As ramificações da administração pública e suas particularidades

1. INTRODUÇÃO

Singelamente a Administração Indireta do Estado coaduna como um conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a Administração Direta, tem o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada.

Um fator característico dessas entidades que formam a administração indireta é que tais possuem personalidade jurídica; não podendo perder de vista, apesar da aparente independência, que as aludidas estão atreladas ao Estado.                  

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2.  DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA                                             

2.1. Órgão e Entidade

A grande diferença entre os institutos supramencionados é que enquanto o Órgão não possui personalidade jurídica, a entidade, apesar de vinculada, é dotada de dessa personificação.

Quando o Estado deseja prestar seus serviços diretamente, ele o faz por meio da Administração Direta, constituída por seus variados Órgãos – compartimentos ou células integrantes daquelas pessoas, dotados de competência própria e específica para melhor distribuição do trabalho - de acordo com as competências e alças previamente estabelecidas. Desempenhando, portanto, suas funções de forma centralizada. Ou seja, o Estado, tratando-se das pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), opta por exercer determinadas funções por meio dos seus inúmeros Órgãos internos.

Já a Administração Indireta executa suas funções por outras pessoas jurídicas, optando a Administração Direta por transferir a titularidade de determinado serviço, ou seja, delegando, para melhor estruturação organizacional, a fim de privilegiar a eficiência administrativa, uma determinada tarefa que em princípio deveria ser executada diretamente. Em suma, o próprio Estado executa suas tarefas de forma descentralizada.

Importante ressaltar que esse juízo de conveniência e necessidade de se descentralizar determinadas tarefas cabe exclusivamente ao Estado, o qual, repisa-se, com o intento de promover maior eficiência em sua atuação, acaba delegando essas funções eminentemente estatais. Em virtude da autonomia conferida pela Constituição Federal às pessoas políticas da República, todas elas, desde que detenham a competência para exercer a titularidade de determinado serviço, pode criar, como visto, a seu critério, sua estrutura administrativa descentralizada, exercendo essas tarefas por meio de suas entidades que compõem a Administração Indireta desse ente federativo.

2.2. Tipologia da Administração Indireta – Autarquias, Empresas Estatais e as Fundações Públicas

O comando legal que enumera as espécies de entidades é o Decreto-Lei 200/67, o qual:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

        I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

        II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

        a) Autarquias;

        b) Empresas Públicas;

        c) Sociedades de Economia Mista.

        d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

Ou seja, esse elenco demonstra quais são as entidades que constituem a Administração Indireta de uma determinada pessoa política. Apesar do enunciado normativo apresentar a expressão “Administração Federal”, como visto, essas entidades também podem ser criadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios. Uma vez criadas com uma dessas designações restará irrefutável que essa entidade fará parte do âmbito administrativo indireto / descentralizado de um determinado ente federativo.

Ressalta-se que não é o serviço que será prestado por essa entidade que definirá sua natureza – podendo ele ser de cunho econômico empresarial ou um serviço eminentemente de caráter público -, mas sim a forma de sua constituição.

Independentemente da pessoa política, para a criação de uma determinada entidade, conforme prescreve a Carta Magna, sempre haverá a necessidade de uma lei, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

2.2.1. Autarquias

Conforme preconiza o eminente doutrinador José dos Santos Carvalho, o termo autarquia na atual conjuntura elucida que tal se trata de uma pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, apesar do controle do ente federativo que a originou.

Pessoas jurídicas de direito público, dotadas de funções de cunho administrativo, sua personalidade lhe confere todas as prerrogativas contidas no ordenamento hodierno.

Bastante pertinente também é estudo fomentado pelo escritor supramencionado, o qual elenca os diversos tipos de autarquias existentes atualmente, classificando-as de acordo com o objeto que exerce; mencionado:

Autarquias assistenciais, buscando auxiliar regiões brasileiras menos desenvolvidas ou categorias sociais específicas, como, v.g., a SUDAM, a qual visa fomentar políticas públicas para a população Amazônica. Depois podemos mencionar, as autarquias previdenciárias, que pode ser exemplificada pelo INSS; autarquias culturais, as Universidades Federais estão nesse rol; autarquias profissionais, incumbida da fiscalização de determinadas classes, como a OAB; autarquias administrativas, com competências não específicas, as quais irradiam diversas tarefas de ordem administrativa (BACEN, IBAMA); autarquias de controle, as mais conhecidas agências reguladoras e as autarquias associativas, as mais comumente conhecidas como associações públicas, as quais têm o fim propiciar mútua cooperação entre as entidades públicas – formalizadas pelos consórcios públicos.

2.2.2. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista

Dotadas de personalidade jurídica de direito privado, sua atuação é mais flexível, fazendo com que aqueles entraves burocráticos inerentes à atividade administrativa sejam mitigados. Apesar de algumas pequenas distinções, essas duas entidades têm o mesmo condão, não raras vezes podendo assumir qualquer forma para um determinado objetivo.

No que tange às empresas públicas, criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica que se encaixe no seu objetivo, possibilitando que o Estado execute atividades de cunho econômico ou fomente a prestação de serviços públicos. Exemplos de empresas públicas federais: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, Caixa Econômica Federal, SERPRO.

Um traço distintivo da entidade retro e da sociedade de economia mista, é que essa sempre será constituída sob a forma de sociedade anônima. Como a própria nomenclatura pressupõe, o capital constitutivo – ações – terá sempre participação estatal e privada.

Insta esclarecer que essas entidades sempre prestarão serviços que poderiam ser prestados pela iniciativa privada, excluindo-se, portanto, aqueles serviços tipicamente estatais.

2.2.3. Fundações

Caracteriza-se por ser um patrimônio constituído com o intento de certo fim social. Havendo sempre a figura do instituidor, o qual designa um fim social para a aludida entidade, jamais com a intenção lucrativa.

Importante destacar que há dois tipos de fundação: fundações privadas – instituídas por pessoas de direito privado – e as fundações públicas – aquelas que tem o Estado como agente instituidor.

Grande polêmica sempre girou em torno da personalidade jurídica das fundações públicas, havendo correntes distintas para essa intrincada controvérsia jurídica.

A posição dominante é que existem dois tipos de fundações públicas, aquelas de direito público – com personalidade jurídica de direito público - e outras de direito privado – com personalidade jurídica de direito privado. As primeiras, por se assemelharem as autarquias, são normalmente nominadas como fundações autárquicas ou autarquias fundacionais.

O STF quando instado a se pronunciar sobre o tema, assim elucidou:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROFESSOR. TRIPLA ACUMULAÇÃO DE CARGOS. INVIABILIDADE. TRANSCURSO DE GRANDE PERÍODO DE TEMPO. IRRELEVÂNCIA. DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. 1. Esta Corte já afirmou ser inviável a tripla acumulação de cargos públicos. Precedentes: RE 141.376 e AI 419.426-AgR. 2. Sob a égide da Constituição anterior, o Plenário desta Corte, ao julgar o RE 101.126, assentou que "as fundações instituídas pelo Poder Público, que assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais são fundações de direito público, e, portanto, pessoas jurídicas de direito público". Por isso, aplica-se a elas a proibição de acumulação indevida de cargos. 3. Esta Corte rejeita a chamada "teoria do fato consumado". Precedente: RE 120.893-AgR 4. Incidência da primeira parte da Súmula STF nº 473: "a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos". 5. O direito adquirido e o decurso de longo tempo não podem ser opostos quanto se tratar de manifesta contrariedade à Constituição. 6. Recurso extraordinário conhecido e provido.

Uma outra posição, mais frágil, afirma que sempre, mesmo instituídas pelo poder público, as fundações públicas terão personalidade jurídica de direito privado. Não podendo o fato de uma entidade dessa natureza tão somente pelo fato de ter sido criada pelo estado, ter a prerrogativa de possuir status não conferido às empresas estatais, por exemplo.

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3. CONCLUSÃO

A descentralização administrativa hodiernamente é um mecanismo salutar e, diga-se de passagem, necessário para cumprir os mandamentos instituídos pela Constituição Federal. Afinal seria muito difícil exigir um serviço eficiente, pautado na boa gestão, se a Administração fosse obrigada a cumprir, em determinadas áreas, todos os protocolos burocráticos inerentes à máquina estatal. Insta esclarecer que, no entanto, não pode o Estado se utilizar de forma desmesurada dessas entidades – principalmente aquelas de cunho empresarial -, pois isso implicaria numa ingerência incoerente na seara privada, fato que desestimularia os empreendimentos privados. Em suma, essa equação deve ser bem analisada pelos entes estatais, haja vista que essas entidades devem servir, repisa-se, para que o Estado confira maior eficiência em suas demandas, sendo inoportuno pensar que o mecanismo descentralizador sirva como um rolo compressor em relação à iniciativa privada.

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4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 18ª edição, Editora Lúmen Júris, 2007.

BRASÍLIA. Presidência da República.

<www.planalto.gov.br> Acesso em: 27 de julho de 2014.

BRASÍLIA. Supremo Tribunal Federal.

<www.stf.jus.br> Acesso em: 27 de julho de 2014.