Reajuste dos contratos administrativos e os programas de estabilização da economia
Reajuste dos contratos administrativos e os programas de estabilização da economia
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Sumário: Os contratos administrativos. Os programas de estabilização econômica. A reindexação da economia. Formalização e alteração. Reajustes e revisão de contratos. Os contratos de locação, sendo o Poder Público locatário. Algumas questões controvertidas. Legislação pertinente.
Introdução
Os contratos são atos jurídicos, através dos quais as partes conjugam seus interesses, constituindo, alterando ou solvendo uma relação jurídica, somando-se, ainda, o acordo de vontades, como requisito essencial.
2. O contrato administrativo é, na palavra douta de Toshio Mukai, citando Cretella Júnior, um acordo de vontades, de que participa a Administração Pública, submetido a regime jurídico de direito público, exorbitante e derrogatório do direito comum, ou, ainda, espelhando a opinião do primeiro, é um contrato público, porque "tem sua referência a um objeto de direito público — interesse público-administrativo ou serviço público" (1) .
3. O Decreto-lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, alterado pelos Decretos-lei nºs 2.348, de 29-07-87, e 2.360, de 16-09-87 (2), disciplina, ex abundantia, o regime jurídico dos contratos administrativos, de que trata, estabelecendo sua submissão às suas cláusulas e aos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, disposições de direito privado.
4. O art. 44 é contundente e não deixa margem a qualquer dúvida, determinando que devem os contratos administrativos estatuir, com clareza e precisão, as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.
5. Verifica-se que, diferenciando-se dos contratos comuns, devem conter as cláusulas essenciais ou necessárias, a saber: o objeto e seus elementos característicos; o regime de execução ou a forma de fornecimento; o preço e as condições de pagamento e, quando for o caso, os critérios de reajustamento; os prazos de início, de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; a indicação dos recursos para atender as despesas; as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; as responsabilidades das partes, penalidades e valor da multa; os casos de rescisão; o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa, previsto no art. 67 do citado diploma legal; as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso.
6. Quais são os contratos abrangidos por essa lei? No-lo responde o art. 1.°, que cita, exemplificativamente, as obras, os serviços, compras, alienações, concessões e locações; exemplificativamente, porque, o art. 82, prevê a aplicação desse Estatuto, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres, celebrados por órgãos e entidades da Administração, nesta englobadas também as Administrações dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Tribunal de Contas, em perfeita sintonia com os ditames do art. 37 da Constituição vigente, especialmente o caput e o inciso XXI.
7. O inciso XXI, do art. 37, da Constituição Federal desenha, entre os princípios fundamentais, a que o caput desse preceito submete a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a proposição de que "as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com clausulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações". (Grifamos).
8. Indagação de suma relevância se faz na conjugação do estudado Decreto-lei n.° 2.300 com esse princípio constitucional.
9. Terá aquela disposição constitucional der-rogado as normas maiores desse diploma legal, ao restringir-se aquele dispositivo da Constituição às obras, serviços, compras e alienações?
10. A resposta correta é não, porque o inciso XXI do art. 37 deve conviver com o inciso XXVII do art. 22, que outorga à União competência privativa para legislar sobre "Normas Gerais de Licitação e Contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle". (Grifamos).
11. Vale dizer: esse preceito acolheu, in totum, os princípios abrigados pelo Decreto-lei n.° 2.300, que, nos seus arts. 1.° e 82, alcança, como o fez esse comando geral constitucional, qualquer contratação, em todas as modalidades. Eis que os preceitos devem ser interpretados sistematicamente e com coerência, conduzindo à harmonia e não à colisão de idéias, segundo a melhor hermenêutica. Esse diploma legal foi recebido pela nova Carta — princípio da recepção.
12. O inciso XXI, antes citado, é apenas mais um reforço aos princípios gerais destacados, entre a competência da União, e nunca tema de divergência. Ao ressalvar os casos especificados na legislação, pretendeu a Constituição não restringir, mas alargar seu campo de abrangência. Exegese diferente levaria ao absurdo e destruiria o pensamento capital do caput do art. 37, que erige a moralidade, em cânone maior, e o ideário do legislador ordinário, ao inspirar a elaboração e edição do Decreto-lei n.° 2.300.
13. Toshio Mukai, com muita perspicácia, instrui que, "em princípio, essa norma (inciso XXI) vem encampar, a nível constitucional, o que já é tradicional no direito brasileiro, em termos de legislação".
14. Esse mestre observa, ainda, que "não se poderá mais deixar a critério exclusivo da proposta as condições de pagamento, nem, por outro lado, olvidar-se as condições efetivas da proposta", não mais se permitindo "condições que visem afastar proponentes, como tem sido comum" (3), rechaçando-se qualquer entendimento divergente.
Das formalidades
15. A formalidade é essencial, no Direito Público, daí por que os contratos e seus adita-mentos deverão ser lavrados nas repartições interessadas, que manterão arquivos cronológicos dos seus autógrafos e registros sistemáticos do seu extrato.
16. O contrato verbal é, absolutamente, vedado, sendo nulo e de nenhum efeito, a não ser o de pequenas compras de pronto pagamento, proibida também a inserção de cláusula de adiantamento, salvo nos casos excepcionais (4).
17. A lei é rigorosa.
18. O contrato deve, obrigatoriamente, mencionar, no preâmbulo, os nomes das partes e de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação ou da dispensa (ou inexigibilidade), a sujeição dos contratantes às normas da legislação e das cláusulas contratuais, as quais devem conformar-se plenamente a essa lei (5) .
19. O instrumento de contrato, ou de seus aditamentos, deverá ser publicado, resumida- mente, no Diário Oficial da União, como condição indispensável para sua eficácia, publicação que deverá ser providenciada pela Administração na mesma data de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 dias, qualquer que seja o valor e mesmo que sem ônus. Neste sentido, decisão do TCU, Rel. Min. Élvia Castello Branco, DOU de 12-4-89, Seção, I, Anexo III, Ata 8, p. 5.556.
20. No âmbito federal, há de se fazer a seguinte observação.
21. O art. 33 do Decreto n.° 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, também exige a publicação do extrato; todavia, a exclusão dessa exigência aos contratos, convênios, acordos ou ajustes, cujo valor não exceda a Cz$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzados) (sic), não pode prevalecer, em face da expressa determinação do § 1.°, do art. 51 do Decreto-lei n.° 2.300, e sua falta constitui omissão de dever funcional do responsável, punível na forma da lei.
22. Lembre-se que o § 1.° desse artigo atribui à Administração esse encargo, embora o Decreto regulamentar permita a invocação de justa causa, em favor da omissão do funcionário responsável, e faculta a rescisão unilateral, sem direito à indenização ou sua substituição pela aplicação da multa até 10% do valor do contrato, se a falta for atribuível ao contratado (6).
23. Parece-nos também que a dispensa prevista no § 4.° desse decreto, calcada no art. 44 do Decreto-lei n.° 199/67, deixa de existir, em vista da clara definição do Decreto-lei, sob comento, que não faz qualquer ressalva.
24. Dentro de 5 dias da assinatura do contrato, do convênio, do ajuste ou do aditivo, qualquer que seja o valor, deverá ser remetida cópia do referido instrumento ao órgão de contabilidade, para as verificações e providências (7).
25. A vedação de efeitos financeiros retroativos discutiremos quando abordarmos os reajustes contratuais. A retroação é defesa, a não ser nos casos de extrema e comprovada urgência, se a demora superior a 48 horas, para a prévia celebração do contrato, puder acarretar danos irreparáveis à saúde pública ou à segurança nacional, quando, então, se formalizará no 1.° dia útil subseqüente. Neste caso, dar-se-á a convalidação da obra, da compra ou do serviço já iniciado.
26. Contudo, o legislador, mais uma vez, deixa o rigor, para, em consonância com o Direito anterior (8), autorizar a substituição do termo de contrato por outros instrumentos hábeis, como a carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de serviço, no caso de concorrência e no de tomada de preços, se o valor do contrato não exceder a Cz$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzados) (sic). Esse valor, segundo dispõe o art. 87, será periodicamente revisto pelo Poder Executivo e, independentemente de revisão, será automaticamente corrigido pela OTN (atualmente, é óbvio, pelo BTN) (9).
27. Reza, ainda, o art. 52 que, se, no caso de concorrência ou de tomada de preços, obrigatório é o termo de contrato, exceto se seu valor não exceder de Cz$ 2.000.000,00 (atualmente, todos esses valores devem ser atualizados e convertidos)*, facultado será à Administração utilizar-se dos outros instrumentos nos demais casos. Entretanto, se se tratar de locação de imóvel para o Serviço Público, não cremos conveniente substituir-se o termo de contrato por outro instrumento hábil, dada a natureza do contrato (10), mesmo que seu valor esteja protegido pelo dispositivo em questão.
28. Em qualquer dessas hipóteses, porém, aplicar-se-á o disposto no art. 45, no que couber, isto é, as cláusulas necessárias são imprescindíveis, com as devidas adaptações.
29. A publicação resumida desses instrumentos é obrigatória, no que está de acordo Toshio Mukai (11).
30. Também são passíveis de substituição do termo de contrato, pelas formas antes aludidas, a critério da Administração e independentemente de seu valor, as compras, com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica. Contudo, as demais formalidades, como publicação no Diário Oficial e a licitação, não estão dispensadas, a não ser esta, nas hipóteses legais.
31. É de se considerar que, em quaisquer casos, as minutas dos editais de licitação, bem como dos contratos, acordos, convênios ou ajustes, devem, obrigatoriamente, ser examinadas previamente pela Advocacia Consultiva da União, já agora com o aval da própria Constituição (12).
Alteração dos contratos administrativos
32. As alterações dos contratos podem ser unilaterais ou por mútuo consentimento.
33. Unilateralmente, pela Administração, quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos, e quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pelo Decreto-lei n.° 2.300.
34. É a aplicação das cláusulas exorbitantes, explícitas ou implícitas, em todo contrato administrativo, posto que a Administração participa com supremacia de poder, consoante sólida e uniforme doutrina.
35. Por mútuo consentimento, quando conveniente a substituição da garantia da execução, quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial; para restabelecer a relação, que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
36. Deter-nos-emos, primacialmente, no exame de duas questões, que reputamos de nuclear interesse: a revisão facultada pela alínea d, inciso I, art. 55, e o reajustamento de que trata o inciso III do art. 45 (13).
A revisão contratual
37. A revisão contratual, isto é, a alteração das condições de sua execução, poderá ocorrer por interesse da própria Administração ou pela superveniência de fatos novos que tornem inexeqüível o acordo inicial.
38. No primeiro caso, é o aumento dos encargos ajustados que determina essa modificação, porquanto o interesse público obriga à alteração do projeto ou dos projetos técnicos de sua execução; no segundo caso, adverte o consagrado Hely Lopes Meirelles, inspirador do Decreto-lei n.° 2.300/86, a revisão do contrato pode ocorrer pela superveniência de fatos novos que tornem inexeqüível o ajuste inicial, isto é, "quando sobrevêm atos do Governo ou fatos materiais imprevistos e imprevisíveis pelas partes, que dificultam ou agravam, de modo excepcional, o prosseguimento e a conclusão do objeto do contrato, por obstáculos intransponíveis em condições normais de trabalho ou por encarecimento extraordinário das obras e serviços a cargo do particular contratado, que impõem uma recomposição de preços ajustados, além do reajuste prefixado" (Grifamos).
39. A teoria da imprevisão não é novidade no Direito, foi admitida expressamente pelo legislador pátrio ao agasalhar, no art. 55, a idéia mater da manutenção do inicial equilíbrio econômico- financeiro do contrato e consiste na aplicação da cláusula rebus sic stantibus.
40. A equação econômico-financeira, na ex-pressão escorreita desse escritor, é "a relação que as partes estabelecem inicialmente, no contrato administrativo, entre os encargos do particular e a retribuição devida pela entidade ou órgão contratante, para a justa remuneração de seu objeto", sempre que, por ato ou fato da Administração, for rompido o equilíbrio econômico- financeiro, em detrimento do particular, independentemente de previsão contratual, como nos ensina Laubadère, nestes precisos termos: "Cette règle d’équilibre est quelquefois considerée comme resultant de Ia commune intention des parties; elle s’applique, en tous cas, même lorsqu’elle ne figure pas exprèssement dans le contract".
41. Essa revisão não se confunde com o reajuste, a ser previsto, se for o caso, de conformidade com o art. 45, III, do Decreto-lei n.° 2.300.
42. Ambos podem coexistir perfeitamente, de acordo com a situação concreta.
O reajustamento dos contratos
43. Por outro lado, o reajustamento é uma faculdade das partes e deve estar contido expressamente na cláusula que disciplina o preço e as condições de pagamento, ex vi do que dispõe o art. 45, inciso III, do Decreto-lei n.° 2.300/ 86 e alterações posteriores.
44. Deve, necessariamente, ser estabelecido no edital, para ser transcrito no contrato, a fim de fazer face às variações do mercado e à desvalorização da moeda.
45. Visa, precipuamente, compensar a inflação e fazer frente às elevações do mercado.
46. Seus efeitos são sempre ex nunc, em conformidade com o § 2.° do art. 51, que veda atribuir efeitos financeiros retroativos aos contratos regidos por esse diploma legal, bem assim às suas alterações, sob pena não só de invalidade do ato, como de responsabilidade de quem lhe deu causa.
Plano Verão
47. Entretanto, a Lei n.° 7.730, de 31 de janeiro de 1989, inaugurou o "Plano Verão" e, aprovando a Medida Provisória n.° 32, de 15-1-89, instituiu o cruzado novo e novamente congelou, por tempo indeterminado, todos os preços, inclusive os referentes a mercadorias, prestação de serviços e tarifas, nos níveis de preços já autorizados pelos órgãos oficiais competentes ou dos preços efetivamente praticados no dia 14 de janeiro de 1989 (14), aplicando-se também (15): 1) aos contratos cujo objeto seja a venda de bens para entrega futura (16); ou, na expressão corretiva do art. 4.° da Lei nº 7.738, de 9 de março de 1989, aos contratos cujo objeto seja a produção ou o fornecimento de bens para entrega futura; 2) aos contratos de prestação de serviços contínuos ou futuros; e 3) aos contratos cujo objeto seja a realização de obras (17).
48. Já o preço dos serviços, obras ou fornecimentos realizados durante o mês de janeiro de 1989, relativos a esses contratos, seria reajustado de conformidade com as cláusulas contratuais.
49. Extinguiu a Obrigação do Tesouro Nacional (OTN), com variação diária, em 16 de janeiro desse mesmo ano, e, em 1.° de fevereiro seguinte, a Obrigação do Tesouro Nacional, criada pelo Decreto-lei n.° 2.284, de 10 de março de 1986, em substituição à Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional (ORTN) (18).
50. Antes, porém, de prosseguirmos, na apreciação da legislação, que introduziu o "Plano Verão", permitimo-nos retroceder ao "Plano" que instituiu o cruzado e também congelou todos os preços.
Plano Cruzado
51. Referimo-nos ao Decreto-lei n.° 2.284, de 10 de março de 1986, que substituiu o Decreto-lei n.° 2.283, de 28 de fevereiro de 1986.
52. O art. 1.° desse diploma legal ordenou que o sistema legal brasileiro passasse a cognominar- se cruzado, e o art. 6.° deu nova denominação à Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional (ORTN), criada pela Lei n.° 4.357, de 16 de julho de 1964, que recebeu o nome de Obrigação do Tesouro Nacional (OTN), na pressuposição de que a inflação não mais debelaria a economia pátria.
53. O art. 35 do Decreto-lei n.° 2.284 impôs o congelamento de todos os preços nos níveis de 27 de fevereiro de 1986, o qual, equiparando-se, para todos os efeitos, a tabelamento oficial de preços, poderia ser suspenso ou revisto, total ou parcialmente, por ato do Poder Executivo, em função da estabilidade da nova moeda ou de fenômeno conjuntural.
54. Contudo, o art. 7.° vedava, peremptoriamente, sob pena de nulidade, cláusula de reajuste monetário nos contratos de prazos inferiores a um ano, de sorte que, naqueles por prazo igual ou superior a doze meses, permitia-se sua previsão, desde que vinculado à OTN, em cruzados.
55. O art. 18 do Decreto-lei n.° 2.288, de 23 de julho de 1986, contudo, alterou esse art. 7.°, para permitir o reajuste, nas condições anteriores, se contivesse cláusulas de reajuste vinculadas a índices setoriais de custos e pela variação da OTN. Houve, pois, um acréscimo no que diz respeito ao critério, isto é, o índice setorial de custos também serviria de parâmetro.
56. O art. 5.° do Decreto-lei n.° 2.289, de 9 de setembro de 1986, repetiu aquele dispositivo (art. 7.°, modificado pelo art. 18), mas enriqueceu- o com duas inovações: a) condicionou-o à regulamentação; e b) impôs a vedação de qualquer reajuste até 1.° de março de 1987. Também, a conjunção e após "custos" passou a ou.
57. A seu turno, o Decreto-lei n.° 2.290, de 21 de novembro de 1986 (art. 2.°), estabeleceu normas para a desindexação da economia e manteve a orientação de somente permitir a inserção de cláusulas de reajuste nas obrigações contratuais por prazo igual ou superior a doze meses, vinculadas já, agora, não mais à OTN, senão a índices setoriais de preços ou custos que não incluam variação cambial. Em relação, pois, aos Decretos-lei nºs 2.288 e 2.289, a alteração ocorreu apenas no que diz respeito ao critério de reajustamento, acrescendo aos índices setoriais de custos também os preços, excluída a variação cambial e omitida a variação pela OTN, ao mesmo tempo que revogou, expressa-mente, o art. 7.° do Decreto-lei n.° 2.284 (art. 8.°).
58. Por outro lado, o Decreto-lei nº 2.322, de 26 de fevereiro de 1987, novamente modifica a sistemática de reajuste, ao alterar o art. 2.° do Decreto-lei n.° 2.290, restaurando a autorização de reajuste pela variação da OTN; não obstante aos contratos cujo objetivo fosse a venda de bens para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, ou a realização de obras, facultou conterem cláusulas de reajuste baseadas em índices que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, ou índices setoriais ou regionais de custos e preços. Remanesce a proibição de vincular os reajustes a variações cambiais ou do salário mínimo ressalvadas as exceções previstas em lei federal ou quando se tratar de insumos importados que componham os custos referidos no item I do parágrafo anterior (art. 2.°, § 2.°).
59. Entrementes, o art. 4.° não pode passar despercebido, quando atribuiu ao Poder Executivo a competência para estabelecer critérios de reajustes dos contratos da Administração Federal direta e indireta, repetido pelo art. 2.° do Decreto-lei n.° 2.336, de 15 de junho de 1987. O Poder Executivo fê-lo, com a edição do Decreto n.° 94.684, de 24 de julho de 1987, para os contratos que se fizessem a partir desta data.
60. Este decreto, reproduzindo os ensina-mentos da melhor Doutrina e do Direito, somente admite os reajustes de preço quando as cláusulas de reajuste estejam previamente incluídas nos instrumentos convocatórios da licitação ou da sua dispensa e desde que vinculadas à OTN ou aos índices que reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, ou a índices setoriais ou regionais de custos ou preços (semelhante à redação do Decreto-lei n.° 2.322).
61. O Decreto-lei n.° 2.335, de 12 de junho de 1987, republicado pelo Decreto-lei n.° 2.336, já citado, também congelou, pelo prazo de 90 dias, todos os preços, inclusive os referentes a mercadorias, prestação de serviços e tarifas, nos níveis de preços já autorizados ou os dos preços à vista..., aplicando-se aos contratos cujo objeto fosse a venda de bens para entrega futura, aos contratos de prestação de serviços contínuos e futuros e àqueles cujo objeto fosse a realização de obras (art. 14).
62. Não obstante, nesse ínterim, o Poder Executivo edita o Decreto n.° 94.042, de 18 de fevereiro de 1987, que autorizou o reajuste de contratos, que tivessem por objeto a realização de obras, a venda de bens para a entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, a partir de 1.° de janeiro de 1987, permitindo a inclusão de cláusula de reajuste aos contratos que a não contivessem, fazendo-o de conformidade com a variação da OTN, ocorrida desde a data da apresentação da proposta que lhes deu origem.
63. Por sua vez, o Decreto n.° 94.233, de 15 de abril seguinte, retroagiu os reajustes para 24 de novembro de 1986, data da vigência do Decreto-lei n.° 2.290, de 21 de novembro de 1986.
64. Esses decretos alcançaram uma gama imensa de contratos e causaram profunda re-percussão.
Facultaram, além do reajuste, fazer-se, retroativamente, a inclusão de cláusulas de reajuste aos contratos que não a tivessem previsto.
65. Sugerimos, com a devida vênia, a inaplicabilidade dessas disposições legais, com a aquiescência do ilustre Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Cid Heráclito de Queiroz, no Parecer PGFN-CSJD n.° 1052/87, que também mereceu do douto Juiz, Dr. Fernando Gonçalves, ainda, na Vara Federal de Belo Horizonte, a advertência de que tais decretos eram ilegais e inaplicáveis (19), consoante nossa exposição, no aludido parecer, porque:
".............................
a) a Administração Pública não pode pagar despesas contratuais não previstas no respectivo instrumento ou seu aditamento; b) contrato extinto, como o presente (sic), não pode ser aditado, mesmo porque se exauriu totalmente o seu objeto; c) cláusula expressamente vedada no edital de licitação não pode ser ressuscitada no contrato, ou no aditamento, por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3.° do Decreto-lei n.° 2.300), e do princípio legal de que os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam (art. 44, § 1.°, do Decreto-lei n.° 2.300). Neste sentido, o Tribunal de Contas da União, em memorável decisão, publicada no DOU de 12-08-87, Seção I, p. 12.773; d) o Decreto n.° 94.042, de 1987, é vazio, porque contraria expressas disposições legais; e, finalmente; e) é expressamente vedado atribuir efeitos retroativos aos contratos e seus aditivos, regidos pelo Decreto-lei nº 2.300 e suas alterações, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe deu causa (§ 2.° do art. 52)" (19) .
66. Em sentido contrário, Antônio Carlos Cintra do Amaral e Sérgio de Andréa Ferreira (20).
67. Além dessa pletora legislativa, caótica e contraditória, brindou-se o administrado com uma série de Portarias, Instruções Normativas e outros instrumentos menores.
68. Vejamos a Instrução Normativa n.° 188, de 5 de março de 1987, da Secretaria de Administração Pública que, "regulando" o já citado Decreto n.° 94.042 (considerado inaplicável, quanto à retroatividade), disciplinou a "revisão" (!) de preços contratados, para execução dos serviços de limpeza, conservação e vigilância dos edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais, estabelecendo algumas fórmulas e critérios, o mesmo ocorrendo com a Instrução Normativa n.° 189, de 5 de março de 1987.
69. As Instruções Normativas nºs 209 e 210, de 15 de julho de 1988, complementaram, com fórmulas matemáticas e explicativas, o art. 13 do Decreto n.° 94.684, acima citado!
Plano Verão
70. Voltemos ao "Plano Verão" para lermos a Lei n.° 7.730 e verificarmos que os contratos realizados, em janeiro de 1989, podiam ser reajustados de acordo com as cláusulas contratuais pertinentes e as cláusulas de reajustes, com alicerce na OTN, deveriam adotar, como substitutivo o IPC, observando-se o critério do § 2.° do art. 14 (art. 11, § 2.°), isto é, "encerrado o período do congelamento, os preços seriam reajustados, nos meses determinados nos contratos, sem efeito retroativo, considerando-se a variação do lPC, acumulada a partir de fevereiro de 1989".
71. Não se há de olvidar que o Ministro da Fazenda podia, a qualquer momento, suspender ou rever, total ou parcialmente, o congelamento e as obrigações pecuniárias, constituídas no período de 1.° de janeiro de 1988 a 15 de janeiro de 1989, sem cláusula de correção monetária ou com esta prefixada, seriam convertidas, no vencimento, mediante a divisão do correspondente valor em cruzados, pelo fator de conversão (21).
72. Para execução da Lei n.° 7.730, editou-se a Lei n.° 7.738, de 9 de março de 1989 * (22), cujo art. 4.° (caput) objetivava retificar o inciso I, do art. 11, da primeira lei citada para referir que o objeto do contrato é a produção ou o fornecimento de bens para entrega futura e não a venda de bens, indicando, ainda, que, nos contratos em execução (art. 11, inciso I, da Lei n.° 7.730), a cláusula de reajuste, com base na OTN, deve-ria adotar o índice alternativo nela previsto ou o IPC, consideradas as variações ocorridas a partir de 1.° de fevereiro do corrente ano, ou, então, outro índice pactuado livremente, mas observadas as restrições impostas pelo art. 3.°.
73. Note-se o absurdo! Todo o art. 3.° foi revogado pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801, de 11-7-89, mas o inciso III já fora revogado pelo art. 77 da Lei n.° 7.799, de 10-7-89. 0 art. 4.°, a seu turno, fora revogado duas vezes: a primeira, pelo art. 8.° da Lei n.° 7.774, de 8-6-89, e a segunda, pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801 citada.
74. Louve-se, por outro lado, o cuidado do legislador ao mandar aplicar a cláusula de reajuste somente após o período de congelamento e nos meses determinados no contrato, mas sem efeito retroativo, não repetindo as determinações dos Decretos nºs 94.042 e 94.233, de 1987, que autorizavam o reajuste com efeito retroativo, mesmo que não previsto no contrato, recebendo a reprovação do mundo jurídico, porque violavam não só a legislação ordinária, como a própria Constituição (23).
75. Seu zelo é tão grande, desta feita, que, desde o início, vem, num crescendo, repetindo a proibição de dar efeito retroativo aos reajustes, vedando, também, o pagamento de reajuste, se não previsto expressamente no contrato.
76. Rememore-se que a Lei n.° 7.730 impôs o congelamento por tempo indeterminado, mas a Lei nº 7.738 permitiu que os contratos, com prazo superior a noventa dias, contivessem cláusula de reajustamento, com eficácia, após o período de congelamento, com base em "índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, ou que reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados" (art. 3.°) (grifamos). Estava proibida, ainda, a vinculação a rendimentos produzidos por títulos da dívida pública ou a variação cambial, a não ser, neste caso, se se tratasse de insumos importados componentes dos índices acima enunciados.
77. No Plano Cruzado, o congelamento foi de 12 meses; desta vez, o prazo previsto foi de 90 dias.
78. A Lei n.° 7.747, de 4 de abril de 1989, adotando a Medida Provisória n.° 40, de 8 de março de 1989, no art. 2.°, explicitou, ou melhor, facultou a incidência da correção monetária em cada prestação, somente para o período compreendido entre a data estipulada para cada pagamento da obrigação e aquela em que efetiva-mente se desse o pagamento, desde que, frise-se, estivesse prevista na convocação ou na dispensa de licitação. Não mencionou o contrato, presume-se, por sabê-lo óbvio! (Esse artigo foi revogado pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801, de 11-7-89.)
79. Essa ilação extrai-se da conjugação do art. 2.° com o art. 3.° da Lei n.° 7.738.
80. Com a redação do parágrafo único, do art. 1.°, da Lei nº 7.764, de 2 de maio de 1989, fruto da Medida Provisória nº 44, de 1989, o legislador lembrou ao administrador que os contratos, que têm por objeto a compra e venda de bens móveis e imóveis, a realização de obras ou a prestação de serviços continuam a reger-se pelas normas do art. 8.° e 11 da Lei nº 7.730, talvez com receio de que aquele se esquecesse de cumprir a Lei!
81. A Lei n.° 7.769, de 26 de maio, autorizou o Ministro da Fazenda a rever o congelamento e a liberar os preços, entre outros, de serviços e contratos de qualquer natureza, inclusive setorialmente, o que fez através da Portaria n.° 125, de 31 de maio de 1989. A Lei n.° 7.769 sucedeu à MP n.° 51, de 27-04-89.
82. O descongelamento passa a vigorar para os preços das obras, serviços ou fornecimentos relativos aos contratos, realizados a partir de junho, "os quais se reajustarão, na forma pactuada, e, se este reajuste tiver tido por base a OTN, deverão ser observados os Anexos I a II da Lei n.° 7.774, de 8 de junho de 1989", modificados pela Medida Provisória nº 67, de 14 de junho de 1989. Veja-se a republicação da lei, com retificações no Diário Oficial de 15 de junho de 1989. A Lei n.° 7.801, de 11 de julho de 1989, modifica os Anexos I e II, e a MP 75, de 31-7-89, altera, novamente, o Anexo Il.
83. A Lei nº 7.774, antes referida, sucedânea da Medida Provisória nº 54, de 11 de maio de 1989, traça, por derradeiro, os parâmetros, para esse descongelamento, inscrevendo que o índice de reajustamento com base na Obrigação do Tesouro Nacional será substituído por índices nacionais, regionais ou setoriais de custos ou preços que reflitam a variação do custo de produção ou do preço de insumos utilizados. Se, porém, o contrato previr índice alternativo, prevalecerá este, e o índice de Preços ao Consumidor (IPC) somente poderá ser utilizado na hipótese de o contrato pressupor o índice alternativo de reajustamento (redação semelhante à do art. 3.° da Lei n.° 7.738) (art. 1.°).
84. Por oportuno, é de se ressaltar que o legislador, mais uma vez, obsta o reajuste retroativo e explica que o reajustamento será calculado sobre o valor da prestação relativa a obras, fornecimentos e serviços realizados, após o encerramento do período de congelamento, da seguinte forma (art. 2.°): I — até janeiro, pelo valor da OTN de NCz$ 6,17; II — a partir de fevereiro de 1989, pela variação do índice substituto, previsto no art. 1.° da Lei n.° 7.774/89 (este dispositivo apregoa a substituição da OTN por índices nacionais, regionais ou setoriais de custos ou preços que reflitam a variação do custo de produção ou do preço de insumos utilizados e instrui que, em caso de já prever índice alternativo, prevalecerá este, como, ainda, somente poderá ser utilizado o IPC na hipótese por último aludida).
85. Reflete, ainda, que, para os pagamentos em atraso, desde que contenham cláusula de correção monetária com base na OTN, os valores destes serão atualizados de conformidade com os Anexos I e II (art. 3.°) (24).
86. Por fim, pensamos que a restrição do art. 3.° da Lei n.° 7.738, reproduzida pelo caput do art. 4.° da Lei n.° 7.774, sob comento, permitindo que somente os contratos superiores a noventa dias pudessem conter cláusula de reajuste, não mais subsistia, em face da liberação do regime de congelamento, com base no art. 1.° da Lei n.° 7.769, de 26 de maio de 1989.
87. Ora, tendo sido liberados do congela-mento tais contratos, é certo que houve tácita derrogação do citado artigo, independentemente da expressa revogação, posterior, do art. 4.° pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801, de 11-7-89. De fato, quando da edição da Medida Provisória n.° 54, em 11-5-89, a Lei nº 7.769 ainda não havia sido editada, nem a Portaria n.° 125, de 31-5-89, liberando o congelamento, fora baixada; mas, por ocasião da publicação da Lei n.° 7.774 (9-6-89), a liberação do congelamento já ocorrera, sem que esta última houvesse suprimido a ordem de "somente os contratos superiores a 90 dias poderem conter cláusula de reajuste", cuja presença não mais se justificava.
88. Acrescente-se que a Medida Provisória n.° 54 entrou em vigor em 11-5-89, e, com sua substituição pela Lei n.° 7.774, alguns problemas surgiram, porquanto a Constituição, no parágrafo único do art. 62, declina que "as Medidas Provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes. (Grifamos.)" (25)
89. Assim, o legislador, precavidamente, para dirimir dúvidas e evitar o vazio entre a Medida Provisória n.° 54 e a Lei n.° 7.774, no § 1.° do art. 3.° (que reproduziu o § 1.°, do art. 10, da MP n.° 54), impôs aplicar-se, aos pagamentos efetuados após a edição dessa Medida, o caput desse artigo, isto é, facultou a atualização monetária para os pagamentos em atraso, de acordo com os Anexos I e lI, desde que aqueles contratos contivessem cláusula de correção, com base na OTN ou na OTN fiscal.
90. Entrementes, a Lei n.° 7.777, de 19 de junho de 1989, que disciplina o ajustamento do Programa de Estabilização Econômica de que trata a Lei n.° 7.730, consubstancia a Medida Provisória n.° 57, de 22-5-89, aprovada pelo Congresso Nacional; cuida do reajuste dos salários, vencimentos, proventos, aposentadorias e demais remunerações dos assalariados e impede que sejam repassados aos preços dos bens e serviços os acréscimos de custos resultantes da aplicação desse reajuste. Todavia, essa vedação não se aplica àqueles contratos mencionados no art. 11 da Lei n.° 7.730, que contiverem a cláusula de reajuste baseada na evolução do custo da mão-de-obra, "os quais serão reajustados após o período de congelamento", de acordo com as bases pactuadas, sem efeito retroativo (§ 3.° do art. 2.°). A MP 48, de 19-04-89, tratava da mesma matéria.
91. No entanto, a Lei n.° 7.769 já havia autorizado o Ministro da Fazenda a rever o congela-mento; este o fizera através da Portaria n.° 125, de 31 de maio de 1989.
92. Esse descompasso, essa confusão, sem dúvida, ocorreu em virtude de a Medida Provisória, da qual se originou a acima citada lei, datar de 22 de maio, anterior à Portaria n.° 125 e à Lei n.° 7.769, enquanto que a lei, em questão, foi publicada, em 20 de junho, sem a devida correção, do que se conclui que, por ocasião de sua edição, já havia autorização ministerial para revi-são do congelamento, sendo despicienda, nova-mente, essa proibição de só permitir o reajuste após o período de congelamento.
93. Aquela lei, a Lei n.° 7.777, autorizou a emissão de Bônus do Tesouro Nacional — BTN, consentindo que os contratos e as obrigações expressas em moeda nacional, com prazo superior a noventa dias, poderiam conter cláusula de referência monetária pactuada com base no valor do BTN (art. 6.°). A lei não restringiu as espécies de contratos. A Medida Provisória n.° 68, de 14-06-89, na sua versão primeira, anuiu que o BTN fiscal servisse de referencial, para a atualização da correção monetária de qualquer contrato ou obrigação expressa em moeda nacional, efetivada após a data da vigência da referida Medida (§ 2.° do art. 1.°), com o que se infere, categoricamente, que não estaria vedada a utilização, inclusive do BTN fiscal, como critério para reajuste de contratos com ou pela Administração Pública. Todavia, essa Medida foi republicada, em 22 seguinte, com a supressão no § 2.°, que se transformou no § 3.°, do vocábulo qualquer, antes da palavra contrato, e acréscimo do § 4.°. Este, simplesmente, proibiu a aplicação do agora § 3.° aos contratos sujeitos ao regime do Decreto-lei n.° 2.300 (§ 4.°, alínea d). Essa MP n.° 68, com as alterações mencionadas, foi re-produzida pela Lei n.° 7.799, de 10-07-89, publicada no Diário Oficial de 11 seguinte. Assim, se o BTN fiscal não poderia servir de referencial, o mesmo não ocorreria com o BTN. Essa lei foi republicada no DOU de 19-09-89, ex vi da Mensagem CN/ n.° 163, de 25-08-89, do Senado Federal, retificando os autógrafos. As razões do veto foram republicadas no DOU de 18-09-89, Seção I.
94. A seu turno, a Lei n.° 7.801, de 11 de julho de 1989, publicada, no DOU de 12 seguinte, no art. 4.°, caput, permite que os contratos celebrados, a partir de sua publicação, contenham cláusula de reajuste de preços referenciada, em Bônus do Tesouro Nacional — BTN, repetindo o art. 6.° da Lei n.° 7.777, mas ressalva o disposto no § 4.°, do art. 1.°, da Lei n.° 7.799 (contratos sujeitos ao regime do Decreto-lei n.° 2.300/86), e, no § 1.°, faz expressa menção aos contratos referidos no art. 11 da Lei n.° 7.730 (produção ou fornecimento de bens para entrega futura ou prestação de serviços contínuos ou futuros ou realização de obras), para declarar que a cláusula de reajuste deverá tomar, por base, preferencialmente, índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços dos insumos utilizados, cláusula esta que não poderá estar vinculada. a quaisquer rendimentos produzidos por outros títulos da dívida pública, ao salário mínimo (em vista da proibição trazida, também, pela Lei n.° 7.789, de 3 de julho de 1989, art. 3.°), ou à variação cambial, exceto neste caso se os insumos importados compuserem os índices previstos acima.
95. A redação tortuosa desse dispositivo pecou, sem dúvida nenhuma, pela falta de técnica legislativa e exige do intérprete um esforço hercúleo para se atingir seu pensamento.
96. Como está redigido esse artigo, parece-ria que também o BTN não poderia servir de índice para o reajuste desses contratos. Entretanto, a expressão preferencialmente, introduzida, no seu parágrafo primeiro, não obsta a que outros índices, além dos descritos nessa norma, possam ser utilizados. Se assim for, o IPC não estará excluído. O BTN, por sua vez, será atualizado mensalmente pelo IPC (§ 2.°, do art. 5.° da Lei n.° 7.777/89), o que leva à conclusão de que o legislador não teve intenção de afastar o BTN, conquanto, repita-se, a incerteza e a obscuridade se façam presentes.
97. É verdade que a remissão à alínea d do § 3.°, do art. 1.°, da Lei n.° 7.799, reforça esse entendimento, porquanto aquele preceito, como já dissemos, veda "a atualização monetária desses contratos ou obrigações expressas em moedas nacionais" (sic), pelo BTN fiscal, e não pelo BTN.
98. Ainda permite, para os contratos em geral, o pacto da correção monetária, de cada prestação, no período compreendido entre a data do adimplemento da obrigação e o dia do seu efetivo pagamento, por quaisquer índices, incluindo o BTN. Não obstante, aduz, agora, o § 4.°, que, nos contratos celebrados com a Administração Pública direta, autárquica ou fundacional, o disposto antes (isto é, no § 3.°) somente se aplica para o período compreendido entre a data estipulada para o pagamento da obrigação e a data em que este efetivamente ocorreu, se prevista a correção monetária no ato da convocação, da dispensa ou da inexigibilidade da licitação. Permite-se, pois, também, a utilização do BTN. A previsão contratual é absolutamente necessária.
99. A Medida Provisória n.° 75, de 31 de julho de 1989, dirige-se, somente, às obrigações decorrentes de contratos celebrados até 15 de janeiro de 1989, e que se vencerem a partir da data desse Ato, vinculados à OTN fiscal e não regidos pelo art. 1.° da Lei n.° 7.774, de 8 de junho de 1989. A MP 75 foi reproduzida, in totum, pela MP 83, de 31-8-89.*
100. Os contratos não acorrentados a essa Medida são, exatamente, os que, à época da promulgação da Lei n.° 7.774, estavam (ou ainda estão), em execução, e têm como objeto a produção ou fornecimento de bens para a entrega futura, a prestação de serviços contínuos ou futuros e a realização de obras (26), disciplinados pelas normas específicas.
101. A guisa de curiosidade, observe-se que essa Medida Provisória faz expressa remissão ao art. 1.° da Lei n.° 7.774 e este preceito ao art.
11 da Lei n.° 7.730, cujo inciso I teve a redação alterada pelo art. 4.° da Lei n.° 7.738, que, por sua vez, foi revogado pelos arts. 9.° da Lei n.° 7.801 e 8.° da Lei n.° 7.774. Qual a redação que prevalece? A originária do art. 11, inciso I, da Lei n.° 7.730, ou a corrigida pelo art. 4.° da Lei n.° 7.738, revogado pelas Leis nºs 7.774 e 7.801? Examinem-se os textos, para se inferir que, evidentemente, a expressão correta estaria na Lei n.° 7.738, repetida pela Lei n.° 7.774, in litteris:
"Lei n.° 7.730:
Art. 11. .............................
I — aos contratos cujo objeto seja a venda de bens para entrega futura; (grifamos).
"Lei n.° 7.738:
Art. 4.° O disposto no inciso I do art. 11 da Lei n.° 7.730, de 1989, refere-se aos contra- tos cujo objeto seja a produção ou o fornecimento de bens para entrega futura; (grifamos).
"Lei n.° 7.774:
Art. 1.° (idêntica redação do art. 4.° da Lei n.° 7.738).
102. Também o art. 75 da Lei n.° 7.799, de 10 de julho de 1989, tem endereço certo: exclui os contratos regidos pelo art. 1.° da Lei n.° 7.774 e abraça os vinculados à variação da OTN.
103. O art. 9.° da Lei n.° 7.801, veio também a revogar a expressão "com prazo superior a noventa dias", constante do focalizado art. 6.° da Lei n.° 7.777, que, aliás, por força da Lei n.° 7.769, nascera morto, sem objeto!
Contratos de locação de imóvel para o serviço público — Reajustes
104. Os contratos de locação de imóvel para o serviço público são contratos híbridos (27). No âmbito federal, submete-se ao regime jurídico do Decreto-lei nº 2.300, do Direito Civil — Código Civil e Lei do Inquilinato, e da legislação federal pertinente, mais especificamente, a Lei n.° 7.801, de 11 de julho de 1989, que traça regras especiais sobre reajustamento de aluguéis.
105. Sem dúvida, vasta é a discussão, na doutrina e na jurisprudência, notadamente no Tribunal de Contas da União, acerca da natureza jurídica desse contrato.
106. Vimos, firmemente, advogando tratar-se de contrato híbrido, submetido tanto aos preceitos do direito público, quanto aos do direito privado (28), o que veio a confirmar-se com a edição do Decreto-lei n.° 2.300, de 1986, que, por força dos Decretos-lei nºs 2.348 e 2.360, de 1987, encampou, expressamente, esse instituto (art. 24, IV, 47, § 3.°, 52, § 3.°).
107. O inciso IV, do art. 23, do Decreto-lei n.° 2.300 declara inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial para alocação de imóvel destinado ao Serviço Público cujas necessidades de instalação ou localização condicionem a sua escolha. Se, porém, vários forem os imóveis disponíveis e servíveis, a licitação, a nosso ver, será imprescindível e deverá processar-se, de conformidade com o disposto no Capítulo II do citado diploma legal (29).
108. Poderá valer-se de qualquer das modalidades de licitação, respeitados os limites e o valor estimado da contratação.
109. O art. 24 desse Decreto-lei exige que a dispensa e a declaração de inexigibilidade sejam justificadas, necessariamente, nos casos que menciona (incisos III a XI do art. 22 e I, II e III do art. 23), e comunicadas dentro de três dias, à autoridade superior, para ratificação em igual prazo, como condição de eficácia desses atos.
110. Cala-se, quanto ao item IV, exatamente, a inexigibilidade de licitação para aquisição ou locação de imóvel para o serviço público.
111. A justificação, porém, é sempre necessária. Esse, também, é o pensamento de Hely Lopes Meirelles (30).
112. Toshio Mukai alerta, com muita pertinência, que essa locação se destina tão só à repartição pública e não a moradia de servidores públicos. É, aliás, o espírito da redação desse dispositivo que apregoa destinar-se aquela ao serviço público (31).
113. Assim, o legislador pátrio fez uma clara opção e enriqueceu o Estatuto das Licitações e Contratações, ao abrigar essas locações de imóveis, no âmbito da Administração Federal centralizada e autárquica destinadas ao Serviço Público, e, agora, expressamente, também, a fundacional, ex vi dos arts. 37 e 22, inciso XXVII, da Constituição, ditando que se aplique, supletivamente, o direito privado (art. 44 do Decreto-lei n.° 2.300).
114. O prazo de duração dos contratos é o previsto, no art. 47, adstrito à vigência dos respectivos créditos, todavia, o § 3.° desse artigo excluiu essa constrição, quando se tratar de locação de imóvel para o Serviço Público, não havendo mais limite de tempo, afastada a inserção de cláusula de adiantamento, em consonância com a ordem do art. 62 da Lei n.° 4.320, de 17-3-64, ou seja, "o pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação". Essa liquidação está disciplinada pelo art. 63.
115. O Tribunal de Contas da União, pronunciando- se sobre contrato de empreitada e que se aplica, in hipothesi, enunciou, incisivamente, que "o pagamento antecipado contraria texto expresso de lei (art. 62 da Lei n.° 4.320/64)", mas tem admitido a antecipação em casos excepcionais, justificados pela Administração, quando se lhe ofereça oportunidade de, previamente, apreciá-los, tendo sempre em consideração as peculiaridades de cada caso e as garantias oferecidas (32) .
116. Questão de relevante interesse diz respeito ao reajuste de aluguéis desses imóveis, porquanto alei autoriza que se convencionem o preço e as condições de pagamento e, quando for o caso, os critérios de reajustamento.
117. Antes de estudarmos a Lei n.° 7.801, pedimos vênia para trazer, à colação, o que escrevemos, ainda, sob a vigência do "Plano Cruzado", in litteris (33): "Os contratos de locação de imóveis, pelo § 3.°, do art. 2.°, do Decreto-lei n.° 2.290, de 21-11-86, que alterou o art. 7.° do Decreto-lei nº 2.284, de 10-03-86, podiam conter cláusulas de revisão do aluguel por período igual ou superior a 12 meses." O caput desse artigo também autorizava que as obrigações contratuais, por prazo igual ou superior a 12 meses, contivessem cláusula de revisão livremente pactuada pelas partes.
O art. 1.° do Decreto-lei n.° 2.322, de 26-02-87, porém, alterou o art. 2.° do Decreto-lei n.° 2.290/86, para permitir as cláusulas de reajustes aos contratos que o vinculem às variações nominais da Obrigação do Tesouro Nacional, restringindo, porém, desta feita, apenas as locações residenciais, que só poderiam prever periodicidade não inferior a seis meses, o que quer dizer que quaisquer outros contratos, inclusive os de locação não residencial, estavam desamarrados dos grilhões da periodicidade.
E, por esse casulo legal, somente a OTN — Obrigação do Tesouro Nacional lhe serviria de parâmetro, vez que nenhuma das outras hipóteses, descritas no § 1.°, atenderiam a contento à descrição fáctica.
Entrementes, o art. 4.° determinou, para os contratos com a Administração, o respeito ao Decreto-lei n.° 2.300/86, e condicionou o reajuste à edição de critérios pelo Poder Executivo, o que foi repetido pelo Decreto-lei n.° 2.336, de 15-06-87, que, no seu art. 2.°, reza: "no prazo de 30 dias o Poder Executivo baixará decreto regulamentando o disposto no art. 14 do Decreto-lei n.° 2.335/87, e no art. 4.° do Decreto-lei n.° 2.322/ 87".
Ora, apesar de se tratar de contrato de locação, mas por ser relacionado com a Administração Pública, parece-nos razoável que se lhe aplique o Decreto nº 94.684, de 24-07-87, o que vem a casar-se, perfeitamente, com a remissão que faz, especialmente, tendo em vista o inciso IV do art. 32, e o inciso III do art. 45, do Decreto-lei n.° 2.300/86.
E somente os incisos I e II do art. 2.° daquele decreto lhe servem de vestimenta, isto é, a previsão deve estar contida no edital de licitação, quando for o caso, ou, no contrato de locação, com as restrições previstas, naturalmente, no art. 17.
De qualquer forma, quer pela imposição do Decreto-lei n.° 2.322/87, quer pela incidência do decreto regulamentador, o critério será a OTN — Obrigação do Tesouro Nacional, mesmo considerando- se a mensagem do art. 14 do aludido Decreto-lei n.° 2.335, republicado pelo Decreto-lei n.° 2.336, posto que, ao cessar o congelamento, aplicar-se-ão os critérios de reajuste arrolados naquele texto (Decreto-lei n.° 2.322), que, para as locações, continuam sendo aquele referencial". (Grifamos).
118. A Lei n.° 7.801, de 11 de julho de 1989, reserva os arts. 6.° e 7.°, para a disciplina de reajuste de contratos de locação de imóveis, celebrados até 15 de janeiro de 1989 e vinculados à OTN, v.g.:
"Art. 6.° Os contratos de locação de imóveis, celebrados até 15 de janeiro de 1989, com cláusula de reajuste, vinculados à OTN (Obrigação do Tesouro Nacional), serão reajustados (grifamos):
I — nas locações residenciais:... .
a) a variação do INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor), verificada em janeiro de 1989, para o período de reajuste relativo ao mês de fevereiro de 1989; e
b) a variação do BTN (Bônus do Tesouro Nacional), para os meses seguintes:
II — nas locações comerciais e não residenciais:
a) a OTN (Obrigação do Tesouro Nacional) de NCz$ 6,17, para o período de reajuste até janeiro de 1989, inclusive;
b) a variação do INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor), verificada no mês de janeiro de 1989, para o mês de fevereiro de 1989; e
c) a variação do BTN (Bônus do Tesouro Nacional), para os meses seguintes.
Parágrafo único. Os contratos de locação de imóveis residenciais somente poderão ser reajustados nas datas previstas nos respectivos contratos.
Art. 7.° Os contratos de locação de imóveis residenciais, celebrados ou renovados a partir da data da publicação desta lei, poderão conter cláusula de reajuste de periodicidade não inferior a quatro meses". (Grifamos).
119. Com o "Plano Verão", o congelamento estendeu-se também aos contratos de locação de imóveis não residenciais e comerciais, por força do art. 5.° da Lei n.° 7.738, aplicando-se-Ihes o § 1.°, do art. 11, da Lei n.° 7.730, isto é, o "aluguel " desses contratos, durante o mês de janeiro de 1989, seria reajustado de acordo com as cláusulas contratuais pertinentes, mas não se deve olvidar que, se os contratos previssem o reajuste, com base na OTN, induvidosamente, seu substituto seria o IPC, observando-se o co-mando do § 2.° desse artigo, que mandava aplicar-se o critério utilizado para os imóveis residenciais, v.g., após o encerramento do congelamento, os aluguéis reajustar-se-iam nos meses previstos nos contratos, sem efeito retroativo, de conformidade com as variações do IPC, acumuladas a partir de fevereiro de 1989.
120. O § 1.°, do art. 4.°, da Lei n.° 7.738, em nada alterou o art. 11 da Lei n.° 7.730, porque apenas explicitou como se fariam os reajustes, nos contratos em andamento, mas o art. 3.°, do primeiro diploma, deixou claro que somente os contratos, com prazo superior a 90 dias, poderiam conter cláusula de reajuste, com base em índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, com eficácia após o período de congelamento e sem efeito retroativo. (Os arts. 3.° e 4.° foram revogados pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801 — V. item 73 supra).
121. Por sua vez, a Lei n.° 7.777 admitiu que os contratos e as obrigações expressas em moeda nacional, com prazo superior a 90 dias, tivessem como referência o valor do BTN (art. 6.°), facultando a utilização de mais esse, índice de referência, a par dos anteriormente anunciados (índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços), porquanto a expressão poderão desse preceito leva a essa conclusão, de forma insofismável. É o que ensina, também, Geraldo Beire Simões (34). (O art. 6.° foi alterado pelo art. 9.° da Lei n.° 7.801).
122. Todavia, a Lei n.° 7.799, de 10 de julho de 1989, que instituiu o BTN fiscal, reproduzindo a Medida Provisória n.° 68, de 14-06-89, republicada no DOU de 22 de junho, impediu que esse referencial servisse de parâmetro . . . para os aluguéis residenciais e . . . para os contratos sujeitos ao regime do Decreto-lei n.° 2.300 (a primeira versão publicada, no DOU de 15-06-89, não continha essa restrição), calando-se quanto aos aluguéis de imóveis não residenciais e comerciais (art. 1.°, § 4.°).
123. A questão fundamental que se propõe é quanto aos critérios a serem utilizados nos contratos de locação de imóveis para o Serviço Público, ou seja, quando a locatária é a Administração Pública.
124. Mas, note-se, a Lei n.° 7.801, de 11 de julho de 1989, gizou que os contratos de locação de imóveis, não residenciais e comerciais, celebrados até 15 de janeiro de 1989 (início do "Plano Verão"), com cláusula de reajuste vinculado à OTN poderiam ser reajustados: a) até janeiro de 1989, pela OTN de NCz$ 6,17; b) pela variação do INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor) para o mês de fevereiro de 1989; e c) pela variação do BTN para os meses seguintes.
125. Para os contratos celebrados, a partir da data da vigência dessa lei, permite-se a utilização do BTN como referencial para a cláusula de reajuste. Não era o único. Incluía-se, evidentemente, o contrato de locação de imóvel, não residencial e comercial (art. 4.°, caput).
126. Por conseguinte, era mais um índice de referência, entre outros.
127. O § 1.° desse art. 4.° dá a preferência, aos índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços, aos contratos enunciados no art. 11 da Lei n.° 7.730, que, efetivamente, não englobam os de locação mesmo que para o Ser-viço Público, pois a exceção deve ser expressa e não se prestariam a esse tipo de contrato, dada sua inadequação. Restariam, pois, outros índices como: INPC, IPC etc.
128. À primeira vista, os contratos de locação para o Serviço Público (não residenciais) não se veriam bloqueados de conter cláusula de reajuste pelo BTN fiscal; todavia, estão abrangidos pelo Decreto-lei n.° 2.300/86 e a eles se aplicam seus dispositivos, no que couber, em razão do que também defesa lhes fica a utilização desse referencial, isto é, do BTN fiscal.
129. Destaque-se, por derradeiro, que a Medida Provisória n.° 75, de 31 de julho de 1989, tem sua área bem delimitada: somente as obrigações, que se vencerem, a partir da data de sua vigência, e decorrerem de contratos celebrados até 15 de janeiro de 1989, submetem-se ao seu regime legal. Essa Medida foi substituída, in totum, pela MP n.° 83, de 31-08-89. * 130. Aos contratos de locação de imóveis (residenciais, não residenciais e comerciais), não se aplica essa Medida Provisória, porque os arts. 6.° e 7.° da Lei n.° 7.801 são específicos, para esses contratos.
131. Logo, nem o primeiro ato (MP n.° 75), nem o art. 75 da Lei n.° 7.799 lhe são adequados.
132. Todavia, convém não esquecer que essa Medida Provisória alterou o Anexo II da Lei n.° 7.774, modificado pela Lei n.° 7.801/89.
133. Atente-se para o art. 9.° que, expressa-mente, revogou os arts. 3.° e 4.° da Lei n.° 7.738 (reajuste permissível somente para contratos superiores a 90 dias); o art. 2.° da Lei n.° 7.747 (restrição ao período de reajuste); o art. 4.° da Lei n.° 7.774 (proibição da correção aos contratos com prazo inferior a 90 dias); a expressão "com prazo superior a 90 dias" do art. 6.° da Lei n.° 7.777/89.
134. O legislador, aludindo ao prazo, revogou o óbvio, porque, como dissemos antes, a Lei n.° 7.769, com a autorização que dera ao Ministro da Fazenda, para rever congelamento e liberar os preços, com o auxílio da Portaria Ministerial n.° 125 já havia derrogado ou suprimido o prazo de 90 dias, como óbice para os reajustes.
CONCLUSÃO
I — Contratos celebrados a partir da publicação da Lei nº 7.801, de 11-07-89
Contratos em geral
1. Os contratos, em geral, poderão conter cláusula de reajuste com base no BTN (art. 4.°, caput, da Lei n.° 7.801/89). Não é defeso considerarem- se outros índices nacionais, setoriais ou regionais de preços.
2. As partes poderão pactuar a correção monetária de cada prestação (qualquer índice poderá ser utilizado, inclusive o BTN), para o período compreendido entre a data do adimplemento da obrigação que lhe deu origem e o dia do efetivo pagamento (art. 4.°, § 3.°, da Lei n.° 7.801/89). Trata-se de mora por atraso de pagamento da prestação.
Contratos regidos pelo Decreto-lei n.° 2.300/86, em que se distinguem os referidos no art. 11 da Lei nº 7.730/89
3. Entre os contratos regidos pelo Decreto-lei n.° 2.300, de 21-11-86, em que se distinguem os referidos no art. 11 da Lei n.° 7.730, de 31-1-89, a cláusula de reajuste deverá tomar por base, de preferência, os índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços que melhor reflitam a variação do custo de produção ou de preços dos insumos utilizados. A Lei não excluiu o BTN como índice (art. 11, inciso I, da Lei n.° 7.730/89; art. 4.°, caput e § 1.°, da Lei n.° 7.801/ 89; e art. 1.°, § 4.°, alínea d, da Lei n.° 7.799/89).
4. Essa cláusula não poderá ser vinculada, direta ou indiretamente, a rendimentos produzidos por outros títulos da dívida pública, ao salário mínimo ou a variação cambial (art. 4.°, § 2.°, da Lei n.° 7.801/89; art. 3.° da Lei n.° 7.789/89).
5. Admite-se, porém, cláusula de reajuste, vinculada à variação cambial, se os insumos importados compuserem os índices de reajuste dos contratos referidos no § 2.° supra (art. 4.°, § 2.°, da Lei n.° 7.801/89).
6. O reajuste do contrato poderá calcar-se, pois, em cláusula que, de preferência, tome por base índices nacionais, setoriais ou regionais de custos ou preços que reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, e, se estes últimos forem importados, poderão também servir de referencial no reajuste.
7. Nos contratos com a Administração Pública direta, autárquica ou fundacional (sic), as partes poderão pactuar a correção monetária de cada prestação, para o período compreendido entre a data estipulada para o pagamento da obrigação e aquela em que efetivamente ocorrer (indubitavelmente quaisquer índices poderão ser previstos, inclusive o BTN) (art. 4.°, §§ 3.° e 4.°, da Lei n.° 7.801/89), desde que prevista a correção monetária no ato de convocação, de dispensa ou de inexigibilidade da licitação. É o caso da mora por atraso no pagamento da prestação.
Contratos de locação de imóvel para o Serviço Público a ser celebrado a partir da publicação da Lei n.° 7.801/89
8. O contrato de locação de imóvel (não residencial) para o Serviço Público, pode conter cláusula de reajuste alicerçado no BTN ou em outro índice alternativo (INPC, IPC etc.). Outrossim, não se lhe aplica a restrição de periodicidade, inserta no art. 7.°. As cláusulas de reajuste de periodicidade não inferior a 4 meses só dizem respeito aos contratos de locação de imóveis residenciais.
II — Contratos em execução durante o "Plano Cruzado"
9. Com o Decreto-lei n.° 2.284, de 10-03-86, os contratos inferiores a 1 ano não podiam conter cláusula de reajuste monetário. Naqueles, por prazo igual ou superior a doze meses, permitia-se sua previsão, se vinculado à OTN. Estava-se em pleno congelamento, por tempo indeterminado.
10. O Decreto-lei n.° 2.288, de 23 de julho de 1986, permitiu o reajuste nas condições anteriores, desde que contivesse a cláusula de reajuste vinculada a índices setoriais de custos e pela variação da OTN.
11. O Decreto-lei n.° 2.289, de 09-09-86, repetiu a disposição citada e vedou qualquer reajuste até 01-03-87 e condicionou-o à regulamentação.
12. O Decreto-lei n.° 2.290, de 21-11-86, só permitiu a cláusula de reajuste nas obrigações contratuais por prazo igual ou superior a 12 meses, vinculada, agora, só a índices setoriais de preços ou custos que não incluíssem variação cambial.
13. O Decreto-lei n.° 2.322, de 26-02-87, restaura a autorização de reajuste pela OTN e nos contratos de venda de bem para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, ou a realização de obras, facultou-se a inserção de cláusulas de reajuste com base em índices que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados ou índices setoriais ou regionais de custos e preços.
14. O Decreto-lei n.° 2.322, repetido pelo Decreto-lei n.° 2.336, de 15-06-87, autorizou o Poder Executivo a estabelecer critérios de reajuste.
O Decreto Regulamentar n.° 94.684, de 24-07-87, fixou como critérios para reajuste a OTN, os índices que reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, ou, ainda, índices setoriais ou regionais de custos ou preços (redação semelhante ao Decreto-lei n.° 2.322).
15. O Decreto n.° 94.042, de 18-02-87, alterado pelo Decreto n.° 94.233, de 15-04-87, autorizou o reajuste de contratos, que tivessem por objeto a realização de obras, a venda de bens para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, a partir de 1.° de janeiro de 1987, retroagindo a 26 de novembro de 1986, em face do Decreto n.° 94.233. Aquele decreto permitiu a inclusão de cláusulas aos contratos que não a contivessem e a faculdade de reajustá-los, retroativamente.
III — Contratos em execução durante o "Plano Verão"
16. A Lei n.° 7.730 impôs o congelamento por tempo indeterminado e extinguiu a OTN. Destarte, somente após a revisão ou a suspensão do congelamento e a liberação de preços, é que adviria a faculdade para reajustar os contratos.
Assim, a Lei n.° 7.774, vedando o reajustamento retroativo, estabeleceu que os contratos de obras, fornecimentos e prestação de serviços poderão ser reajustados da seguinte forma: I) até janeiro de 1989, pelo valor da OTN de NCz$ 6,17; II) a partir de fevereiro de 1989, pela variação do índice substituto previsto no art. 1.° da Lei n.° 7.774 (este dispositivo anuncia a substituição da OTN por índices nacionais, regionais ou setoriais de custos ou preços que reflitam a variação do custo de produção ou do preço de insumos utilizados, e instrui que, em caso de já prever índice alternativo, prevalecerá este, como ainda somente poderá ser utilizado o IPC, na hipótese por último aludida.
17. Os contratos de locação (comerciais e não residenciais, inclusive os destinados ao Serviço Público, poderão ser reajustados da seguinte forma: I) até janeiro de 1989, pelo valor da OTN de NCz$ 6,17; II) para o mês de fevereiro, pela variação do INPC verificada no mês de janeiro; III) para os meses seguintes, pela variação do BTN, ou outros índices alternativos (INPC, IPC etc.).
Eis um brevíssimo estudo da legislação que está a atordoar a todos que dela se devem servir.
Oxalá, futuro diploma legal a consolide e torne melhor compreensível, para que o sacrossanto princípio de que "ninguém se pode escusar de cumprir a lei, alegando ignorá-la", transforme-se em feliz realidade! Oxalá, não tenhamos que tomar emprestado a genial imagem de Alfredo Augusto Becker, que concebeu o Manicômio Jurídico-Tributário (35), e transplantá-la para o Direito Administrativo e comum atual, como um verdadeiro "Manicômio Jurídico" ou um dédalo do Direito, para que, na felicíssima lembrança do ilustre jurista e jornalista, Prof. Walter Ceneviva, os advogados não enlouqueçam com tanta lei! (36).
NOTAS DO AUTOR
* O Projeto de Lei n.° 571-B de 1988 foi aprovado pela Comissão de Constituição e Justiça e Redação em 26-10-89 e estabelece que as importâncias pagas com atraso pela Administração Pública direta e indireta, Fundações e Empresas do Poder Público e suas subsidiárias, relativas a salários e obrigações sociais, contratos de obras, serviços e compras terão seus valores corrigidos monetariamente, pro rata temporis, a partir dos respectivos vencimentos contratuais ou legais até a data de efetivo pagamento, sem prejuízo das demais cominações previstas em lei ou contrato. Encontra-se o mesmo, atualmente, no Senado Federal para Parecer.
* A MP n.° 83, de 31-08-89, foi transformada no Projeto de Lei de Conversão n.° 24/89, de conformidade com a Resolução n.° 01/1989 — CN e adotada, in integris, pela Lei n.° 7.843, de 18-10-89, publicada no DOU de 19-10-89, com emendas que dizem respeito a contratos de arrendamento mercantil, sob a forma de Ieasing, e a operações de crédito rural.
NOTAS
1. Cf. Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Administrativos, Saraiva, 1988, pgs. 59 a 61; de Hely Lopes Meirelles, Licitação e Contrato Administrativo, Ed. Revista dos Tribs., 8. a edição, 1988.
2. O Decreto Legislativo n.° 18, de 1989, publicado no DOU de 8.6.89, aprovou os Decretos-lei nºs 2.300, 2.348 e 2.360.
3. Cf. A Administração Pública na Constituição de 1988, Saraiva, 1989, pgs. 56 e 57.
4. Cf. Decisão do TCU, Rel. Ministro Lincoln Magalhães da Rocha, in DOU de 5.8.87, Seção I, pgs. 12.348 e 12.354.
5. Cf. arts. 50 e 51 do Decreto-lei n.° 2.300/86.
6. Cf. art. 33, § 3. o , do Decreto n.° 93.872, de 23.12.86.
7. Cf. art. 34 do Decreto n.° 93.872 cit.
8. Cf. art. 134, II, Decreto-lei n.° 200, de 25.02.67. Cf., também, de Toshio Mukai, op. cit., pg. 74, e, de Caio Tácito, Direito Administrativo, Saraiva, 1975, pg. 294.
9. Cf. parágrafo único, do art. 87, do Decreto-lei n.° 2.300/86.
* O Decreto n.° 98.248, de 6.10.89 (DOU de 10.10.89), dispõe sobre a revisão dos valores fixados nos arts. 16, 21, 22, 52 e 64 do Decreto-lei n.° 2.300/86, válidos para o trimestre de outubro a dezembro de 1989.
10. Cf. nosso "Contrato de Locação de Imóvel para o Serviço Público", in Boletim de Direito Administrativo (BDA), da Editora NDJ, de São Paulo, n.° 5, de 1988, pg. 331.
Idem, Rev. Processo 48/96 e RDP 82/146 e no DOU de 04.09.87, Seção I, pgs. 14.298/14.304.
11. Cf. o Estatuto cit., pg. 76.
12. Cf. art. 31, parágrafo único, do Decreto-lei n.° 2.300/86; art. 5. o , IV, do Decreto n.° 93.237/86; arts. 131 da CF, de 1988; e 29 do Ato das DCT, de 1988.
13. Sobre reajustamento e revisão de preços de contratos, leia-se nosso trabalho, na Revista dos Tribunais, vol. 630, às pgs. 47 e segs.; no Boletim de Direito Administrativo (BDA), da Editora NDJ, de São Paulo, n.° 8, de 1988, às pgs. 475 e segs., e na Folha de São Paulo, de 12.4.88.
14. Cf. art. 8.°. A Lei n.° 7.730, de 31 de janeiro de 1989, foi promulgada pelo Presidente do Senado Federal, Humberto Lucena, vez que o Congresso Nacional aprovou a Medida Provisória n.° 32, de 1989, editada pelo Presidente da República (DOU de 1.° de fevereiro de 1989).
15. Cf. art. 11 da Lei n.° 7.730.
16. O art. 4.° da Lei n.° 7.738, de 9.3.89, retificou o inciso I, do art. 11, da Lei n.° 7.730, de 31.1.89. Esse artigo, o 4.°, foi revogado pelo art. 9. o da Lei n.° 7.801/89, de 11.7.89, e pelo art. 4.° da Lei n.° 7.774, de 8.6.89.
17. Cf. art. 11 da Lei n.° 7.730 cit.
18. Cf. art. 15 da Lei n.° 7.730 cit.
19. Cf. nosso Parecer, in Boletim de Direito Administrativo (BDA), n.° 8 cit., e Apelação Cível n.° 154.089 (TFR), entre CONENGE — Construtora, Comércio e Engenharia e União. Este processo encontra-se, para parecer, na Subprocuradoria-Geral da República. Essa tese foi endossada pela Nota Técnica 18, de 02.06.89, da Comissão de Controle do Programa de Estabilização Econômica (V. item 2, in DOU de 05.06.89, Seção I, p. 8.719).
20. Cf. RDP 83/298 e RDA 167/22; respectivamente. Cf., também, de Adilson Abreu Dallari, RDP 88/85, especial-mente o tema da "eficácia dos princípios jurídicos".
21. Cf. arts. 12 e 13 da Lei nº 7.730 cit. O Ministro da Fazenda, pela Portaria n.° 61, de 20.4.89, autorizou, com fulcro no art. 12 da Lei n.° 7.730, o reajuste de contratos em execução, em que as despesas com salários e encargos sociais dos empregados, que, em janeiro de 1989, percebiam o equivalente a até 3,5 salários mínimos de referência, representassem mais de 50% do custo total do serviço, obra ou fornecimento, mas sem efeito retroativo e para vigorar em abril, em consonância com os requisitos expostos nesse Ato. Para as obras realizadas em maio, v. Port. MF 87/89 (DOU de 15.5.89).
* A Lei nº 7.738 adotou a MP 38, de 3-2-89.
22. A Lei nº 7.738 foi promulgada pelo Presidente do Senado Federal, vez que o Congresso Nacional aprovou a Medida Provisória n.° 38, de 1989, editada pelo Presidente da República (DOU de 10 de março de 1989).
23. Sobre a matéria, leia-se nosso parecer publicado no Boletim de Direito Administrativo (BDA), n.° 8, cit.
As Instruções Normativas da Secretaria de Planejamento e Coordenação nºs 1 e 2, de 31.3.89, regulamentam o reajuste de contratos previstos nos arts. 3.°, 4.° e 5.° da Lei n.° 7.738 (DOU de 3.04.89, pg. 4.924).
24. Os Anexos I e II da Lei nº 7.774 foram modificados pelos Anexos I e II da Medida Provisória n.° 67, de 14.6.89, alterados, pela Lei n.° 7.801, de 11.7.89, e, ainda, o An. II, pela Medida Provisória n.° 75, de 31.7.89. Esta MP foi re-produzida, in totum, pela MP n.° 83, de 31.8.89 (DOU de 1.9.89).
A Nota Técnica n.° 19, de 27.6.89, da CCPEE (DOU de 28.6.89, Seção I, pg. 10.479), esclarece as dúvidas quanto à forma de reajuste nos contratos de que trata o art. 11 da Lei n.° 7.730, com base na Lei n.° 7.774 e Portarias MF nºs 87, de 12.5.89, e 125, de 31.5.89. V., também, Port. MF 137/89 e Inst. Normativa da Secretaria de Planejamento e Coordenação n.° 4, de 21.6.89 (DOU de 22.6.89, pg. 10.059). Esta visou orientar os órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais, quanto ao índice a ser utilizado como substituto da OTN, nos contratos de prestação de serviços de limpeza e vigilância, em execução, cujos reajustes se fazem segundo as normas das INs 188, 189, 209 e 210.
25. Sobre Medida Provisória, leia-se, de Saulo Ramos, Parecer SR-92 (DOU de 23.6.89) e nosso Sistema Tributário e as Medidas de Emergência, pub. Ed. Resenha Tributária, 1988, São Paulo.
26. Não nos referimos também às operações de alienação de bens imóveis (art. 1.° da Lei n.° 7.774), por não ser objeto do presente estudo.
27. Vide referência 10.
28. Idem.
29. Cf. "Regime Jurídico da Locação Predial da União, Locadora e Locatária", in RDP 82/147.
30. Neste sentido, Hely Lopes Meirelles, in Licitação e Contrato Administrativo, 8. a ed., Ed. RT, 1988, pg. 107.
31. Cf. O Estatuto Jurídico cit., pg. 34.
32. V. referência 4.
33. V. referência 10.
34. Cf. Contratos de locação e "betenização" da economia, in Diário Comércio e Indústria de São Paulo (DCI) de 9.8.89.
35. V. Teoria Geral do Direito Tributário, Saraiva, 1972, 2. a ed., pgs. 1 a 13, e Carnaval Tributário, Saraiva, 1989.
36. Cf. de Walter Ceneviva, "Advogados enlouquecem com tanta lei", in Folha de São Paulo, de 27.8.89.
BIBLIOGRAFIA E JURISPRUDÊNCIA BÁSICAS
1. TFR, Ap. cível 50.906-MG, rel. Min. Carlos Madeira, DJU 8-80, Em. 16/1.
2. Hely Lopes Meirelles, Licitação e Contrato Administrativo, 7. a ed., São Paulo, Ed. RT, 1987, pgs. 93 e 94 e 162-165.
3. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 13. a ed., São Paulo, Ed. RT, 1987, pgs. 204 e 205, Licitação..., cit., pgs. 219-222; RDA 139/11; RT 540/11.
4. Celso Antônio Bandeira de Mello, Elementos de Direito Administrativo, 1. a ed., São Paulo, Ed. RT, 1983, pgs. 146-163.
5. Jean Rivero, Droit Administratif, 3. a ed., Paris, Dalloz, 1965, pg. 108.
6. Ives Gandra da Silva Martins, "O princípio da patrimonialidade, o realinhamento de preços e a teoria da imprevisão no Direito brasileiro", Suplemento Tributário- LTr 60/345-87, ano XXIII.
7. Mirna Cianci, "A teoria da imprevisão e os contratos bancários", O Estado de S. Paulo, 15.11.87, pg. 60.
8. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo..., cit., pgs. 218-224.
9. Hely Lopes Meirelles, RDA 139/12.
10. Idem, ibidem. V. Caio Tácito, Direito Administrativo, São Paulo, Saraiva, 1975, pg. 293.
11. Caio Mário da Silva Pereira, Instituições de Direito Civil, 5. a ed., v. III/137-144, Rio, Forense.
12. Paulo Carneiro Maia, "Cláusula rebus sic stantibus", Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 15/123-167; Da Cláusula "Rebus Stantibus", São Paulo, 1959, pg. 263.
13. J. Cretella Júnior, in Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 15/167.
14. Arnoldo Medeiros da Fonseca, Caso Fortuito e Teoria da Imprevisão, Rio, 1943, nºs 208 e segs.
15. Themístocles Brandão Cavalcanti, Pareceres do Consultor-Geral da República, pgs. 199 e segs.
16. J. M. Othon Sidou, "A Cláusula Rebus sic Stantibus" no Direito Brasileiro, Rio, 1962, pgs. 71 e segs.; "Revisão judicial dos contratos", Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 66/303-316; "Rebus sic stantibus", Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 63/293-307.
17. Jessé Torres Pereira Júnior, "Rebus sic stantibus, Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 63/307-309.
18. Caio Tácito, Pareceres do Consultor Jurídico do DASP, 1957, pgs. 150 e segs.
19. Oscar Saraiva, RDA 1/32.
20. Lúcio Bittencourt, RDA 2/812.
21. Guimarães Menegale, RDA 23/312.
22. Alcindo Salazar, RDA 31/301.
23. Arnold Wald, Revista Jurídica da Faculdade de Direito XVII/151; "A Cláusula de Escala Móvel", São Paulo, 1956, pgs. 131-133.
24. Marcel Waline, Droit Administratif, 9. a ed., Paris, Sirey, 1965.
25. Hely Lopes Meirelles, Licitação... cit., pgs. 93 e 162.
26. In RT 320/21.
27. Cf., entre outros, Themístocles Brandão Cavalcanti, ob. cit. pp. 199 e ss.; Alcindo Salazar, RDA 31/301; Oscar Saraiva, RDA 1/32; Lúcio Bittencourt, RDA 2/812; Guimarães Menegale, RDA 23/312; Caio Tácito, ob. cit., p. 150; etc.
28. Cf. RE 85.714-1, rel. Min. Soares Muñoz, DJU 3.7.79.
29. Clóvis Beviláqua, Código Civil, Rio, Francisco Alves, 1955; p. 173.
30. Verbetes in Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 38/139-160.
31. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo...
32. Idem, ibidem, p. 210.
33. Ac. TCU in DOU 5.8.87, seção 1, pp. 12.348-12.354.
34. J. Machado Júnior e Heraldo da Costa Reis, "A Lei 4.320 Comentada", 16. a ed., Instituto Brasileiro de Administração Municipal. 1983, p. 126.
35. Ivan Barbosa Rigolin, "Os contratos na lei de licitações no Município de São Paulo", in Boletim de Licitações e Contratos (BLC), n.° 3, março de 1989, p. 113.
36. Yara Darcy P. Monteiro, "A Comissão Julgadora de Licitação", in BLC, n.° 2, fevereiro de 1989, p. 67.
37. Diogenes Gasparini, Direito Administrativo, Saraiva, 1989.
38. Raul Armando Mendes, Comentários ao Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos, Ed. RT., 1988.
39. Carlos P. C. Motta, Licitação, Liv. Del Rey Ltda., BH, 1887, 2ª ed.
Agradecemos ao Dr. Lucas Azevedo M. dos Santos, ex-diretor do extinto Departamento de Administração do Ministério da Fazenda, e à Dra. Rosângela Nascimento, ilustre Procuradora da Fazenda Nacional, pela contribuição na pesquisa legislativa e revisão do texto.
Autor
Informações sobre o texto
Artigo publicado no Boletim de Licitações e Contratos (BLC), vol. 9, pág. 393 e republicado na edição de novembro de 1989 em virtude de legislação subseqüente. Baseado em conferência proferida no Simpósio sobre Contratos e Licitações, promovido pela Editora NDJ de São Paulo, sob a responsabilidade do Dr. Cerdônio Quadros, em 23-6-89 — Brasília e em 3-9-89 — São Paulo.
Como citar este texto (NBR 6023:2018 ABNT)
SZKLAROWSKY, Leon Frejda. Reajuste dos contratos administrativos e os programas de estabilização da economia. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponível em: https://jus.com.br/artigos/3411. Acesso em: 18 abr. 2024.