1. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p.6. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
2. Odete Medauar, em sua obra O "Direito Administrativo em Evolução", entende que: "Também denominada mundialização, internacionalização, transnacionalização, planetarização, desencadeia-se a partir da década de 80, acentuando-se a contar de meados da década de 90 do século XX." MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003,p. 93.
3. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998, p. 35.
4. A crise do Estado pode ser definida (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) como o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas, dentre as quais a crise do Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no Terceiro Mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) como uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, por meio do advento de disfunções da burocracia estatal. In PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
5. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p.7. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
6. SANDRONI, Paulo. Dicionário de Economia: Os economistas. São Paulo: Abril Cultural, 1985, p.203.
7. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
8. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997. p.10. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
9. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2002, p.30.
10. PEREIRA, Cláudia Fernanda de Oliveira. O Novo Direito Administrativo Brasileiro: O Estado, as Agências e o Terceiro Setor. São Paulo: Fórum, 2003,p. 291.
11. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997. p. 7. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
12. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p. 10. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
13. _________________Terceiro Setor: conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública. Fórum Administrativo – Direito Público. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 93.
14. __________________Terceiro Setor: conceituação e observância dos princípios constitucionais aplicáveis à administração pública. Fórum Administrativo – Direito Público. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 93.
15. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Contrato de gestão. In: Direito Administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 252-253.
16. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 882.
17. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVMVM, 2008, p. 882.
18. PINTO, Elida Graziane. Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em :www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso: 06 de abril de 2009.
19. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 20.ed. São Paulo: Malheiros,2003, p.207.
20. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 884.
21. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 885.
22. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 885.
23. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 885.
24. A política do governo será limitar a qualificação de entidades não-estatais que possam absorver as atividades não exclusivas de Estado executadas atualmente por entidades estatais.
25. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
26. MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolução. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p.115.
27. PINTO, Elida Graziane, Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em: www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso: 06 de abril de 2009.
28. COELHO, Luana Xavier Pinto. O controle prévio como solução para a continuidade das parcerias entre o Estado e o Terceiro Setor. Disponível em: http://jus.com.br/artigos/11909.Data de acesso: 04 de maio de 2010.
29. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
30. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
31. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
32. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p.19. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
33. PINTO, Elida Graziane. Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em: www.tce.mg.gov.br/revista.Data de acesso: 06 de abril de 2009.
34. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009
35. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Contrato de gestão. In: Direito Administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 63.
36. MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13.ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 26-27
37. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23.ed. São Paulo: Malheiros,1996, p. 88.
38. No estudo de Dworkin, ele critica o positivismo, negando a separação entre Direito e Moral, que é o centro de toda a dissertação dos positivistas. O referido autor parte da teoria de justiça de John Rawls e demonstra que, na prática dos tribunais, não há a distinção rígida dos positivistas entre Direito e Moral, ou seja, na prática, prevalece o bom senso e outras diretrizes para se chegar a uma conclusão sobre o caso concreto.
39. MORAES, Germana de Oliveira. Controle Jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética, 2000, p.20.
40. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Lumen Juris, p. 16.
41. Art. 7º da Lei 9.637 de 1998- Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os seguintes preceitos:
42. FREITAS, Juarez. O Controle dos Atos Administrativos e os princípios fundamentais do Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 48.
43. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP,1998, p. 155.
44. A Lei n° 9.637 de 1998 foi impugnada através de Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.943-1, oposta pelo Conselho Federal da OAB, e da Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.923-5, ajuizada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido Democrático trabalhista (PDT).Todavia, o ministro relator, Ilmar Galvão, entendeu que não havia nenhuma incompatibilidade do modelo de Organizações Sociais com o ordenamento constitucional vigente.Quando o julgamento foi retomado em fevereiro de 2007, o Ministro Eros Grau suspendeu a eficácia do artigo 1° da lei n° 9.648 de 1998 e os artigos 5°, 11 a 15 e 20 da Lei n° 9.637/98. Ao concluir o julgamento da medida cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 1.923-DF, o STF assentou que não havia incompatibilidade da norma impugnada com a Constituição Federal: "Quanto ao ar. 1° da Lei 9.637/98, que autoriza o Poder Executivo a qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direitos privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, considerou-se que a Constituição Federal não impôs ao estado o dever de prestar tais atividades por meio de órgãos ou entidades públicas, nem impediu que elas fossem desempenhadas por entidades por ele constituídas para isso, como são as organizações sociais".( Voto dos Ministros Gilmar Mendes, Celso Mello e Sepúlveda Pertence. In: CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.891.)
45. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.891.
46. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Organizações Sociais - Cadernos MARE. Brasília/DF, 1998. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br. Data de acesso: 04 de fevereiro de 2009.
47. BRASIL, Lei 9637. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
48. PINTO, Elida Graziane, Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em: www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso: 06 de abril de 2009
49. PINTO, Elida Graziane. Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em:www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso: 06 de abril de 2009.
50. FREITAS, Juarez de. Regime Peculiar das Organizações Sociais e o Indispensável Aperfeiçoamento do Modelo Federal. In: Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Renovar, out./dez. 1998, v. 214, p. 99-106.
51. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21.ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 97.
52. PINTO, Elida Graziane. Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em:www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso: 06 de abril de 2009.
53. PEREIRA, Cláudia Fernanda de Oliveira. O novo Direito Administrativo brasileiro: O Estado, as Agências e o Terceiro Setor. São Paulo: Fórum, 2003, p. 282.
54. BRASIL, Cadernos MARE, Organizações Sociais, Brasília, DF, 1998, p. 27. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
55. BRASIL, Cadernos MARE, Organizações Sociais, Brasília, DF, 1998, p. 34. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
56. BRASIL, Cadernos MARE, Organizações Sociais, Brasília, DF, 1998, p. 34. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
57. BRASIL, Cadernos MARE, Organizações Sociais, Brasília, DF, 1998, p. 34. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
58. Artigo 1º da Lei 9.637 de 1998 - O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas à saúde e à cultura, atendidos os requisitos previstos nesta lei complementar.
59. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.884.
60. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.888.
61. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.888.
62. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa.Belo Horizonte: JusPUDIVM, 2008, p.888.
63. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa.Belo Horizonte: jusPUDVIM, 2008, p.888.
64. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de, Reforma Administrativa.Belo Horizonte: jusPUDVIM, 2008, p.888.
65. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
66. PINTO, Elida Graziane, Organizações Sociais e reforma do Estado no Brasil. Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais. Edição 2002 11 08 0005.2xt de 02 – Ano. Disponível em: www.tce.mg.gov.br/revista. Data de acesso:06 de abril de 2009
67. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
68. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
69. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
70. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
71. BRASIL, Lei 9.637 de 1998. Vademecum. Anne Joyce Angher. São Paulo: Reedel, 2007, p.1369.
72. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Figuras jurídicas introduzidas pela Reforma Administrativa. In: Curso de Direito Administrativo. 11.ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p.142-161.
73. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa, Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p.908-909.
74. AURÉLIO, Dicionário de Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Editora Nova Fronteira, 2000,p.1605.
75. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle.Caderno 1. Brasília/DF, 1997,p.32. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
76. SOUZA, Patrícia Cardoso Rodrigues de. Controle da Administração Pública. In: MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Curso Prático de Direito Administrativo. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p.150.
77. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Lumen Juris,2007,p. 110
78. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Contrato de gestão. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 10.ed. São Paulo: Atlas, 1999, p.252.
79. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Lumen Juris, 2007, p. 112.
80. Deve-se sempre ressaltar o Direito Constitucional haja vista que: "A conhecida afirmação de Fritz Werner, segundo a qual o "Direito Administrativo é Direito Constitucional concretizado", ao tempo em que enuncia maior esmaecimento desses traços fronteiriços, aponta para a imprescindibilidade, na concretização do Direito Administrativo, do recurso à Constituição, que se tornou, em substituição à lei, a mais importante entre as fontes normativas, pois fornece, quer os parâmetros de ação aos administradores, quer os parâmetros de controle desta ação aos Juízes" MORAES, Germana de Oliveira,Controle Jurisdicional da Administração Pública. São Paulo: Dialética,2000, p.10.
81. Absolutismo é uma palavra que vem do francês e significa sistema político de governo em que os dirigentes assumem todos os poderes sem nenhum tipo de restrição, passando a exercer, de fato e de direito, todos os atributos de soberania. Ou seja, esse regime totalitário só existe quando não há o efetivo controle sob os atos de quem governa e dos agentes políticos.
82. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
83. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
84. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
85. ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Motivação e controle do ato administrativo. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey. 1992, p.162.
86. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
87. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
88. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
89. No ano de 1967, ocorreram algumas alterações substanciais na gestão administrativa brasileira, como a edição do Decreto-Lei 200/1967 - considerado o primeiro marco da Administração Pública Gerencial. Esta norma preconizava a superação da burocracia e estabelecia princípios que possibilitavam o planejamento, a gestão orçamentária, a descentralização e a coordenação das atividades administrativas e o controle de resultados.
90. BRAGA, Mariane de Oliveira. Controle da Administração Pública: aspectos gerais e relevância. Disponível em: http://jusvi.com/artigos/33966. Data de acesso: 02 de fevereiro de 2010.
91. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: Editora 34; Brasília:ENAP,1998.p.151.
92. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: ENAP,1998, p.155.
93. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998, p. 155.
94. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998, p. 205.
95. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998, p. 207.
96. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Reforma do Estado para a cidadania: A Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional. São Paulo: ENAP, 1998, p. 213.
97. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p. 54. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
98. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 914.
99. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Caderno 1. Brasília/DF, 1997, p. 37-38. Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/. Data de acesso: 03 de fevereiro de 2009.
100. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 915.
101. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 915.
102. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 113.
103. CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Reforma Administrativa. Belo Horizonte: JusPODIVM, 2008, p. 915.